III SA/Łd 395/25

III SA/Łd 395/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 145 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 20, art. 24
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2024 poz 530
art. 20, art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a i b, art. 23 ust. 1, art. 19, art. 21, art. 22, art. 13
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2025 roku sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2025 roku nr GiK-II.7221.26.2024 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 11 kwietnia 2025 r., nr GiK-II.7221.26.2024, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Poddębickiego z 29 stycznia 2025 r., nr GN.6620.2484 o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej działką nr 47, położonej w obrębie B., gm. P., stanowiącej własność A.Z., w zakresie zmiany użytku leśnego Ls V na R, na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, za numerem [...]
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 22 listopada 2024 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęto dokumentację geodezyjną za numerem [...]dotyczącą zmiany części użytku leśnego Ls V na rolę R, na działce oznaczonej numerem 47, stanowiącej własność A.Z., położonej w obrębie B., gmina P.
Starosta wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne.
Decyzją z 29 stycznia 2025 r. Starosta Poddębicki odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Odwołanie od tej decyzji wniósł A.Z.
Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podniósł, że według operatu [...]w ewidencji gruntów i budynków miałaby nastąpić zmiana użytku Ls o powierzchni 0,3412 ha na R o powierzchni 0,1201 ha i Ls o powierzchni 0,2211 ha. Jak wynika ze sprawozdania technicznego, zgodnie z operatem do założenia ewidencji gruntów powierzchnia działki nr 47 wynosiła 0,22 ha. Powierzchnia 0,22 ha wykazana była w ewidencji gruntów i Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu (UPUL) jako użytek leśny. Jednak dla pomiaru użytków brak jest wiarygodnej dokumentacji, a powierzchnia przyjęta w uproszczonym planie urządzenia lasu została przyjęta z ewidencji gruntów i budynków bez pomiaru sprawdzającego. Geodeta stwierdził, że w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu istniejący dojazd do pól uprawnych został zaliczony do użytku lasu. W wyniku ponownego ustalenia granic działki, stwierdzono przybytek powierzchni o 812 m2. Powierzchnia ta, według geodety, nie podlegała klasyfikacji.
Zdaniem organu drugiej instancji zapisy te nie są poparte żadnymi faktami. Na działce nie występują pola uprawne, a więc nie może być mowy o dojeździe do nich. Jak wynika z wykazu zmian danych ewidencyjnych w operacie[...], powierzchnia działki powiększyła się wówczas o 1212 m2, a nie o 812 m2. Obecnie w ewidencji gruntów i budynków wykazana jest działka nr 47, obręb B., o powierzchni 0,3412 ha (LsV – 0,3412 ha). Aktualne dane dotyczące tej działki wynikają z przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego [...] z ustalenia przebiegu granic. W wyniku tego ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych działki nr 47 z działkami sąsiednimi jej powierzchnia uległa zmianie. Przed ustaleniem, na podstawie operatu z założenia ewidencji gruntów i budynków, powierzchnia działki nr 47 wynosiła 0,22 ha. Z operatu technicznego [...] nie wynika z jakiej przyczyny powstała tak duża różnica w powierzchni działki nr 47, wynosząca ponad 1200 m2 (54,5 % w stosunku do powierzchni ujawnionej przed ustaleniem przebiegu jej granic). Jak wynika z tego opracowania, A.Z. swoim podpisem w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodził się na tak ustalone granice.
Przed ponownym ustaleniem granic, powierzchnia 0,22 ha, ujawniona była jedynie w części opisowej ewidencji gruntów i budynków. Natomiast powierzchnia działki wynikająca z mapy ewidencyjnej wynosiła już wówczas około 0,34 ha. W aktach sprawy znajduje się porównanie położenia granic ujawnionych przed i po wykonaniu operatu[...]. Z porównania tego wynika, że działka nr 47 nie zmieniła kształtu w wyniku ponownego ustalenia granic. Nastąpiło jedynie przesunięcie punktów granicznych w kierunku na zachód, od około 3 do około 6 m (na czerwono pokazano granice przed ustaleniem ich położenia pochodzące z digitalizacji mapy ewidencyjnej, na czarno to granice obecnie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, czyli po ich ustaleniu). Wynika z tego wyraźnie, że powierzchnia działki nr 47 w czasie tworzenia Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu na okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2027 r. nie mogła faktycznie wynosić 0,22 ha, a objęta została tym dokumentem w granicach wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Gdyby tak było, jej kształt musiałby znacząco odbiegać od ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków przed ustaleniem przebiegu jej granic. Wynika to z bardzo dużej różnicy powierzchni tj. 0,22 ha i 0,34 ha.
Organ drugiej instancji wskazał dalej, że działka nr 47 objęta jest w całości Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu, zatwierdzonym zarządzeniem Starosty Poddębickiego nr 9/2018 z 12 marca 2018 r., oddział 4, pododdział d, gatunek główny sosna, wiek 45 lat, BMŚW. W wyniku ponownego ustalenia granic działki stwierdzono przybytek powierzchni o 1212 m2, a nie o 812 m2 i tylko w części opisowej ewidencji gruntów i budynków. Nie jest prawdą, że powierzchnia ta nie podlegała klasyfikacji. Działce po ponownym ustaleniu granic nie przybyło gruntu, a jedynie zmieniła się jej powierzchnia przy niezmienionym kształcie. Zmiana powierzchni nastąpiła w wyniku ponownego ustalenia przebiegu granic i obliczenia jej powierzchni. Nie jest przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania ustalanie przyczyn ujawnienia powierzchni 0,22 ha w części opisowej operatu ewidencyjnego przy jej założeniu. Nie można zatem uznać, że nowo ujawniona powierzchnia działki powyżej 0,22 ha nie była ujęta w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu. W sprawozdaniu technicznym stwierdzono również, że w wyniku wywiadu terenowego ustalono na działce wyodrębnioną powierzchnię o znikomej roślinności lasotwórczej, którą można wydzielić jako oddzielny użytek. Wobec powyższego po uwzględnieniu przejazdu między działkami nr 46 i 47 zaprojektowano powierzchnię 1201 m2 jako obszar przeznaczony do przekształcenia na grunty rolne przylegający do gruntów rolnych RVI. Zdaniem organu drugiej instancji nawet gdyby przyjąć za prawdziwe ustalenie takiego stanu faktycznego, to biorąc pod uwagę, że cała działka nr 47 objęta jest Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu, nie ma podstaw do zmiany użytku Ls na R w postępowaniu dotyczącym zmiany w ewidencji gruntów. Jak bowiem wynika z art. 20 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 530 ze zm.), w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Proponowany przez geodetę obszar do zmiany użytku leśnego Ls na użytek R o powierzchni 0,1201 ha w całości mieści się w zasięgu oddziału 4, pododdziału d, oznaczonego na mapie UPUL kolorem brązowym, jako las: gatunek główny sosna, wiek 45 lat, BMŚW. 13 stycznia 2025 r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości w celu aktualizacji dokumentacji fotograficznej. Właściciel złożył oświadczenie, że stan nieruchomości nie uległ zmianie od czasu spisanego 21 lutego 2024 r. protokołu na okoliczność postępowania administracyjnego nr GN.6623.12.2023 w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów, z którego wynika, że część działki została pozbawiona drzew. Z protokołu z tych czynności wynika, że grunt wskazany do zmiany użytku Ls na R pozbawiony jest drzew, występują na nim pozostałości runa leśnego i suchych pni drzew.
Grunt nawet pozbawiony roślinności leśnej, ale ujęty w UPUL, dla ewidencji gruntów i budynków nadal pozostaje lasem. Jak bowiem wynika z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony. Ewidencja gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, jak wynika z treści art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), prowadzona jest z uwzględnieniem przepisów o lasach. Natomiast z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wynika, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom UPUL. Według organów obu instancji cała działka nr 47 została objęta Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu (wypis i wyrys w aktach sprawy). W związku z tym w ewidencji gruntów i budynków grunt ten musi pozostać opisany jako las, a tym samym brak jest podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikających z dokumentacji geodezyjnej (operat techniczny [...] z 12 listopada 2024 r.). Zdaniem organu drugiej instancji analizując chociażby ogólnie dostępną ortofotomapę na stronie internetowej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (geoportal,gov.pl; https://mapy.geoportal.gov.pl) trudno zidentyfikować zwarty obszar, co najmniej 10 ha będący lasem w okolicy działki nr 47. Zatem należy poddać w wątpliwość prawidłowość sporządzenia obowiązującego jednak Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu m.in. dla działki 47. Dla obecnie toczącego się postępowania pozostaje to jednak bez wpływu na orzeczenie, gdyż UPUL istnieje w obrocie prawnym, jako obowiązujący. Kwestia zmiany powierzchni działki nr 47 nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Na podstawie operatu [...] nie można stwierdzić, że nr działka 47 w ogóle powiększyła się, a szczególnie kosztem innych działek. Nowa powierzchnia wynika przede wszystkim z nowych obliczeń. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w pierwszej kolejności należałoby zmienić Uproszczony Plan Urządzenia Lasu, a nie wszczynać postępowanie dotyczące zmiany użytków. Wyjaśnił przy tym, że wszczęcie postępowania było jednak niezbędne z tego względu, że wpłynął operat [..], a starosta z uwagi na proponowaną zmianę powziął wątpliwość co do zasadności jej wprowadzenia w trybie czynności materialnotechnicznej. Wobec powyższego wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia stanu faktycznego.
Reasumując organ drugiej instancji wskazał, że działka nr 47 pomimo błędnie ujawnionej powierzchni 0,22 ha w części opisowej ewidencji gruntów, faktycznie zawsze miała znacząco większą powierzchnię, co wynika ze starej mapy ewidencyjnej. Na podstawie mapy ewidencyjnej, na której działka miała powierzchnię około 0,34 ha, został sporządzony UPUL, w którym wpisano powierzchnię 0,22 ha z części opisowej operatu ewidencyjnego. Cała działka zarówno wówczas, jak i obecnie, objęta jest obowiązującym UPUL. Z tego powodu, że ewidencja gruntów i budynków w zakresie lasów prowadzona jest w oparciu o przepisy ustawy o lasach, to w ewidencji gruntów i budynków należy uwzględnić ustalenia UPUL dotyczące granic i powierzchni lasu. Oznacza to, że do czasu, kiedy obowiązywać będzie obecny UPUL, nie ma podstaw do zmiany użytku Ls w ewidencji gruntów i budynków na inny użytek gruntowy w działce nr 47.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A.Z. wniósł o jej uchylenie w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Organy administracji pominęły istotne dowody przedstawione przez stronę, a także oparły się na niepełnych i fragmentarycznych danych nieoddających rzeczywistego charakteru terenu oraz otoczenia działki nr 47 położonej w obrębie B. Zdaniem skarżącego organy obu instancji rażąco naruszyły: art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne zaklasyfikowanie użytku gruntowego jako Ls – las; art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz brak działania zgodnego z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej; art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy oraz tendencyjny; art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez arbitralne ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności bez wystarczającego uzasadnienia i bez wykazania realnej potrzeby interesu publicznego. Skarżący podniósł, że ustawa nie precyzuje jakie drzewa i w jakiej ilości tworzą las. Lasem może być zatem kilka drzew na obszarze większym niż 0,10 ha. Kluczowe wydaje się określenie, że jest to obszar przeznaczony do produkcji leśnej. Skarżący może posiadać pewną ilość drzew owocowych i będzie to sad wykorzystywany na potrzeby własne. Nie będzie on wykorzystywany do produkcji sadowniczej, czyli drzewa skarżącego nie będą pełniły funkcji produkcyjnej. Decyzje wydane przez organu obu instancji naruszają prawo własności skarżącego do działki nr 47. Organy nie wzięły pod uwagę aktualnego sposobu użytkowania działki i działek sąsiednich. Wniosek skarżącego został potraktowany w sposób schematyczny, bez należytej analizy, co rażąco narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Brak dogłębnej analizy stanu faktycznego oraz tendencyjna interpretacja przepisów doprowadziły do decyzji, która nie tylko ogranicza prawo skarżącego do racjonalnego korzystania z własnej nieruchomości, ale przede wszystkim wskazuje, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewiarygodne, a mają być traktowane jako jedyne właściwe.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 18 września 2025 r. skarżący podniósł, że bezsporne jest niewłaściwe wykazanie powierzchni działki nr 47 w ewidencji gruntów i budynków. W protokole, który podpisał, stwierdził jedynie, że nie wprowadzał żadnych zmian w drzewostanie. Działka sąsiednia ma również błędną powierzchnię. W ewidencji gruntów i budynków wpisana jest jako rola chociaż znajduje się na niej drzewostan podobny do jego.
Na rozprawie 26 września 2025 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W wypadku niestwierdzenia tego rodzaju naruszeń, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów nie wykazała, aby organ administracji naruszył przepisy prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z przepisami ustawy o lasach, zaś jej przedmiot stanowiła odmowa wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, dla nieruchomości oznaczonej działką nr 47, położonej w obrębie B., gm. [...], wyłącznie w zakresie zmiany użytku leśnego Ls V na R na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...].
Wobec tego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (przekazanych przez sądy, notariuszy i organy administracji publicznej),
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Należy przy tym zaznaczyć, że zwrot "wykrycie błędnych informacji" w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oznacza błąd oczywisty, tj. taki, który można dostrzec z łatwością i nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki NSA z 24 maja 2019 r., I OSK 1951/17; z 25 marca 2021 r., I OSK 2545/20).
Stosownie do art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego – orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach.
Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 24 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Należy w tym miejscu wskazać na deklaratoryjny charakter wpisów informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów, rejestruje zmiany dokonane w innych postępowaniach. Ewidencja gruntów ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające stan faktyczny i prawny ustalony w toku postępowań wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzeniu. Wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie powodują powstania nowego prawa podmiotowego, choć oczywiście mają znaczenie prawne (vide: P.Hoffmann, Charakter prawny wpisów do ewidencji gruntów i budynków, "Rejent" 2000, nr 12, s. 55-79; J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 2000, s. 323; A.Gryszczyńska (w:) M.Durzyńska i inni, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, LexisNexis 2013, uwagi do art. 24; wyrok NSA z 4 marca 1999 r., II SA 17/99; wyrok NSA z 7 kwietnia 1999 r., II SA 119/99; wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r., I OSK 1716/2006)
Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma natomiast charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2007 r., IV SA/Wa 301/07; wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07; z 24 czerwca 2008 r., I OSK 1030/07 oraz z 8 lipca 2010 r., I OSK 1251/09). Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1558/10; aprobowany przez E. Stefańską w: red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 343, uw. 11). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania i usuwania błędnych danych (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 kwietnia 2024 r., II SA/Ke 127/24).
Należy podkreślić, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadziły szczególne rozwiązania w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków w przypadku lasu. Z rozwiązaniami tymi korespondują przepisy ustawy o lasach.
Zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.
Wskazany przepis art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Przepis ten należy uznać za stanowiący wyjątek, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej.
Z kolei zawarty w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Nałożony w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczących granic oraz powierzchni lasów oznacza, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew tym planom.
Z powołanych art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach niewątpliwie wynika, że w przypadku gdy zostały przyjęte plany urządzenia lasu i uproszczone plany urządzenia lasu, to organ ewidencyjny związany jest tymi planami, ale tylko w części dotyczącej granic i powierzchni lasów.
Plan urządzenia lasu i uproszczony plan urządzenia lasu to zatem dokumenty, które uprawniają do aktualizacji danych dotyczących granic i powierzchni lasów, co przesądza także o treści wpisów w ewidencji gruntów. Zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być więc dokonywane wbrew planom urządzania lasów i uproszczonym planom urządzenia lasu. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia oraz lasów ochronnych, zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a i b ustawy o lasach). Tryb sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu obejmuje natomiast sporządzenie w szczególności skróconego opisu lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, zawierającego informację o: powierzchni poszczególnych drzewostanów, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, a także gruntów przeznaczonych do zalesienia, zestawienia powierzchni lasów ochronnych, ogólnego opisu drzewostanów wraz z zestawieniem powierzchni gruntów i miąższości drzewostanu według gatunków głównych i ich wieku, rejestru zawierającego zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych, ich wieku oraz wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 3, pkt 4 lit. a i c rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu – Dz. U. poz.1302).
Dopóki zatem w planie urządzenia lasu lub uproszonym planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., I OSK 846/07).
Jednocześnie w świetle przytoczonych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2021 r., I OSK 11/20).
W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o lasach plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o lasach uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o lasach dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Stosownie do art. 21 ust. 2 inwentaryzację stanu lasów, o której mowa w art. 19 ust. 3, przeprowadza się na zlecenie starosty.
Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o lasach zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22.
W myśl art. 22 ust. 1 ustawy o lasach minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy o lasach starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. W terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nadleśniczy może zgłosić zastrzeżenia. W razie upływu tego terminu uważa się, że nadleśniczy nie zgłasza zastrzeżeń (art. 22 ust. 3 ustawy o lasach).
Z akt sprawy wynika, że działka skarżącego nr 47 jest objęta w całości obowiązującym uproszczonym planem urządzenia lasu obrębu B., zatwierdzonym zarządzeniem Starosty Poddębickiego nr 9/2018 z 12 marca 2018 r. Plan ten został sporządzonym na okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2027 r. Z akt sprawy nie wynika, aby dokonano zmiany tego uproszczonego planu urządzenia lasu aneksem w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. Nie wynika także, aby skarżący dysponował decyzją zezwalającą na zamianę działki użytku leśnego na rolny dla nr 47 (art. 13 ustawy o lasach).
W świetle powołanych regulacji w tym stanie faktycznym nie jest zatem możliwa zmiana w ewidencji gruntów i budynków użytku leśnego Ls V na R na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem[...]. Dopóki bowiem teren ten jest lasem w uproszczonym planie urządzenia lasu, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las oraz zmiana jego granic i powierzchni. Innymi słowy dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione (w żadnym trybie) do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu.
Z tych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
d.j.