III SA/Łd 382/22

III SA/Łd 382/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Ewa Alberciak /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Nowacki
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1977
art. 94 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Dębowska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 marca 2022 r. nr XLVIII/336/22 w sprawie ustalenia harmonogramu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oraz punktów aptecznych funkcjonujących na terenie Powiatu Piotrkowskiego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Powiatu Piotrkowskiego na rzecz strony skarżącej – Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]
Uzasadnienie
22 marca 2022 r. Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim podjęła uchwałę nr XLVIII/336/22 w sprawie ustalenia harmonogramu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oraz punktów aptecznych funkcjonujących na terenie Powiatu Piotrkowskiego. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528 i 583) w związku z art. 94 ust. 1, 2 i 2a ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 ze zm.).
Organ nadzoru zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 6 kwietnia 2022 r. powiadomił Radę Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim o zastrzeżeniach co do legalności ww. uchwały.
Pismem z 13 kwietnia 2022 r. Starosta Powiatu Piotrkowskiego poinformował, że wystąpił do wszystkich podmiotów z prośbą o zaopiniowanie wykazu aptek oraz punktów aptecznych wraz z harmonogramem godzin ich otwarcia. Specyfika lokalizacji Powiatu Piotrkowskiego powoduje, że w centrum Powiatu znajduje się Miasto Piotrków Trybunalski na prawach powiatu. W związku z powyższym zasadne było wystąpienie do Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o wyrażenie zgody na umieszczenie w przygotowanym projekcie uchwały apteki pełniącej dyżur całą dobę z terenu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Zaproponowane rozwiązanie jest uzasadnione ze względu na dobro pacjentów.
Ponadto Starosta poinformował, że brak uzasadnienia do uchwały spowodowany był praktyką lat poprzednich, co nie wzbudzało zastrzeżeń organu kontrolującego.
Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę nr XLVIII/336/22 Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z 22 marca 2022 r., zarzucając istotne naruszenie prawa:
1) art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne przez brak uregulowania w treści uchwały dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy na terenie Powiatu Piotrkowskiego,
2) art. 94 ust. 1 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez brak uzasadnienia do przedmiotowej uchwały, które pozwoliłoby na ocenę prawidłowości przyjętego rozkładu dyżurów aptek w porze nocnej, w niedziele i święta na terenie Powiatu Piotrkowskiego,
3) art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez wykroczenie przez Radę Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim poza obszar terytorialny określony przepisami prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu zawodu farmaceuty. Natomiast analiza zapisów załącznika tejże uchwały wskazuje, że jedyną apteką ogólnodostępną pracującą w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy jest apteka na terenie miasta na prawach powiatu, to jest Piotrkowa Trybunalskiego. Zdaniem Wojewody tak skonstruowana uchwała powoduje, że na terenie Powiatu Piotrkowskiego, który jest inną jednostką samorządu terytorialnego nie funkcjonuje żadna apteka ogólnodostępna w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, co w konsekwencji oznacza, że nie została wypełniona delegacja wynikająca z art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne.
Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza również art. 94 ust. 1 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ponieważ uchwała nie zwiera uzasadnienia. Wprawdzie art. 94 ust. 2 ww. ustawy nie wskazuje obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak obowiązek ten należy wywieść z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru wyjaśnił, że bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też w sposób uniemożliwiający, z uwagi na brak stosownych informacji, poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę powiatu prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym.
Wojewoda wyjaśnił, że uchwała podjęta przez radę powiatu na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów prowadzących apteki. Tym samym Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim określając w załączniku do przedmiotowej uchwały, że apteką ogólnodostępną pracującą w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy jest apteka na terenie miasta na prawach powiatu, to jest Piotrkowa Trybunalskiego, wykroczyła poza obszar określony przepisami prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, ponieważ adresatem uchwały jest podmiot (apteka) nie znajdujący się na terenie Powiatu Piotrkowskiego, a na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego, to jest Piotrkowa Trybunalskiego - miasta na prawach powiatu. Powyższe oznacza, że niniejsza uchwała w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim wniosła o jej oddalenie.
I. W zakresie zarzutu naruszenia 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne organ wyjaśnił, że 2 marca 2022 r. uzyskał pozytywną opinię Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Zaproponowane rozwiązanie, aby w centrum powiatu, tj. w mieście Piotrkowie Trybunalskim była apteka całodobowa, jest uzasadnione ze względu na dobro pacjentów z nich korzystających. Wskazano, że całodobowa Apteka z Uśmiechem, która znajduje się przy ul. Szkolnej 37 w Piotrkowie Trybunalskim, jest bardzo dobrze przygotowana pod względem zaopatrzenia w leki, jak i podstawowe środki apteczne. W Piotrkowie Trybunalskim znajduje się Szpitalny Oddział Ratunkowy przy Samodzielnym Szpitalu Wojewódzkim, który udziela pomocy mieszkańcom powiatu, jak również miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Oprócz tego funkcjonuje Nocna i Świąteczna Pomoc Lekarska, która zastępuje Podstawowe Zakłady Opieki Zdrowotnej w porach nocnych i wolnych od pracy. Ważnym wsparciem dla mieszkańców Powiatu Piotrkowskiego, którzy potrzebują zaopatrzyć się w środki apteczne są 22 apteki znajdujące się na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Konkurencja między tymi aptekami spowodowała, że w Powiecie Piotrkowskim w ciągu ostatniego roku zamknęły się 4 apteki, które przynosiły straty.
Podniesiono, że podmioty apteczne prowadzą prywatną działalność, która nie ma nic wspólnego z działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Wszelkie narzucanie i wpływanie uchwałodawcze na prywatnego przedsiębiorcę może nieść za sobą skutki prawne, jak i finansowe. Dlatego po konsultacji z właścicielem całodobowej apteki w Piotrkowie Trybunalskim oraz uzyskanej zgodzie władz miasta Piotrkowa Trybunalskiego, zamieszczono w harmonogramie ww. aptekę. Jest to podyktowane racjonalnym myśleniem i dobrem mieszkańców Powiatu Piotrkowskiego.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym organ wskazał, że brak uzasadnienia do uchwały spowodowany był praktyką lat poprzednich. Podejmowane uchwały przez Radę Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim, podobnie jak w tym roku, były bez uzasadnienia i nie wzbudzały zastrzeżeń organu kontrolującego. W związku z powyższym organ uznał, że nie wymaga uzasadnienia. Wobec braku zastrzeżeń co do treści uchwały przez podmioty opiniujące, w tym jej adresatów można uznać, iż brak uzasadnienia nie stanowił istotnego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (ust. 2).
Przedmiotowa uchwała, co wynika z jej treści została podjęta po zasięgnięciu opinii samorządu aptekarskiego oraz samorządu terytorialnego.
Problematyka rozkładu godzin pracy aptek była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 1338/10, II GSK 3374/17, II GSK 927/19, II SA/Bd 321/19, VIII Sa/WA 483/19, III SA/Kr 1245/18, III SA/Wr 185/06; II SA/Ke 388/08; III SA/Gd 254/10, IV SA/Wr 342/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych, codziennych warunkach, drugi natomiast odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie. Z kolei w drugim przypadku rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby, czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności". Jest to bowiem kryterium obiektywnie, niemierzalne w tych sytuacjach (por. wyroki sygn. IV SA/Wr 46/19, II SA/Bd 321/19, publ. jak wyżej) .
Należy mieć przy tym na uwadze, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ze zm.) jest obowiązkiem każdego powiatu.
W ocenie Sądu wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć zapewnioną możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej i oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem dostępności leku. Ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy. Należy również pamiętać, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ustawy Prawo farmaceutyczne. Nie ogranicza się ona przecież do wydawania leków na receptę. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach.
Z uwagi na charakter i zakres pełnionych przez apteki usług można stwierdzić, że pełnią one pewnego rodzaju funkcję publiczną, z której wynikają określone obowiązki, w tym obowiązek dostępności świadczeń. Nie sposób bowiem pominąć szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 3 ww. ustawy według którego w przypadku nagłego zagrożenia życia farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, może wydać bez recepty produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę w najmniejszym terapeutycznym opakowaniu, z wyłączeniem środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów kategorii I (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt III SA/Kr 168/18, IV SA/Wr 46/19, publ. jak wyżej).
W orzecznictwie przyjmuje się również, że rada powiatu ma obowiązek dostosować regulacje do warunków danego powiatu. Specyficzne warunki danego powiatu mogą powodować, że konieczne będzie ustanowienie większej liczby dyżurujących aptek, zwłaszcza w przypadku powiatów o dużej liczbie mieszkańców (por. Olszewski Wojciech L. (red.), Prawo farmaceutyczne, Komentarz do art. 94, publ. Lex). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie uwzględnia ustawowych przesłanek do jej podjęcia, bowiem ustalając jedną aptekę na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie uwzględnia potrzeb ludności powiatu. Podkreślić trzeba, że apteka ta znajduje się na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego, miasta na prawach powiatu. Świadczy to o naruszeniu przez Powiat art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Organ wyszedł bowiem poza delegację ustawową, gdyż jego zadaniem jest ustalenie aptek ogólnodostępnych na danym terenie, czyli na terenie całego powiatu. Powiat Piotrkowski swym zasięgiem nie obejmuje miasta Piotrkowa Trybunalskiego. W skład powiatu wchodzą: Sulejów, Wolbórz, Aleksandrów, Czarnocin, Gorzkowice, Grabica, Łęki Szlacheckie, Moszczenica, Ręczno, Rozprza, Wola Krzysztoporska oraz miasta: Sulejów i Wolbórz. Skoro miasto Piotrków Trybunalski jest miastem na prawach powiatu to nie wchodzi w skład powiatu piotrkowskiego. Z tego względu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne.
Sąd zauważa również, że niedopuszczalne jest podjęcie uchwały bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia. W wyroku z 25 lutego 2020 r. sygn. II GSK 3624/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że niedopuszczalne jest podejmowanie uchwał organów samorządu, bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy również podkreślić, że zaskarżona uchwała ustala harmonogram pracy punktów aptecznych na terenie Powiatu Piotrowskiego. Uchwała ustalająca harmonogram powinna dotyczyć aptek, co wynika wprost z art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Punkt apteczny jest odrębnym podmiotem od apteki. Norma kompetencyjna wynikająca z art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne dotyczy określenia przez radę powiatu w drodze uchwały rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.
W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.
eg