III SA/RZ 858/10

III SA/Łd 408/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1119
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 3, art. 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a
Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 106 par. 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 7 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 roku sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 maja 2023 roku nr SKO.4130.15.2023 w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi z 17 kwietnia 2023 r. negatywnie opiniujące wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), w sklepie spożywczym "A." usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. B. 1/3 lokal nr 1 w Ł.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawny.
W związku z wnioskiem A.M. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówce handlowej usytuowanej na terenie nieruchomości przy ul. B. 1/3 lokal nr 1 w Ł., organ wydający zezwolenie przed rozpatrzeniem wniosku przedsiębiorcy zwrócił się, na podstawie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 165 ze zm.), do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi o wydanie opinii w sprawie usytuowania tej placówki. W toku przeprowadzonego przez Komisję postępowania opiniującego, opierając się na ustaleniach z oględzin planowanego miejsca sprzedaży napojów alkoholowych, przeprowadzonych 14 kwietnia 2023 r., Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi ustaliła, że placówka handlowa usytuowana jest w budynku mieszkalnym - kamienicy, na parterze. Wejście do lokalu znajduje się bezpośrednio przy ulicy. W najbliższej okolicy placówki handlowej znajduje się kościół pw. [...] usytuowany pod adresem ul. B. 8/10. Ustalono również, że odległość od wejścia do placówki handlowej do wejścia na teren kościoła (bramy wejściowej w ogrodzeniu kościoła) wynosi nie więcej niż 40 metrów. Pomiaru dokonano drogomierzem Geo-Fennel M10 zgodnie z zasadami określonymi w § 2 ust. 1 - 3 uchwały Nr LIV/1632/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r. poz. 677). Zgodnie z § 1 pkt 2 ww. uchwały punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Miasta Łodzi może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od budynku kultu religijnego, którym w tym przypadku jest kościół pw. [...] usytuowany pod adresem ul. B. 8/10. Równocześnie, zgodnie z § 2 ust. 1 - 3 ww. odległość mierzona jest najkrótszą drogą dojścia od ogólnodostępnego wejścia do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych do najbliższego ogólnodostępnego wejścia do obiektu chronionego, a przez wejście do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych lub obiektu chronionego znajdującego się na terenie ogrodzonym, należy rozumieć najbliższe ogólnodostępne wejście znajdujące się w ogrodzeniu tego terenu. Nie ma zastosowania w tym przypadku w § 2 ust. 4 ww. uchwały ponieważ sklep oraz znajdujące się w nim stoisko monopolowe funkcjonują w obrębie jednego lokalu (lokal nr 1). W konkluzji, opierając się na całym zebranym materiale dowodowym w sprawie, Komisja uznała, iż "najkrótsza droga dojścia" została wytyczona i zmierzona zgodnie z zasadami określonymi w § 2 uchwały LIV/1632/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r., a planowane miejsce sprzedaży napojów alkoholowych będzie usytuowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od obiektu chronionego, o których mowa w § 1 pkt 2 ww. uchwały, tj. w niniejszym przypadku od wejścia do budynku kultu religijnego w rozumieniu załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.).
Postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r. Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi negatywnie zaopiniowała wniosek A.M. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U "C.", o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), w sklepie spożywczym "A." usytuowanym na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 1/3 lokal nr 1.
A.M. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że w przypadku placówki handlowej, o której zezwolenia występowała do Urzędu Miasta Łodzi, miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych funkcjonowałoby w samodzielnym lokalu, wydzielonym z powierzchni całego lokalu handlowego. W dodatku znajduje się ono na innej kondygnacji – na półpiętrze. Dlatego też odległość od miejsca kultu religijnego do miejsca sprzedaży alkoholu wynosi 51 metrów i powinna być mierzona według § 2 pkt 4 uchwały nr LIV/163/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r.
Przywołanym na wstępie postanowieniem z 16 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi z 17 kwietnia 2023 r. negatywnie opiniujące wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa).
Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 18 ust. 1 oraz art. 2¹ pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 165 ze zm. ) wyjaśnił, iż bezspornym jest, że strona planuje sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), w sklepie spożywczym "A." usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. B. 1/3 lokal nr 1 w Ł. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się obiekt wraz z terenem, który podlega ochronie. W wyniku pomiaru długości najkrótszej drogi dojścia od placówki handlowej do Kościoła pw. [...] pod adresem uI. B. 8/10 dokonanego zgodnie z zasadami określonymi w § 2 ust. 1 - 3 uchwały Nr LIV/1633/22 Rady Miejskiej w Łodzi ustalono, że droga ta wynosi nie więcej niż 40 metrów (odległość pomiędzy najbliższym wejściem, tj. brama wejściowa w ogrodzeniu kościoła, a wejściem do placówki handlowej). Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z doświadczeniem życiowym droga dojścia z obiektów chronionych do miejsc sprzedaży alkoholu - dopuszczalna przez Kodeks ruchu drogowego - może być dłuższa od wzajemnej odległości w linii prostej tych punktów. Z punktu widzenia ochrony miejsc, takich jak szkoły, kościoły itp. istotny jest zatem dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 858/10, LEX nr 694172). Nie ma zatem przeszkód, by uchwała podjęta w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawierała dostatecznie jasne określenie, że przedmiotowe odległości powinny być mierzone najkrótszą drogą dojścia od głównego wejścia do ww. miejsc, definiowaną jako dojście po terenie dopuszczonym do ruchu pieszego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Jest to zarazem zgodne ze wskazywaną w orzecznictwie koniecznością odniesienia się przez organ gminy do dystansu, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Najważniejsze przy tym jest, aby lokalny prawodawca przyjął weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości - który to wymóg bez wątpienia został spełniony w zaskarżonej uchwale. Takie rozwiązanie usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie, co koresponduje zarazem z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 maj 2017 r. II SA/Ke 130/17, pub.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konkluzji organ odwoławczy podniósł, iż ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana została zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) mając na względzie cele i funkcje ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dokonana ocena jest spójna, logiczna, zgodna z wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego. Kolegium nie stwierdziło również naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Kolegium podkreśliło, że strona skupia się de facto na sposobie dokonania pomiaru odległości podnosząc: "Co prawda wejście jest jedno do placówki handlowej, ale lokal, o którego zezwolenie ubiegam się znajduje się na półpiętrze lokalu użytkowego i sprzedaż może odbywać się samodzielnie w w/w lokalu, wyodrębnionym z lokalu numer 1". Zdaniem strony powinien również zostać dokonany pomiar odległości wewnątrz budynku, aż do miejsca, gdzie napoje alkoholowe by się znajdowały. Takie zasady pomiaru odległości nie są znane ani zrozumiałe, ani adekwatne do stanu faktycznego sprawy. W ocenie kolegium z akt sprawy i twierdzeń samej strony wynika, że ewidentnie chce ona za wszelką cenę wydzielić miejsce sprzedaży napojów alkoholowych w ramach tego lokalu, który już prowadzi i tylko w tym celu, by zwiększyć odległość miejsca sprzedaży napojów alkoholowych od Kościoła. Kolegium wskazało dalej, iż niewątpliwie szyld sklepu znajduje się na zewnątrz budynku, do sklepu wchodzi się bezpośrednio z ulicy, a strona chce dokonywać sprzedaży napojów alkoholowych w ramach działalności w lokalu przy ul. B. 1/3. Zatem, jak dalej wywodzi kolegium pomiar odległości powinien być dokonany pomiędzy punktami: najbliższym wejściem do obiektu chronionego, tj. w tym przypadku brama wejściowa w ogrodzeniu Kościoła, a wejściem do placówki handlowej – i taki właśnie pomiar został dokonany (jak wynika z akt sprawy), co potwierdzają również fakty znane organowi z urzędu, odległość ta jest nie większa niż 40 m.
W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.M. podniosła, iż błędnie ustalono podczas wizji lokalnej odległość pomiędzy planowanym miejscem sprzedaży alkoholu, a obiektem kultu religijnego, jakim jest Kościół pw. [...] przy ulicy B. 8/10. W ocenie skarżącej powinna ona zostać zmierzona zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LIV/1632/22. Skarżąca podkreśliła, iż komisja dokonała pomiarów podczas jej nieobecności więc strona nie wie którą odległość Komisja mierzyła.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Tym samym więc sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia przez organy administracji ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego doń postanowienia.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie organu odwoławczego, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji negatywnie opiniujące wniosek A.M. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym "A." usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. B. 1/3 lokal nr 1 w Ł.
Materialnoprawną podstawę zarówno zaskarżonego postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 165) - dalej: "ustawa alkoh." oraz przepisy uchwały nr LIV/1632/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r., poz. 677). Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 3 ustawy alkoh., rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Przepis art. 18 ust. 1 ustawy alkoh. stanowi, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy alkoh.), oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:
1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo;
2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);
3) powyżej 18% zawartości alkoholu.
W myśl zaś art. 18 ust. 3a ustawy alkoh., organ zezwalający wydaje stosowne zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 – 3.
Z powyższych uregulowań wynika, że współdziałanie organu zezwalającego z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych jest obligatoryjne. Właściwa komisja rozwiązywania problemów alkoholowych powinna ustalić czy punkt sprzedaży spełnia wymogi odnośnie zasad jego usytuowania. Współdziałanie to realizuje się w jednym postępowaniu głównym, wszczętym wnioskiem o wydanie zezwolenia, a kończącym się decyzją wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) w przedmiocie zezwolenia. Powiązanie procesowe wskazanych orzeczeń (postanowienia opiniującego i decyzji w przedmiocie zezwolenia) oznacza, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest jednym z elementów postępowania wyjaśniającego i musi być rozważona przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Przy czym tylko opinia pozytywna może stanowić podstawę do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Podkreślić należy, iż co do zasady, organ opiniujący wydaje pozytywną opinię wtedy, gdy miejsce sprzedaży napojów alkoholowych odpowiada zasadom sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalonym przez radę gminy na danym terenie.
Przesłankami wiążącymi gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych są unormowania obowiązujące na terenie gminy związane z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, struktury ich spożywania (art. 1 ust. 1 ustawy alkoh.) oraz ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy alkoh.). Zauważyć również należy, że opiniowanie wniosków przez komisję rozwiązywania problemów alkoholowych odbywa się na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy alkoh., przybiera formę postanowienia wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), to zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).
Jak już wskazywano zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy alkoh. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym w rozpoznawanej sprawie takim przepisem prawa miejscowego wydanym w oparciu o delegację ustawową wynikającą z przywołanego powyżej art. 12 ust. 1 - 3 ustawy alkoh. – jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. Nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r., poz. 677) – dalej: "uchwała".
Zgodnie z § 1 pkt 2 ww. uchwały miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Miasta Łodzi może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od budynku kultu religijnego w rozumieniu załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przy czym odległość, o której mowa w § 1, mierzona jest najkrótszą drogą dojścia od ogólnodostępnego wejścia do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych do najbliższego ogólnodostępnego wejścia do obiektu chronionego (§ 2 ust. 1 uchwały). Podkreślić należy, iż przez wejście do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych lub obiektu chronionego znajdującego się na terenie ogrodzonym, należy rozumieć najbliższe ogólnodostępne wejście znajdujące się w ogrodzeniu tego terenu (§ 2 ust. 2 uchwały). W przypadku, gdy miejsce sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych lub obiekt chroniony posiada więcej niż jedno ogólnodostępne wejście odległość, o której mowa w § 1 mierzona jest od bliższego z nich (§ 2 ust. 3 uchwały). W przypadku, gdy miejsce sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych lub obiekt chroniony funkcjonuje w samodzielnym lokalu, wydzielonym z powierzchni innego lokalu odległość, o której mowa w § 1, mierzona jest do wejścia do tego wydzielonego lokalu (§ 2 ust. 4 uchwały). Należy jeszcze zaznaczyć, iż w myśl § 2 pkt 5 uchwały poprzez najkrótszą drogę dojścia, o której mowa w ust. 1 rozumie się dojście po terenie dopuszczonym dla ruchu pieszego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że A.M. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie spożywczym "A." usytuowanym na terenie nieruchomości przy pl. B. 1/3 lokal nr 1. Przesłanką wydania takiego zezwolenia – jak powyżej wskazano - jest pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy, o której mowa w art.12 ust.1 - 3 ustawy alkoh. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej uzyskał negatywną opinię, gdyż jej sklep jest usytuowany w odległości mniejszej niż 50 metrów od budynku kultu religijnego, a tym samym nie został spełniony wymóg, o którym w § 1 pkt 2 uchwały nr LIV/1632/22 z dnia 19 stycznia 2022 r. W ocenie sądu stanowisko organów administracji jest w niniejszej sprawie prawidłowe. Tym samym więc stanowisko strony skarżącej kwestionujące ustalony stan faktyczny nie zasługiwało na uwzględnienie.
Jak wynika bowiem z niebudzących wątpliwości ustaleń organów, przedmiotowy sklep spożywczy "A." usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. B. 1/3 lokal nr 1 w Ł. znajduje się na parterze budynku mieszkalnego - kamienicy. Wejście do lokalu znajduje się bezpośrednio przy ulicy. W najbliższej okolicy wskazanej placówki handlowej znajduje się kościół pw. [...] - usytuowany pod adresem: ul. B. 8/10. Jest to budynek kultu religijnego w rozumieniu załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Jak wynika z przeprowadzonych 24 lutego 2023 r. oględzin i sporządzonego na tę okoliczność protokołu, według wyliczeń dokonanych za pomocą drogomierzem Geo-Fennel M10, odległość od wejścia do placówki handlowej do wejścia na teren kościoła (tj. bramy wejściowej w ogrodzeniu kościoła) wynosi nie więcej niż 40 metrów. Podkreślić należy, iż pomiaru dokonano zgodnie z wymogami określonymi w § 2 ust. 1, 2 i 5 uchwały, tj. najkrótszą drogą od wejścia do sklepu "A." do bramy wejściowej w ogrodzeniu kościoła. Droga ta biegła po terenie dopuszczonym do ruchu zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Prawidłowość pomiaru nie była kwestionowana przez stronę skarżącą – nie brała ona bowiem udziału w oględzinach. Zatem w sytuacji gdy odległość od wejścia z ulicy do sklepu strony skarżącej do kościoła była mniejsza niż 50 metrów to organy administracji trafnie negatywnie zaopiniowały jej wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wydanie w takiej sytuacji pozytywnej opinii stanowiłoby bowiem naruszenie przepisów wskazywanej uchwały Nr LIV/1532/22. W świetle powyższego w ocenie sądu ustalona w przeprowadzonym postępowaniu odległość mierzona od wejścia do kościoła do wejścia do sklepu strony skarżącej nie budzi wątpliwości, a co za tym idzie lokalizacja zaproponowanego przez stronę skarżącą punktu sprzedaży napojów alkoholowych we wskazanej placówce handlowej jest niezgodna z wymogami przewidzianymi w § 1 pkt 2 i § 2 ust. 1 - 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Kwestia sporną w niniejszej sprawie jest to, czy w stosunku do sklepu strony skarżącej powinien mieć zastosowanie § 2 ust. 4 wskazanej uchwały. W ocenie strony skarżącej przepis ten powinien być zastosowany w niniejszej sprawie co – jak wywodzi strona skarżąca - oznaczałoby, że odległość od kościoła powinna być mierzona nie do wejścia do sklepu ale do stoiska monopolowego zlokalizowanego na terenie tegoż sklepu. Podkreślić należy, iż odległość od wejścia do sklepu do stoiska monopolowego w tymże sklepie (które w lokalu nr 1 miałoby zostać usytuowane na półpiętrze, oddzielonym od reszty sklepu trzema schodami) wynosiłaby zdaniem strony 51 metrów, a nie jak to ustaliła gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych 40 metrów. Przyjęcia stanowiska strony skarżącej oznaczałoby zatem, że wymagana odległość wynosiłaby 51 metrów, a tym samym spełniony byłby wymóg, o którym mowa w § 1 wskazanej uchwały z 19 stycznia 2022 r.
Zdaniem sąd stanowisko strony skarżącej nie zasługuje jednak na aprobatę. W niniejszej sprawie rację mają organy administracji. W przekonaniu sądu organy administracji słusznie uznały, że przepis § 2 ust. 4 wymienionej uchwały nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jak bowiem słusznie podniesiono intencją uchwałodawcy przy wprowadzeniu tego przepisu było uregulowanie kwestii pomiaru odległości gdy obiekt chroniony oraz miejsce sprzedaży napojów alkoholowych znajdują się na terenie jednej nieruchomości np. w centrach handlowych czy galeriach. Co więcej zastosowanie przepisu § 2 ust. 4 uchwały może nastąpić po spełnieniu określonych w nim następujących przesłanek:
po pierwsze, miejsce sprzedaży napojów alkoholowych musi być samodzielnym lokalem oraz
po drugie, lokal ten musi być wydzielony z powierzchni innego lokalu.
Przy czym stan faktyczny niniejszej sprawy nie wskazuje na to, aby przesłanki te zostały spełnione. Przede wszystkim sąd zwraca uwagę na to, że pojęcie "samodzielny", którym posłużył się uchwałodawca w treści § 2 ust. 4 wskazanej uchwały należy w języku polskim rozumieć jako tworzący odrębną całość, niewchodzący w skład czegoś, odrębny, samoistny (por. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, tom 3, wyd. PWN, Warszawa 2003 r., str. 1135); a także: nie uzależniony od niczego, niezależny, tworzący odrębną całość, nie związany z niczym, nie wchodzący w skład czegoś (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, tom III, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981 r., str. 174). Z kolei pojęcie "wydzielić" oznacza odłączenie czegoś co wchodziło w skład większej całości, wyodrębnienie (por. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, tom 4, wyd. PWN, Warszawa 2003 r., str. 583, podobnie: Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, tom III, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981 r., str. 796 - 797). Takie też rozumienie tych pojęć słusznie przyjęły organy administracji kierując się regułami wykładni językowej (por. T. Bekrycht, J. Leszczyński, P. Łąbieniec, Podstawy doktryny prawnej, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2021 r., str. 193 - 199). Należy bowiem zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie stoisko monopolowe w sklepie strony skarżącej nie jest w istocie ani samodzielnym lokalem ani lokalem wydzielonym z powierzchni sklepu. Jak bowiem wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień strony udzielonych podczas rozprawy sklep znajduje się w jednym pomieszczeniu i jest do niego tylko jedno wejście. Podkreślić należy, że zaplanowane stoisko monopolowe miało być dostępne z wnętrza sklepu, zostało jednak oddzielone od reszty sklepu trzema schodami. Stoisko to jest dostępne z wnętrza sklepu nie ma doń osobnego wejścia. Jest ono więc wewnątrz sklepu i stanowi jego część składową. Podkreślić należy, że aby dojść do stoiska monopolowego trzeba korzystać z pomieszczenia sklepu. Jak wyjaśniała to strona skarżąca podczas rozprawy w dniu 7 września 2023 r. stoisko monopolowe znajduje się na półpiętrze sklepu, a do tegoż - planowanego stoiska monopolowego - wchodzi się przez wejście główne do sklepu, przy czym wejście jest tylko jedno. Nie można zatem zdaniem sądu uznać, że stoisko monopolowe w sklepie "A." jest "samodzielnym lokalem" w rozumieniu § 2 ust. 4 uchwały nr LIV/1632/22 oraz "lokalem wydzielonym z powierzchni innego lokalu" w znaczeniu określonym w wymienionym przepisie. Organy administracji trafnie uznały zatem, że nie zostały spełnione przesłanki określone w § 2 ust. 4 uchwały uzasadniające zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie.
Sąd uznał również za prawidłowy przyjęty przez organy administracji sposób liczenia odległości od kościoła do sklepu strony skarżącej – tj. pomiar dokonany od bramy w ogrodzeniu kościoła do wejścia do sklepu, a nie do stoiska / miejsca sprzedaży alkoholu w sklepie). Podkreślić w tym miejscu należy, iż za takim sposobem liczenia odległości przemawia jeszcze jeden argument, a mianowicie taki, że w uchwale nr LIV/1632/22 wyraźnie wskazuje się na konieczność liczenia tej odległości do "miejsca sprzedaży" napojów alkoholowych, a miejscem tym jest bez wątpienia obiekt handlowy w którym odbywa się sprzedaż (sklep), a nie stoisko monopolowe w tym obiekcie, nawet wówczas, gdy jest umieszczone na półpiętrze i prowadzą doń trzy schody. Właściciel sklepu może dowolnie umiejscowić w sklepie stoisko monopolowe np. przy wejściu do sklepu lub na końcu sklepu czy też na półpiętrze, na które prowadzą trzy stopnie. Okoliczność umiejscowienia tego stoiska na terenie sklepu nie ma jednak żadnego znaczenia, gdyż odległość od obiektu chronionego, w świetle przepisów uchwały nr LIV/1632/22 należy liczyć do ogólnodostępnego wejścia do obiektu handlowego (§ 2 ust. 1 uchwały).
Rację należy przyznać temu, że uchwała nr LIV/1632/22 w zakresie wyjaśnienia pojęcia "samodzielny lokal" nie odsyła wprost do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, a to właśnie w treści art. 2 ust. 2 tej ustawy – o własności lokali – zostało zdefiniowano pojęcie "samodzielnego lokalu mieszkalnego". Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że przepis ten stanowi, iż "Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne". Niemniej jednak sąd stoi na stanowisku, że okoliczność, iż wskazana ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nie ma wprost zastosowania do uchwały nr LIV/1632/22 nie oznacza, że nie można się posiłkować orzecznictwem sądowym dotyczącym rozumienia sformułowania "samodzielny lokal mieszkalny". Wręcz przeciwnie, w ocenie sądu orzecznictwo to należy wziąć pod uwagę przy wyjaśnieniu pojęcia "samodzielny lokal", o którym mowa w § 2 ust. 4 uchwały, gdyż uwzględnienie tego orzecznictwa, w przekonaniu sądu, jest pomocne przy interpretacji § 2 ust. 4 uchwały. W szczególności sąd podziela pogląd, że samodzielności lokalu charakteryzuje się tym, że osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z niego zgodnie z jego funkcją, nie wymaga korzystania z innych lokali (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2023 r., II OSK 2587/21, Lex nr 3512305).
Za nieuzasadniony trzeba też uznać zarzut, iż urządzenie pomiarowe, którym mierzona była odległość w czasie oględzin nie posiadało legalizacji. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż pomiaru odległości dokonano urządzeniem Geo-Technik Fennel M10. Jest to precyzyjne urządzenie pomiarowe powszechnie używane przez geodetów w pracach geodezyjnych. Równocześnie sąd zwraca uwagę, iż z akt administracyjnych załączonych do innej sprawy strony skarżącej – oznaczonej sygn. akt III SA/Łd 228/2023 - wynika, iż decyzją Prezesa Urzędu Miar nr ZT 362 z dnia 25 maja 1996 r. drogomierz ten został zatwierdzony i dopuszczony do obrotu. Z decyzji tej wynika także, iż granica błędu dopuszczalnych wskazań wynosi 0,2% długości. Podkreślić należy, że do spełnienia wymaganych 50 metrów odległości od kościoła do sklepu brakuje 10 metrów. Jest to stosunkowo duża wielkość, a co za tym idzie nawet ewentualne drobne niedokładności pomiaru nie miałyby większego znaczenia. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest uzasadniony.
W ocenie sądu dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma żadnego znaczenia umowa quoad usum z dnia 10 stycznia 2023 r. załączona do pisma procesowego skarżącej z 25 lipca 2023 r. Umowa ta – o podział nieruchomości do korzystania - została zawarta pomiędzy A.M. a jej mężem i dotyczy sposobu korzystania z lokalu nr 1. Z umowy tej wynika, że R.M. otrzymał do wyłącznego korzystania lokal znajdujący się na parterze przedmiotowego budynku o powierzchni 50 m2, a strona skarżąca lokal znajdujący się na parterze przedmiotowego budynku o powierzchni 50 m2. Okoliczność w jaki sposób skarżąca wraz z mężem określili sposób korzystania z lokalu nr 1 nie ma jednak żadnego wpływu na liczenie odległości pomiędzy sklepem "A." a kościołem. Wymóg usytuowania sklepu w odległości co najmniej 50 metrów od kościoła nie jest spełniony bez względu na to jak skarżąca umówiła się z mężem na korzystanie z powierzchni sklepu.
Nie ma również żadnego znaczenia podnoszona przez stroną skarżącą okoliczność, iż hipermarket Netto, usytuowany także na ul. B. w podobnej odległości od kościoła jak sklep "A.", otrzymał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Kwestia ta pozostaje bowiem poza zakresem rozważań sądu w niniejszej sprawie. Odniesienie się do tego zarzutu wymagałoby dokładnego wyjaśnienia jaka jest droga ciągiem pieszym od tegoż hipermarketu do kościoła, zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz czy stoisko monopolowe w tym sklepie spełnia wymogi określone w § 2 ust. 4 wskazanej uchwały. Nie jest to jednak przedmiotem niniejszej sprawy. W związku z czym zarzut skarżącej w tym zakresie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.
W konsekwencji, wobec ustalenia, że organy administracji dokonały w sposób prawidłowy pomiarów odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych i obiektu chronionego, sąd stwierdza że zaskarżone doń postanowienie nie narusza prawa. Jak bowiem wykazało prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie zostały spełnione przesłanki dla wydania przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi pozytywnej opinii w tej sprawie, tj. nie spełniono wymogu odpowiedniej odległości miejsca, w którym planowana była sprzedaż napojów alkoholowych od budynku kultu religijnego. Reasumując sąd uznał więc, że skarga nie jest zasadna. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że sklep strony skarżącej jest usytuowany w odległości mniejszej niż 50 metrów od obiektu chronionego (kościoła). W związku z czym nie został spełniony wymóg określony w § 1 pkt 2 uchwały nr LIV/1632/22 co z kolei uzasadniało wydanie negatywnej opinii w przedmiocie wniosku strony skarżącej o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych we wskazanej placówce handlowej.
Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził ani naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności sąd nie dopatrzył się, aby orzekające w niniejszej sprawie organy administracji działały w sposób naruszający art. 8, art. 7 art. 77 § 1 k.p.a., a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wyczerpujący.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę.
bg