III SA/Łd 404/25

III SA/Łd 404/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Małgorzata Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 615
art. 67 ust. 1 pkt 5, ust. 2a, 2b, 3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 111
art. 240 § 1 pkt 4, art. 245 § 1 pkt 3 lit. a
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 10 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2025 roku sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2025 roku nr 1001-IOC.4823.2.2025.13.SZ w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w związku z zarządzeniem konwoju towaru 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2024 roku nr 368000-CZC-2.4823.1.2024.EBB; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na rzecz C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 września 2024 r. Naczelnik Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi (dalej: NŁUC-S), na skutek wniosku A Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną NŁUC-S z dnia 2 lipca 2024 r. o zarządzeniu na terytorium RP konwoju leków, co do których istniało podejrzenie, że znajdują się na wykazie produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych zagrożonych brakiem dostępności na terytorium RP, przewożonych środkiem transportu o nr rej. [...], przez przewoźnika B Sp. z o.o. w W. (dalej: uczestnik).
Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania NŁUC-S wydał decyzję z dnia 18 grudnia 2024 r. o odmowie uchylenia swojej decyzji z dnia 2 lipca 2024 r.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej: DIAS) decyzją z dnia 9 kwietnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję NŁUC-S.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 2 lipca 2024 r. funkcjonariusze Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi przeprowadzili kontrolę drogową środka transportu marki Mercedes-Benz o nr rej: [...]. Kontrola miała miejsce na drodze krajowej A2 w [...]. Przewożony towar stanowiły leki w ilości 4120 sztuk łącznie. Kontrolowanym podmiotem był uczestnik, a nadawcą – skarżąca. Podczas analizy dokumentów otrzymanych od kontrolowanego, zawierających spis przewożonych leków, zaszło podejrzenie, że niektóre z produktów znajdują się w obwieszczeniu Ministra Zdrowia w sprawie wykazu produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych zagrożonych brakiem dostępności na terytorium rzeczypospolitej polskiej z dnia 23 maja 2024 r. (Dz. Urz. Min. Zdrów, z 2024 r. poz. 40 – dalej: obwieszczenie). W związku z powyższym NŁUC-S zatrzymał towar i decyzją z dnia 2 lipca 2024 r. zarządził jego konwój do miejsca, które spełnia warunki przechowywania towarów będących przedmiotem przewozu, zlokalizowanego w magazynie firmy C. w R., celem otworzenia i sprawdzenia występowania w przestrzeni ładunkowej leków. Decyzja ta została skierowana do przewoźnika i doręczona 2 lipca 2024 r. kierowcy przewoźnika. W wyniku powyższej weryfikacji funkcjonariusze celno-skarbowi stwierdzili, że wśród zatrzymanych leków znajdował się produkt o nazwie [...] numer serii [...] w ilości 162 sztuk oraz numer serii [...] w ilości 914 sztuk, tj. szczepionka przeciw wirusowi brodawczaka ludzkiego (rekombinowana, adsorbowana, 9-walentna, zawiesina do wstrzykiwań 1 amp. - strzykawka 0,5 ml + 2 igły). Wymieniony lek znajduje się w w/w obwieszczeniu pod poz. 65. Powyższa decyzja NŁUC-S stała się ostateczna.
Następnie na skutek wniosku skarżącej NŁUC-S wznowił postępowanie w sprawie powyższej decyzji i odmówił jej uchylenia. Materialnoprawną podstawą powyższego rozstrzygnięcia uczyniono przepisy art. 67 ust. 2a ustawy o KAS oraz art. 245 § 1 pkt 3a O. p. w związku z art. 240 § 1 pkt. 4 O. p., gdyż do decyzji o zarządzeniu konwoju mają zastosowanie przepisy działu IV O. p., w którym zamieszczono przepisy regulujące instytucję wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi. Organ stwierdził, że z przytoczonego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że istnienie przesłanki wznowienia postępowania nie obliguje organu podatkowego do uchylenia decyzji ostatecznej. Rozstrzygnięcie uzależnione jest bowiem, od dokonania ustaleń, a przede wszystkim oceny, czy występująca w sprawie przesłanka uzasadnia uchylenie decyzji, czy też uchylenie decyzji prowadziłoby w konkretnej sprawie do wydania decyzji rozstrzygającej istotę sprawy tak jak w decyzji ostatecznej. Oznacza to, że w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu podatkowego byłoby po uchyleniu decyzji ostatecznej, na skutek istnienia przesłanki, tożsame jak w decyzji ostatecznej, organ uprawniony jest zgodnie z art. 245 § 1 pkt 3 lit. a) O. p. odmówić uchylenia decyzji ostatecznej.
Odnośnie przesłanki wymienionej w artykule 240 § 1 pkt 4 O. p., DIAS podobnie jak NŁUC-S stwierdził jej zaistnienie. Wskazano, że decyzję o zarządzeniu konwoju skierowano i tym samym doręczono jedynie przewoźnikowi w dniu 2 lipca 2024 r. Od ww. decyzji przewoźnik nie złożył odwołania, tym samym z dniem 17 lipca 2024 r. stała się ostateczna. Organ zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że z uwagi na fakt, iż decyzja o przeprowadzeniu konwoju towarów dotyczy również interesu prawnego nadawcy towaru, to powinna być skierowana również do nadawcy towarów. W niniejszej sprawie tak się nie stało, co oznacza, że skarżąca została pozbawiona udziału w postępowaniu, w związku z czym została wyczerpana przesłanka określona w art. 240 § 1 pkt 4 O.p. DIAS podzielił w tym zakresie ukształtowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że stroną postępowania w sprawie zarządzenia konwoju w oparciu o art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS jest zarówno przewoźnik jak i nadawca kontrolowanego towaru, objętego zarządzeniem konwoju (np. wyrok NSA z 24 czerwca 2022 r. II GSK 1467/19, z 24 czerwca 2022 r. II GSK 264/19 9, CBOSA).
DIAS wskazał dalej, że w art. 245 § 1 pkt 3 lit. a O.p. ustawodawca przyjął założenie, zgodnie z którym nie wszystkie wady postępowania podatkowego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tym samym ocena tych wad we wznowionym postępowaniu może prowadzić do stwierdzenia, że wady te nie miały wpływu na treść decyzji ostatecznej, a w konsekwencji do konstatacji, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej, jako zgodne z prawem, nie powinno ulec zmianie, chociaż postępowanie zwykłe, w którym rozstrzygnięcie to zapadło obarczone było wadą. Skarżąca jako nadawca towaru została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, jednakże samą decyzję o zarządzeniu konwoju uznano za zasadną. Decyzję o zarządzeniu konwoju podjęto na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, tj. z uwagi na zwiększone ryzyko związane z przewozem ww. towarów. Przedmiotem przewozu były produkty lecznicze. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż wśród tych wyrobów mogą znajdować się leki, co do których istnieje podejrzenie, że znajdują się w wykazie produktów, objętych obowiązkiem, o którym mowa w art. 37av ust. 1 Prawa farmaceutycznego, a tym samym zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3a) ustawy o SENT ich przewóz podlega systemowi monitorowania przewozu i obrotu. Aby to potwierdzić konieczne było zatrzymanie przedmiotowego transportu i skierowanie środka transportu wraz z towarem do miejsca, które spełnia warunki przechowywania towarów będących przedmiotem przewozu, zlokalizowanego w magazynie firmy C. w R., celem otworzenia i sprawdzenia występowania w przestrzeni ładunkowej leków, na co zezwala i do czego obliguje art. 13 ust. 2a, art. 16 ust. 1a i ust. 2a. ustawy o SENT. Z akt sprawy wynika, że z uwagi na warunki przewozu towaru w chłodni i panujące warunki atmosferyczne na zewnątrz, przedmiotowy towar nie mógł być poddany oględzinom w warunkach drogowych. W kontekście tak ustalonego stanu faktycznego, dokładnie opisanego w protokole z kontroli, niezbędne było - z uwagi na rodzaj towaru i w związku z tym wystąpienie zwiększonego ryzyka, zarządzenie konwoju, do czego obliguje i na co zezwala art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS. W zastanym stanie faktycznym to rozwiązanie było jedynie słusznym i gwarantującym, że przedmiotowy towar trafi do jednostki posiadającej stosowne warunki do przeprowadzenia oględzin towaru i da Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu możliwość podjęcia stosownych działań w przypadku potwierdzenia, że przewożony towar w postaci leków jest objęty obwieszczeniem. Wynika to wprost z art. 16 ust. 8 ustawy o SENT i wynikających z tego przepisu uprawnień i obowiązków przewidzianych dla Głównego Inspektora Farmaceutycznego w tym zakresie, zapisanych w rozdziale 2c Prawa farmaceutycznego, w tym art. 37 azd. Artykuł ten między innymi stanowi w ust. 1, że w przypadkach, o których mowa wart. 16 ust. 1a ustawy o SENT sąd, na wniosek Głównego Inspektora Farmaceutycznego orzeka: 1) przepadek towarów zatrzymanych - jeżeli Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził na podstawie dokumentów przedstawionych przez podmiot wysyłający w rozumieniu ustawy o systemie monitorowania, a w przypadku powzięcia wątpliwości - także po przeprowadzeniu dodatkowego sprawdzenia, że towary te były transportowane i przechowywane zgodnie z wymaganiami Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej lub Dobrej Praktyki Wytwarzania; 2) przepadek i zniszczenie towarów zatrzymanych, jeżeli: a) Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził na podstawie dokumentów przedstawionych przez podmiot wysyłający w rozumieniu ustawy o systemie monitorowania, a w przypadku powzięcia wątpliwości - także po przeprowadzeniu dodatkowego sprawdzenia, że zatrzymane towary były transportowane i przechowywane niezgodnie z wymaganiami Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej lub Dobrej Praktyki Wytwarzania, b) nie jest możliwe stwierdzenie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego na podstawie dokumentów przedstawionych przez podmiot wysyłający w rozumieniu ustawy o systemie monitorowania, a w przypadku powzięcia wątpliwości - także po przeprowadzeniu dodatkowego sprawdzenia, że towary były transportowane i przechowywane zgodnie z wymaganiami Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej lub Dobrej Praktyki Wytwarzania. W związku z powyższym organ nie zgodził się ze skarżącą, że konwój przedmiotowych towarów został zarządzony z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy bowiem jednoznacznie wynika (co nie jest przedmiotem sporu), że w zatrzymanym i skontrolowanym środku przewozowym znajdowały się leki, w tym produkt o nazwie [...], numer serii 3034161, w ilości 162 sztuk oraz numer serii 3034588, w ilości 914 sztuk, tj. szczepionka przeciw wirusowi brodawczaka ludzkiego (rekombinowana, adsorbowana, 9-walentna, zawiesina do wstrzykiwań 1 amp. - strzykawka 0,5 ml + 2 igły). Wymieniony lek znajduje się w ww. obwieszczeniu pod poz. 65., a więc jest objęty wymogiem dokonania Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu stosownego zgłoszenia w przypadku wywozu takiego leku poza terytorium RP, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 37av ust. 1 Prawa farmaceutycznego.
Tak ustalony stan faktyczny i prawny potwierdził Główny Inspektor Farmaceutyczny w piśmie z 6 grudnia 2024 r. włączonym do akt tej sprawy z akt równolegle prowadzonego postępowania odwoławczego na skutek wniesionego odwołania skarżącej od decyzji NŁUC-S z 21 stycznia 2025 r., mocą której NŁUC-S nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 254437, 00 zł z tytułu naruszenia obowiązków przewidzianych w ustawie o SENT.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 122 O.p. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego działania mającego na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a dodatkowo zinterpretowanie stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony, DIAS wyjaśnił, że w obliczu przedstawionych powyżej stanów faktycznych oraz stanu prawnego, podnoszony zarzut jest całkowicie bezzasadny, gdyż w toku tego postępowania podjęto konieczne, niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że postępowanie wznowieniowe nie jest postępowaniem, w którym prowadzi się postępowanie dowodowe w takim zakresie jak w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu tym bada się jedynie i ocenia materiał dowodowy i stan faktyczny pod kątem zaistnienia przesłanek wznowienia, a nie prowadzi się postępowania od początku, tak jak przy wszczęciu zwykłego postępowania podatkowego, administracyjnego. Wznowienie postępowania, w ramach którego dopuszczalna jest weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, nie może więc zastępować kontroli sprawowanej w postępowaniu zwykłym w ramach postępowania odwoławczego.
Również zarzut braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego nie znalazł aprobaty DIAS. Organ odwoławczy przyznał, że w tym zakresie decyzja NŁUC- S ma "wymiar minimalistyczny", jednak wyraził przekonanie, że decyzja organu odwoławczego spełni oczekiwania skarżącej i zniweluje niedociągnięcia decyzji organu I instancji.
W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości wnosząc o jej uchylenie w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji NŁUC-S oraz umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 37av ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. Z 2004 r. poz. 686 ze zm., dalej: P.f.). polegające na jego błędnej wykładni, opierającej się na błędnym przyjęciu, że:
przepis ten ma zastosowanie do sytuacji przewozu tranzytowego towarów przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy ratio legis tego przepisu dotyczy wyłącznie ochrony przed uszczupleniem zasobów (dostępności) określonych produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. tytuł Rozdziału 2C P.f.), zatem towary tranzytowe - w żadnym razie nie wprowadzone lub mające być wprowadzone do obrotu na teren RP - nie są objęte taką ochroną, a w konsekwencji nie znajdują się w hipotezie przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 1218 ze zm. dalej: ustawa o SENT), art. 13 ust. 2a ustawy o SENT i art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, co oznacza, że czynności podjęte wobec Spółki dnia 2 i 3 lipca 2024 r., a także wydanie decyzji o konwoju oraz wydanie decyzji odmawiającej uchylenia odbyły się bez podstawy prawnej,
użyte w przepisie słowa "wywóz" lub zbycie są tożsame z "przewozem", podczas gdy w istocie są to hasła o odmiennym znaczeniu (por. np. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne, Dz.U. z 2024 r. poz. 1373, dalej: P.c),co oznacza, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 37av ust. 1 P.f.
2) art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, polegającym na jego błędnej wykładni, tj. nieprawidłowym przyjęciu, że towary przewożone w sposób tranzytowy przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których przewóz sam w sobie nie stwarza zwiększonego ryzyka ani dla przewożonych towarów, ani dla otoczenia, może podlegać konwojowi pomimo tego, że towary te nie pochodzą z rynku polskiego ani nie są na rynek polski przeznaczone, wobec czego jest to okoliczność irrelewantna w szczególności w odniesieniu do okoliczności wymienionych w art. 37av ust. 3 P.f. - tj. wywozu lub zbycia przedmiotowych towarów nie da się w takiej sytuacji połączyć z istotnym znaczeniem dla zdrowia publicznego lub zagrożeniem braku dostępności tych towarów w Polsce.
2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: KPA), poprzez przeprowadzenie kontroli, wydanie decyzji o konwoju oraz wydanie decyzji odmawiającej uchylenia bez podstawy prawnej, bowiem takiej nie mogły stanowić art. 13 ust. 2a ustawy o SENT ani art. 37av ust. 1 P.f.),
art. 122 i art. 187 § 1 O.p., poprzez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego błędną ocenę, polegającą w szczególności na zaniechaniu oceny i zaprezentowania tego czy organ II instancji rozpoznał niniejszą sprawę przy założeniu, że Spółka miała zamiar towar wywieźć poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37av ust. 1 pkt 1 P.f.) czy miała zamiar zbyć towar podmiotowi prowadzącemu działalność poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37av ust. 1 pkt 2 P.f.), podczas gdy skarżąca w istocie towar jedynie przewoziła przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kontroli Sądu poddano decyzję DIAS utrzymującą w mocy decyzję NŁUC-S, wydaną w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 O.p., o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – tj. decyzji NŁUC-S z dnia 2 lipca 2024 r. o zarządzeniu konwoju towaru (w aktach adm. – załącznik do wykazu akt sprawy, k. 6 przy k. 48a).
Podstawę tej decyzji stanowił przepis art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 615 ze zm., dalej: ustawa o KAS). Zgodnie z jego treścią, naczelnik urzędu celno-skarbowego może zarządzić na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej konwój towarów w przypadku, gdy przewożone są towary, których przewóz jest związany ze zwiększonym ryzykiem. Decyzję o zarządzeniu konwoju doręcza się kierującemu pojazdem. Decyzja jest natychmiast wykonalna (ust. 2a). Do decyzji, o której mowa w ust. 2a, stosuje się przepisy działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 165 § 2 i art. 200 § 1 (ust. 2b). Koszty konwoju ponoszą solidarnie: 1) przewoźnik będący osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącą działalność gospodarczą, realizującą usługę przewozu towaru; 2) nadawca towarów będący osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącą działalność gospodarczą, dokonującą wysyłki towaru będącego przedmiotem przewozu (ust. 3).
Podstawę faktyczną tej decyzji stanowiły ustalenia poczynione w toku kontroli z dnia 2 lipca 2024 r. w trakcie zatrzymania pojazdu uczestnika, który przewoził leki w ilości 4120 sztuk, co funkcjonariusze ŁUC-S zakwalifikowali jako nielegalny wywóz wyrobów medycznych wymienionych w obwieszczeniu Ministra Zdrowia z dnia 23 maja 2024 r. w sprawie wykazu produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych zagrożonych brakiem dostępności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. Urz. MZ z 2024 r. poz. 40) (pismo skierowane do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 lipca 2024 r. – k. 1 / ozn. także jako 45). W protokole z kontroli z dnia 3 lipca 2024 r. (k. 3 akt adm. przy k. 48a) stwierdzono, że podczas analizy dokumentów otrzymanych od kontrolowanego w spisie przewożonych leków stwierdzono produkty z wykazu zamieszczonego w obwieszczeniu. Z uwagi na brak możliwości jednoznacznego potwierdzenia i sprawdzenia potencjalnie zagrożonych wywozem leków Naczelnik ŁUCS zarządził konwój do miejsca, które spełnia warunki przechowywania towarów będących przedmiotem przewozu (do magazynu C. w R.).(k. 3 przy k. 48a).
Decyzja o konwoju została doręczona uczestnikowi oraz kierowcy. Nie została doręczona skarżącej, co uzasadniało jej wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 O.p. (strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Kwestia ta jest niesporna między stronami.
Sporna jest natomiast kwestia rozstrzygnięcia wydanego po wznowieniu postępowania. Organ uważa, że prawidłowo zastosowano tu art. 245 § 1 pkt 3 lit. a O.p., zgodnie z którym organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 243 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 240 § 1, lecz w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa. Skarżąca jest przeciwnego zdania – uważa, że należało uchylić w całości decyzję dotychczasową i umorzyć postępowanie w sprawie (art. 245 § 1 pkt 1 O.p.).
Zdaniem Sądu, nie sposób zaakceptować twierdzenia organu, że "w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa".
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięta tego sporu ma fakt, że skarżąca nie mogła przedstawić swego stanowiska ani przedłożyć stosownych dokumentów do kontroli, której ustalenia (poczynione z pominięciem skarżącej) stały się podstawą decyzji o zarządzeniu konwoju. Tymczasem, jak podkreślała skarżąca, prowadzi ona działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie przepakowywania produktów leczniczych i wyrobów medycznych. Podstawą prowadzenia tej działalności jest zezwolenie z dnia 19 czerwca 2019 r., wydane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (nr zezwolenia 244/0575/18). Spółka w ramach tej gałęzi swojej działalności nie uczestniczy w zakupie czy sprzedaży produktów leczniczych, a świadczy jedynie usługę polegającą na przepakowywaniu produktów leczniczych. Proces odbywa się na zlecenie i zgodnie z informacjami pozyskanymi od konkretnego klienta, który przez cały czas jest właścicielem produktów leczniczych. Skarżąca po wykonaniu usługi przepakowania produktów leczniczych w taki sposób, aby możliwe było ich wprowadzenie do obrotu w kraju przeznaczenia, tj. w Niemczech, zleciła uczestnikowi (przewoźnikowi B sp. z o.o.) transport ładunku, wśród którego znajdowały się opakowania zagranicznego produktu leczniczego o nazwie handlowej [...]. Skarżąca występowała jako nadawca transportu, jednak cały proces logistyczny przewozu był organizowany i opłacany przez niemiecką spółkę C. Co istotne, cały ładunek stanowiły produkty lecznicze, które: nie pochodziły z Polski i nie były przeznaczone do wprowadzenia ich do obrotu w Polsce; zostały przepakowane w opakowania z oznakowaniem niemieckojęzycznym, ponieważ były przeznaczone do obrotu w Niemczech; były własnością importera równoległego mającego swoją siedzibę w Niemczech, tj. [...]. Powyższe oznacza, że na terytorium Polski odbywał się jedynie transport (tranzyt) i przepakowanie towaru, który nigdy nie był przeznaczony do wprowadzenia do obrotu w Polsce.
Dlatego skarżąca uważa, że nie miał do niej zastosowania przepis 37av Prawa farmaceutycznego, który stanowi, że przedsiębiorca zgłasza Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu swoje zamiary co do produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych zawartych w Obwieszczeniu w dwóch przypadkach: 1) gdy dochodzi do wywozu takich towarów poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) gdy dochodzi do zbycia takich towarów podmiotowi prowadzącemu działalność poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej, jeśli nie dochodzi do wywozu omawianych towarów poza terytorium RP ani nie dochodzi do zbycia takich towarów podmiotowi prowadzącemu działalność poza terytorium RP, przepis ten nie ma zastosowania. Istotny dla sposoby interpretacji omawianego przepisu jest tytuł Rozdziału 2C Prawa farmaceutycznego. Brzmi on: "Monitorowanie przewozu produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych zagrożonych brakiem dostępności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Nakazuje on zatem ocenę przepisów art. 37av przez pryzmat dostępności tych towarów w Polsce. Co prawda w tytule użyto pojęcia "przewóz" (a nie "wywóz" lub "przywóz"), jednak uznać można, że to dlatego, iż ochroną przedmiotowych przepisów objęty jest również transport (przewóz) wewnątrzkrajowy. W takiej sytuacji w istocie w interesie publicznym jest zapewnienie odpowiednich warunków transportu. To np. po to, by przeciwdziałać zniszczeniu towarów lub ich eksportu pod pozorem przewozu wewnątrzkrajowego. Takie zdarzenia faktycznie prowadziłyby - w przeciwieństwie do niniejszej sprawy - do uszczuplenia krajowych zasobów chronionych towarów.
Skarżąca podkreśliła, że jej stanowisko znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 37av ust. 3 Prawa farmaceutycznego, który przewiduje, że przesłankami sprzeciwu wobec ww. wywozu lub zbycia może być wyłącznie: 1) zagrożenie brakiem dostępności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych, zawartych Obwieszczeniu albo 2) znaczenie danego produktu leczniczego, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobu medycznego zawartych w Obwieszczeniu. Jednak żadna z powyższych przesłanek nie ma faktycznego przełożenia na sytuację, w której towary te są jedynie przewożone przez terytorium Polski i nie są przeznaczone do obrotu w Polsce, a nawet - jak w przypadku niniejszej sprawy - nie mogą zostać wprowadzone do obrotu z uwagi na brak odpowiednich pozwoleń. W przedmiotowej sprawie tranzyt leków przez terytorium Polski i ich przepakowanie pozostaje całkowicie irrelewantne w kontekście zasobów tych leków na polskim rynku. Nie były one wyprodukowane w Polsce, nie były one wprowadzone na rynek polski ani z niego wyprowadzone.
Organ z kolei argumentował, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pismem Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 6 grudnia 2024 r., jeżeli chodzi o produkty nieprzeznaczone do obrotu na terytorium RP, to jeżeli produkt leczniczy identyfikuje się z pozycją z Wykazu wówczas każdorazowo zamiar jego wywozu lub zbycia poza terytorium RP wymaga zastosowania procedury z art. 37av ust. 1 Prawa farmaceutycznego, niezależnie od przyczyny wywozu, czy zbycia, jak również statusu rejestracyjnego (k. 128 akt adm.).
Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 104 – dalej: ustawa o SENT), kontrola przewozu towarów polega na sprawdzeniu przestrzegania obowiązków w zakresie odpowiednio: 1) dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia; 2) zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym; 3) posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu, o którym mowa w art. 3 ust. 7; 4) przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu (ust. 1). Kontrola obejmuje weryfikację danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego, dokonanie oględzin towaru, w tym pobranie próbki towaru, oraz weryfikację wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji (ust. 2). W przypadku kontroli przewozu produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych, objętych obowiązkiem, o którym mowa w art. 37av ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, wymagających szczególnych warunków przechowywania, można skierować je w celu dokonania oględzin do miejsca, w którym możliwe jest ich dokonanie zgodnie z umową, o której mowa w art. 37ay ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (ust. 2a). Kontrolę przewozu towarów przeprowadzają funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej (ust. 3).
W rozpoznanej sprawie istotne znaczenie ma tu przepis art. 13 ust. 2a ustawy o SENT, który dotyczy przypadku kontroli przewozu produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych, objętych obowiązkiem, o którym mowa w art. 37av ust. 1 Prawa farmaceutycznego, tylko takie bowiem można skierować w celu dokonania oględzin do miejsca, w którym możliwe jest ich dokonanie. Przewóz takich towarów, jako związanych ze zwiększonym ryzykiem, może być powodem zarządzenia konwoju na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS.
Jak z tego wynika, aby taki konwój zarządzić, organ musiałyby mieć pewność, że przewóz dotyczy produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych, objętych obowiązkiem, o którym mowa w art. 37av ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorca zgłasza Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu zamiar: 1) wywozu poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub 2) zbycia podmiotowi prowadzącemu działalność poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych, zawartych w wykazie, o którym mowa w ust. 14.
W tej sprawie skarżąca podkreślała, że towary nie były ani przedmiotem wywozu, ani zbycia, lecz przewozu przez Polskę do spółki niemieckiej z przeznaczeniem na rynek niemiecki. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji jest wątpliwe, by Główny Inspektor Farmaceutyczny mógł wnieść, w drodze decyzji, sprzeciw na podstawie art. 37av ust. 3 Prawa farmaceutycznego, bo taki sprzeciw przysługuje wobec zamiaru wywozu lub zbycia, o których mowa w ust. 1, ze względu na: 1) zagrożenie brakiem dostępności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych, zawartych w wykazie, o którym mowa w ust. 14; 2) znaczenie danego produktu leczniczego, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobu medycznego zawartych w wykazie, o którym mowa w ust. 14, dla zdrowia publicznego.
Z tego samego powodu można zakładać, że skarżąca nie była zobowiązana do zgłoszenia i – w konsekwencji – przekazania kopii zgłoszenia przewoźnikowi, bo do tego, zgodnie z art. 37av ust. 16 Prawa farmaceutycznego, zobowiązany jest tylko "przedsiębiorca dokonujący zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1". W takiej sytuacji kierujący, może i powinien okazać kopię zgłoszenia w trakcie kontroli, o której mowa w art. 13 ustawy o SENT.
W niniejszej sprawie w toku kontroli kierowca nie miał takich dokumentów, ale organ nie upewnił się, czy powinien je mieć, czy nie, w szczególności nie zwrócił się do skarżącej ze stosownym zapytaniem, lecz bez głębszej refleksji, po stwierdzeniu, że przewożone są produkty lecznicze odpowiadające nazwą produktom z obwieszczenia, zarządził konwój. Tymczasem, gdyby nie pominął skarżącej przed wydaniem decyzji o konwoju, wynik sprawy byłby prawdopodobnie inny.
Sąd podkreśla, że stanowisko organu oparte na informacji Głównego Inspektora Farmaceutycznego zawartego w piśmie z dnia 6 grudnia 2024 r. to za mało, by uznać, ze decyzja wydana w po przeprowadzeniu wznowionego postępowania jest prawidłowa. Sąd przypomina, że w prawie administracyjnym nie jest dopuszczalna analogia. Zatem "jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne"(wyrok NSA z 3.05.1985 r., II SA 112/8540, ONSA 1985/1, poz. 27).
W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest więc jednoznaczne – bez zastosowania analogii – i samodzielne ustalenie przez organ, czy skarżąca była objęta obowiązkiem, o którym mowa w art. 37av ust. 1 Prawa farmaceutycznego, bo tylko wtedy można uznać, że "w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa" (art. 245 § 1 ust. 3 lit. a O.p.). W przeciwnym razie należy zastosować art. 245 § 1 pkt 1 O.p., a więc uchylić decyzję o konwoju i umorzyć postępowanie w sprawie.
Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości obejmującej wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a.).