III SA/Łd 381/24

III SA/Łd 381/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Teresa Rutkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
art. 40 ust. 1, 2  i 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 77 par.1, art. 80, art. 189f par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant, Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi "E" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 marca 2024 roku nr SKO.4141.79.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 21 marca 2024 r. nr SKO.4141.79.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), dalej: "u.d.p.", po rozpatrzeniu odwołania E Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 16 stycznia 2024 r. nr 4013.0.0021.1.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.
Jak wynika z akt sprawy, 8 września 2023 r. do Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi wpłynął wniosek E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w celu budowy przyłącza wody i kanalizacji do działki nr [...], obr. [...].
Po uzupełnieniu przez spółkę braków formalnych wniosku, 2 października 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję nr 40150.0.0306.2.2023 zezwalającą na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr 19 zgodnie z wnioskiem strony w okresie od 2 października 2023 r. do 10 października 2023 r.
11 października 2023 r. oraz 20 października 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi na wniosek spółki E. wydał kolejne decyzje nr 40150.0.0306.3.2023 oraz nr 40150.0.0306.4.2023 zezwalające na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr 19 w okresie od 11 października 2023 r do 3 listopada 2023 r.
Następnie 3 listopada 2023 r. do organu wpłynął kolejny wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr 19 w okresie od 4 listopada 2023 r. do 14 listopada 2023 r., który został przez organ rozpatrzony poprzez wydanie decyzji z 3 listopada 2023 r. nr 40150.0.006.5.2023 odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie powyższego pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji odmownej organ wskazał, że na zajmowanym przez inwestora obszarze planowana była inwestycja drogowa: "Modernizacja nawierzchni ulic na terenie Miasta Łodzi - ul. [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]" z terminem rozpoczęcia prac określonym na 6 listopada 2023 r. Wskazana decyzja została doręczona stronie 7 grudnia 2023 r.
21 listopada 2023 r. oraz 23 listopada 2023 r. do organu wpłynęły zgłoszenia telefoniczne mieszkańca posesji przy ul. [...], w których poinformowano o braku możliwości dojazdu do posesji przy ulicy [...] w związku z prowadzoną budową przy posesji nr 19.
W związku z powyższym, 24 listopada 2023 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi dokonali czynności kontrolnych pasa drogowego ul. [...] na wysokości posesji nr 22. W wyniku kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego (dz. nr [...] oraz [...], obr. [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 20 października 2023 r. nr 40150.0.0306.4.2023. Powierzchnia zajęcia w celu prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji - w postaci wykopu i strefy wygrodzenia wyniosła: zjazd 6,00 m2, zieleniec 6,00 m2 oraz chodnik 4,50 m2.
Zawiadomieniem z 28 listopada 2023 r. organ poinformował E. Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] (dz. nr [...]; [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr 22 celem prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji do posesji przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.
12 grudnia 2023 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi ponownie dokonali czynności kontrolnych pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...] oraz [...], obr. [...]). Podczas kontroli stwierdzono brak zajęcia pasa drogowego.
Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 16 stycznia 2024 r. nr 4013.0.0021.1.2024 wymierzył E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. karę pieniężną w wysokości 11 340 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dz. Bałuty ul. [...] (dz. nr [...]; [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr 22 w celu prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od 4 listopada 2023 r. do 24 listopada 2023 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło przyjęcie, iż w sprawie zaistniały wszystkie określone w art. 40 ust. 12 u.d.p. przesłanki nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie organ I instancji uznał, że w sprawie nie zaistniały określone w art. 189f § 1 k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jako 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p., tj. równej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (zjazd 6,00 m2, zieleniec 6,00 m2 oraz chodnik 4,50 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (21 dni) oraz stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego wynikającej z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. nr LXVIII/2022/22 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 7025).
Od powyższej decyzji E. Sp. z o.o. złożyła odwołanie, podnosząc zarzuty naruszenia:
I. przepisów postępowania:
- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa we wskazanym przepisie;
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nierozważenie zebranego materiału dowodowego w sposób wszechstronny, tj. pominięcie przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, iż skarżąca nie miała wiedzy co do tego, że decyzja dotycząca zajęcia pasa drogowego jest decyzją odmowną, bowiem decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2023 r. nr 40150.0.0306.5.2023 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] na wysokości posesji nr 22 w celu prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji została doręczona skarżącej dopiero 7 grudnia 2023 r., wobec czego skarżąca nie miała świadomości co do wynikających z treści decyzji skutków prawnych;
II. przepisów prawa materialnego:
- art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] (dz. nr [...] oraz [...]; obręb [...]) na wysokości posesji nr 22 celem prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, podczas gdy w sprawie nie było podstaw do nałożenia ww. kary, gdyż skarżąca - wobec zwłoki organu w doręczeniu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2023 r. nr 40150.0.0306.5.2023 - nie miała wiedzy o treści ww. decyzji i wynikających z niej skutkach prawnych, co konsekwencji winno prowadzić do odstąpienia przez organ od wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.
Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu; zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi zainicjowanego wniesieniem odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2023 r. nr 40150.0.0306.5.2023 oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego wniesieniem odwołania.
Powołaną na wstępie decyzją z 21 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przytaczając przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 12, ust. 14 i ust. 14 b u.d.p., wskazał, że bezspornie działki numer [...] oraz [...] w obrębie [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów posiadają użytek "dr" (droga) i stanowią pas drogowy drogi powiatowej oraz znajdują się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Termin obowiązywania decyzji z 20 października 2023 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w Dz. Bałuty ul. [...], dz. nr [...], obr. [...], na wysokości posesji nr 19, w celu prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, upłynął 3 listopada 2023 r. Zgodnie z zapisem pkt. 4 tej decyzji obowiązkiem inwestora było zgłaszać na piśmie i uzyskać zgodę zarządcy drogi na wszelkie zmiany w zakresie zwiększenia zajmowanej powierzchni, terminu realizacji, organizacji ruchu drogowego oraz technologii wykonania robót. 3 listopada 2023 r. do organu wpłynął wniosek strony o przedłużenie zajęcia pasa drogowego w/w ulicy do 14 listopada 2023 r. Decyzją z 3 listopada 2023 r. nr 40150.0.0306.5.2023 organ odmówił stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...], dz. nr [...], obr. [...] – dotyczący posesji nr 19 w celu budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej od 4 listopada 2023 r. do 14 listopada 2023 r. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie 7 grudnia 2023 r. Od decyzji tej zostało złożone odwołanie. W toku kontroli przeprowadzonej 24 listopada 2023 r. przez pracowników ZDiT w Łodzi stwierdzono zajęcie pasa drogowego (dz. nr [...] oraz [...], obr. [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.
Zdaniem organu powyższe oznacza, że w okresie od 4 listopada 2023 r. do 24 listopada 2023 r. przedmiotowy pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, poprzez prowadzenie robót – wykonanie wykopu oraz wygrodzenia strefy bezpieczeństwa dla potrzeb placu budowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Podmiotem, który zajmował pas drogowy w ww. okresie na ww. cele była E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. W okresie od 4 listopada 2023 r. do 24 listopada 2023 r. ww. spółka nie legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydanym w formie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Łodzi jako zarządcę przedmiotowej drogi powiatowej. Jednocześnie zajęcie pasa drogowego we wskazanym zakresie nie było zajęciem, o którym mowa w art. 40 ust. 14 u.d.p., tj. dokonanym w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym.
W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że całokształt ustalonych w sprawie faktów świadczy o spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek wymierzenia stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wynikających z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.
Następnie Kolegium wskazało, że dokonało analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie ustawowych przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zawartych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem organu II instancji w rozstrzyganej sprawie niewątpliwie druga ze wskazanych przesłanek została spełniona. W odniesieniu zaś do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa organ podkreślił, że strona przyczyniła się do powstałego naruszenia, zaniedbując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed kontynuacją robót. Strona uzyskując wcześniej decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 20 października 2023 r. nr 40150.0.0306.4.2023 zezwalającą na prowadzenie robót, była świadoma procedur obowiązujących każdy podmiot, ubiegający się o zajęcie pasa drogowego, jak również znała obowiązki spoczywające na zajmującym pas drogowy. Strona, chcąc zajmować ww. pas drogowy, powinna wystąpić do organu z wnioskiem, w terminie umożliwiającym zarządcy drogi jego rozpatrzenie przed faktycznym terminem zajęcia pasa drogowego. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że wprowadzony w art. 40 ust. 1 u.d.p. zakaz zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ma na celu ochronę bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, a więc także zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego, przez co waga naruszenia prawa nie może zostać uznana za znikomą. Poza tym działania podjęte przez stronę przyczyniły się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu miasta, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyły zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Ze względu na fakt, iż strona została pouczona, że należy uzyskać kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (zgodnie z warunkami zawartymi w pkt II decyzji z 20 października 2023 r. nr 40150.0.0306.4.2023) oraz z powodu znacznego naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, organ II instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary za dokonanie ww. deliktu administracyjnego. Kolegium zaznaczyło przy tym, że spółka E. jest profesjonalnym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą i miała świadomość konsekwencji wynikających z zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia czy też z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.
Zdaniem organu odwoławczego za uznaniem naruszenia prawa za znikome nie przemawia także fakt spóźnionego złożenia do organu I instancji wniosku o zajęcie pasa drogowego w kolejnym okresie. Trudno bowiem przyjąć, by strona skarżąca dochowała należytej staranności i dopuściła do powyższego naruszenia w sposób niezawiniony. Skarżąca spółka jako profesjonalny podmiot ponosi odpowiedzialność za swoje działania, w tym za popełnione błędy. Okoliczność złożenia wniosku w dniu upływu ważności poprzedniej decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego nie może stanowić okoliczności wyłączającej jej odpowiedzialność, czy też "okoliczności szczególnej" przemawiającej za odstąpieniem od wymierzenia kary. Z punktu widzenia chronionego dobra, tj. ochrony pasa drogowego, powody spóźnionego wystąpienia strony z wnioskiem o dalsze zajmowanie pasa drogowego pozostają bez znaczenia. Odstąpienie od wymierzenia kary naruszałoby zasady sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zapłaciły za to zajęcie.
W ocenie Kolegium z powyższych względów wymierzona skarżącej spółce kara nie może zostać uznana za rażąco nieproporcjonalną do wagi naruszenia.
Odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie postępowania, organ II instancji wskazał, iż decyzją z 15 lutego 2024 r. znak: SKO.4163.3.2024, rozpatrując odwołanie skarżącej spółki na decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2023 r. nr 40150.0.0306.5.2023 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] (dz. nr [...] oraz [...]; obręb [...]) na wysokości posesji nr 22 celem prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji, utrzymał ww. decyzję w mocy. Decyzja ta jest ostateczna. W konsekwencji powyższego wniosek strony o zawieszenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Zdaniem organu II instancji bezpodstawny jest także zgłoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił przy uwzględnieniu, że ustalony na jego podstawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości wymagających rozstrzygnięcia na korzyść strony, a następnie rzeczowo i przekonywująco uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji.
E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą decyzję organu II instancji, podnosząc zarzuty naruszenia:
I. przepisów postępowania:
• art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieodstąpienie przez organ odwoławczy od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej oraz niepoprzestanie na pouczeniu, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły określone w art. 189 f § 1 k.p.a uzasadnione podstawy do odstąpienia od nałożenia kary, tj. waga naruszenia prawa była znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa;
• art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, wykraczającej poza zasady logiki i doświadczenia życiowego, tj. pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji nadał do skarżącej decyzję z 3 listopada 2023 r. nr 40150.0.0306.5.2023 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] (działki nr [...] oraz [...]; obręb [...]) na wysokości posesji 22 celem prowadzenia robót budowy przyłącza wody i kanalizacji do posesji przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) dopiero 29 listopada 2023 r., a więc po upływie okresu, na który skarżąca ubiegała się o wydanie zezwolenia, mimo że zaskarżona decyzja została wydana już 3 listopada 2023 r., podczas gdy okoliczność ta miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zwłoka organu I instancji w doręczeniu decyzji pozbawiła skarżącą możliwości działania, gdyż nie miała ona wiedzy o treści decyzji i wynikających z niej skutkach prawnych, w tym m.in. możliwości nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej;
II. przepisów prawa materialnego, tj.
• art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] (dz. nr [...] oraz [...]; obręb [...]) na wysokości posesji nr 22 celem prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządy drogi, podczas gdy w niniejszej sprawie istniały zasadne podstawy do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, z racji tego, iż skarżąca zaprzestała naruszenia prawa, zaś naruszenie prawa przez skarżącą było znikome.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wniosła o zawieszenie postępowania wywołanego niniejszą skargą do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi zainicjowanego wniesieniem skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nr SKO.4163.3.2024 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2023 r. nr 10150.0.0306.5.2023 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
18 grudnia 2024 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi strona skarżąca cofnęła zawarty w skardze wniosek o zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 marca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 16 stycznia 2024 r., którą orzeczono o wymierzeniu stronie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 11 340 zł za zajęcie w okresie od 4 listopada 2023 r. do 24 listopada 2023 r. pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w celu prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), dalej "u.d.p.". Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;
3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Z powyższej regulacji wynika, że zajęcie pasa drogowego, z wyjątkiem przypadków, w których zawarto umowę, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ. Zezwolenie to może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia, o którym mowa, wymaga m.in. prowadzenie robót w pasie drogowym.
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, tj. w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.).Stawka opłaty jest określana w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p. Opłatę, o której mowa w ust. 3 ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 zd. pierwsze u.d.p.).
Natomiast stosownie do 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:
1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Z treści przywołanego przepisu wynika, że nałożenie kary pieniężnej w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p., jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym przedmiocie jest decyzją związaną. W każdym przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w ww. umowie, organ jest zobligowany do wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tego tytułu są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia, przekroczenia terminu lub powierzchni zajęcia wynikających z zezwolenia zarządcy drogi lub umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., a ponadto ustalenie powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego przewidziana jest w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. m.in. wyroki NSA: z 15 października 2019 r. sygn. akt II GSK 807/19, z 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4517/16; z 9 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 4287/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo stwierdziły, że strona w okresie od 4 listopada 2023 r. do 24 listopada 2023 r. prowadziła roboty związane z budową przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] oraz [...] w obrębie [...] położonych w pasie drogowym ul. [...] na wysokości posesji nr 22. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów załączonym do akt sprawy działki o wskazanych numerach w obrębie [...] posiadają użytek drogowy oznaczony symbolem "dr" (droga) i stanowią pas drogowy drogi powiatowej ul. [...], znajdujący się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Granice działek nr [...] oraz [...] wyznaczono czerwonym kolorem na ortofotomapie stanowiącej wydruk z Internetowego Systemu Informacji o Terenie (InterSIT). Na mapie tej wskazano również lokalizację spornych robót prowadzonych przez stronę w okresie od 4 listopada 2023 r. do 24 listopada 2023 r. Z wymienionych wyżej dokumentów, a mianowicie z informacji z rejestru gruntów oraz z ortofomapy InterSIT, jak również z protokołu kontroli z 24 listopada 2023 r. oaz dokumentacji fotograficznej załączonej do tego protokołu, bezspornie wynika, że roboty związane z budową przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej prowadzone na działce nr [...] oraz [...] usytuowane były w pasie drogowym ul. [...] w Ł. Jak stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Według art. 4 pkt 2 u.d.p. przez drogę należy rozmieć budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W niniejszej sprawie prowadzone przez stronę roboty na ww. działkach polegające na wykonaniu wykopu i strefy wygrodzenia obejmowały elementy drogi, a mianowicie zjazd, chodnik oraz zieleniec. Usytuowanie zatem spornych robót miało zatem miejsce w granicach pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w Ł., co też prawidłowo stwierdziły organy orzekające w sprawie.
Organy administracji prawidłowo ustaliły również, że w okresie od 4 listopada 2023 r. do 24 listopada 2023 r. strona nie legitymowała się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Strona wprawdzie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w Ł. w celu prowadzenia robót budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, jednakże zezwolenie to dotyczyło działki nr [...] położonej w obrębie [...] na wysokości posesji nr 19, a ponadto termin obowiązywania decyzji z 20 października 2023 r. nr 40150.0.0306.4.2023 wydanej w tym przedmiocie upłynął 3 listopada 2023 r. Należy przy tym zauważyć, że 3 listopada 2023 r. do organu wpłynął wniosek strony o przedłużenie zajęcia pasa drogowego ww. ulicy do 14 listopada 2023 r. Decyzją z 3 listopada 2023 r nr 40150.0.0306.5.2023 organ odmówił stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...], działki nr [...] w obrębie [...] na wysokości posesji nr 19 w celu prowadzenia robót budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej od 4 listopada 2023 r. do 14 listopada 2023 r. Powodem wydania decyzji odmownej był fakt, iż na zajmowanym przez inwestora obszarze planowana jest inwestycja drogowa: "Modernizacja nawierzchni ulic na terenie Miasta Łodzi - ul. [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]" - z terminem rozpoczęcia prac wyznaczonym na 6 listopada 2023 r. Decyzją z 15 lutego 2024 r. znak: SKO.4163.3.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, rozpatrując odwołanie skarżącej spółki od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2023 roku nr 40150.0.0306.5.2023, utrzymało ww. decyzję w mocy. Wyrokiem 28 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 15 lutego 2024 r. znak: SKO.4163.3.2024
W związku z powyższym, od 4 listopada 2023 r. strona bez wątpienia nie dysponowała już żadnym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. w celu prowadzenia robót budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej. 24 listopada 2023 r. pracownicy organu I instancji dokonali czynności kontrolnych pasa drogowego ul. [...] na wysokości posesji nr 22 (dz. nr [...] oraz [...], obr. [...]), w czasie których stwierdzono zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji w postaci wykopu i strefy wygrodzenia z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.
W związku z powyższym uznać należy, że organy administracji prawidłowo ustaliły także bezsporny okres zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi od 4 listopada 2023 r. do 24 listopada 2023 r., co stanowiło podstawę wymierzenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie.
W ocenie sądu organy administracji publicznej właściwe określiły wysokość kary pieniężnej z tytułu bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Z treści protokołu kontroli z 24 listopada 2023 r. wynika, jakie były wymiary poszczególnych elementów pasa drogowego, które podlegały zajęciu - zjazd 6,00 m2, zieleniec 6,00 m2 oraz chodnik 4,50 m2. Wysokość kary za stwierdzone naruszenie obliczono jako powiększoną dziesięciokrotnie kwotę stanowiącą iloczyn: zajętej powierzchni pasa drogowego (chodnik 4,5 m2, zjazd 6 m2, zieleniec 6 m2), ustalonej stawki opłaty (odpowiednio 4 zł, 3 zł, 3 zł) i 21 dni zajęcia terenu. Kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego została wyliczona zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 w związku z ust. 4 u.d.p. z uwzględnieniem postanowień uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2022 r. nr LXVIII/2022/22 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj.Łódz. poz. 7025).
Wbrew twierdzeniom skargi organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie odpowiadające wymogom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a, i art. 80 k.p.a. organy administracji zebrały, a następnie rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie bezsporny jest fakt zajęcia pasa drogowego celem prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wody i kanalizacji, jak również okoliczność, że strona nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w Ł. we wnioskowanym okresie. Niewątpliwe 3 listopada 2023 r. strona wystąpiła do organu I instancji o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ww. drogi na okres od 4 listopada 2023 r. do 14 listopada 2023 r. Natomiast 3 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję odmawiającą udzielenia wnioskowanego zezwolenia, która została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji. Skarga do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji w tym przedmiocie została oddalona.
Jak wynika z akt sprawy, strona upatruje legalności zajęcia pasa drogowego w złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia i oczekiwaniu na doręczenie decyzji w tym przedmiocie. Podkreślić należy, że samo złożenie wniosku nie oznacza domniemanej zgody organu na zajęcie pasa drogowego i nie uprawnia strony do zajęcia pasa drogowego. Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celach, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p., jest ze swej istoty udzielana jednorazowo, co upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość prowadzenia robót lub pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania przez zarządcę drogi kolejnego zezwolenia na każdy następny okres prowadzenia robót lub pozostawania obiektu w tym pasie. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Zatem w niniejszej sprawie tylko zezwolenie właściwego zarządcy drogi, doręczone stronie i uiszczenie ustalonej w tym zezwoleniu opłaty umożliwiłoby jej zajęcie pasa drogowego na wskazane we wniosku cele. Tymczasem strona w okresie 4 listopada 2023 r. do 24 listopada 2023 r. prowadziła roboty w pasie drogowym ul. [...] w Ł. bez stosownego zezwolenia Prezydenta Miasta Łodzi jako zarządcy przedmiotowej drogi i bez uiszczenia z tego tytułu należnej opłaty.
Okoliczność, iż decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2023 r. nr 40150.0.0306.5.2023 odmawiająca udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została wysłana do strony dopiero 29 listopada 2023 r., a strona otrzymała ją 7 grudnia 2023 r., nie stanowi podstawy do przyjęcia, że strona była uprawniona do podjęcia działań polegających na kontynuacji robót w pasie drogowym. Fakt, że strona do dnia doręczenia ww. decyzji nie miała wiedzy o jej treści, nie upoważniała strony do uznania, że zezwolenie zostało jej wydane, bowiem decyzja administracyjna wydana na skutek złożenia wniosku o wydane zezwolenia może być negatywna. Strona w decyzjach z 20 października 2023 r. oraz z 3 listopada 2023 r., jak również w decyzjach z 2 października 2023 r. oraz 11 października 2023 r. wydanych przez Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. była informowana, że obowiązkiem inwestora było zgłaszać na piśmie i uzyskać zgodę zarządcy drogi na wszelkie zmiany w zakresie zwiększenia zajmowanej powierzchni, terminu realizacji, organizacji ruchu drogowego oraz technologii wykonania robót. Znała zatem obowiązki spoczywające na podmiocie zajmującym pas drogowych oraz konsekwencjach niewywiązania się z tych obowiązków. Mając świadomość, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wygasa z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki udzielono jej ostatniego zezwolenia, strona powinna z odpowiednim wyprzedzeniem złożyć wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia, by organ mógł go rozpatrzyć i doręczyć stronie decyzję w tym przedmiocie przed upływem ważności dotychczasowego zezwolenia. Zarzucane przez stronę opóźnienie w wysłaniu i doręczeniu ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 3 listopada 2023 r. nie ma zatem znaczenia dla oceny sytuacji strony, która zajmując pasa drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi dopuściła się naruszenia skutkującego obowiązkiem wymierzenia kary pieniężnej.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz niepoprzestanie na pouczeniu, podczas gdy w niniejszej sprawie waga naruszenia prawa była znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa.
Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organy właściwie rozważyły możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać należy, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Wskazane unormowanie obliguje do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki – waga naruszenia jest znikoma i strona zaprzestała naruszenia prawa.
W odniesieniu do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa podkreślić należy, że ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie przyjmuje się, że warunek odstąpienia od nałożenia kary spełnia nieistotne naruszenie prawa, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna. Z kolei o znikomym naruszeniu prawa mówić można jedynie wówczas gdy wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło (A. Cebera, J. G. Firlus Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f). Przy ocenie wagi naruszenia prawa należy wziąć również pod uwagę dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle wskazanego unormowania w piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu w stanie faktycznym sprawy (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Przy ocenie wystąpienia znikomej wagi naruszenia należy zatem uwzględniać całokształt okoliczności danego przypadku, w szczególności cel naruszonej regulacji, skalę i skutki naruszenia zakazu, wynikające z tego zagrożenie dla chronionych przez prawo wartości oraz okoliczności mające wpływ na powstanie naruszenia. Stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego.
W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że strona zaprzestała naruszenia prawa, tj. zaprzestała prowadzenia robót w pasie drogowym oraz usunęła wykonany wykop i strefę wygrodzenia, jednakże waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma.
Po pierwsze, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, strona niewątpliwe przyczyniła się do powstania przedmiotowego naruszenia, nie wywiązując z obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi za kolejny okres zajmowania pasa przed kontynuacją robót polegających na budowie przyłącza wody i kanalizacji. Strona, uzyskując we wcześniejszym okresach decyzje zezwalające na prowadzenie przedmiotowych robót, tj. decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z 2 października 2023 r., 11 października 2023 r., 20 października 2023 r. oraz decyzję odmowną z 3 listopada 2023 r., bez wątpienia miała wiedzę, iż obowiązkiem inwestora było zgłaszać na piśmie i uzyskać zgodę zarządcy drogi na wszelkie zmiany w m.in. zakresie przedłużenia terminu realizacji wykonania robót. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca spółka jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie realizacji inwestycji budowlanych, który jako profesjonalista powinien mieć wiedzę na temat przepisów stosowanych w prowadzonej działalności, w tym związanych z zajęciem pasa drogowego na cele prowadzenia robót budowlanych. Strona znała zatem procedury obowiązujące każdy podmiot ubiegający się o zajęcie pasa drogowego oraz obowiązki spoczywające na zajmującym pas drogowy. Miała zatem świadomość konieczności uzyskiwania zgody na zajęcie pasa drogowego za każdy kolejny okres zajmowania pasa i konsekwencji naruszenia prawa w związku z zajęciem pasa drogowego bez uzyskania takiego zezwolenia. Składając wniosek o udzielenie zezwolenia na kolejny okres strona winna oczekiwać na otrzymanie pozytywnej decyzji organu w tym zakresie, nie zaś samowolnie kontynuować prace w pasie drogowym. Wniosek winien był złożony z odpowiednim wyprzedzeniem, tak by organ mógł dokonać jego rozpatrzenia przed rozpoczęciem okresu wnioskowanego zajęcia pasa drogowego. Nieuzasadnione przyjęcie przez stronę, że kolejna decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajecie pasa będzie decyzją pozytywną świadczy jedynie o popełnionym błędzie, za który strona jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą powinna ponieść odpowiedzialność przewidzianą przepisami prawa. Natomiast sama okoliczność złożenia wniosku w dniu upływu ważności poprzedniej decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego nie uprawniała strony do dalszego zajmowania pasa drogowego, nie może więc stanowić okoliczności wyłączającej jej odpowiedzialność. Wyżej wskazane postępowanie strony nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa.
Należy również mieć na uwadze, że przewidziany w art. 40 ust. 1 u.d.p. zakaz zajmowania pasa drogowego bez uzyskania stosownego zezwolenia lub z przekroczeniem terminu albo powierzchni zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz kara administracyjna za naruszenie tego zakazu mają na celu ochronę bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, a więc także takich dóbr jak zdrowie i życie uczestników ruchu drogowego. Prowadzenie przez skarżącą spółkę robót w pasie drogowym ul. [...] na wysokości posesji nr 22 wiązało się ze znacznymi utrudnieniami w ruchu drogowym, czego dowodem są interwencje mieszkańców tej ulicy opisane w notatkach służbowych pracowników Urzędu Miasta Łodzi z 22 listopada 2023 r. i 23 listopada 2023 r. oraz dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu z kontroli w terenie z 24 listopada 2023 r. Utrudnienia te niewątpliwe oddziaływały na bezpieczeństwo ruchu drogowego pojazdów i pieszych w rejonie realizacji prowadzonych przez stronę robót i miały znaczenie dla ochrony takich istotnych wartości, jak zdrowie i życie uczestników ruchu drogowego. Powyższe względy sprzeciwiają się uznaniu naruszenia prawa za znikome.
Słusznie również organ II instancji zwrócił uwagę, że działania podjęte przez skarżącą spółkę przyczyniły się do naruszenia interesu publicznego tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyły zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu.
Dokonując oceny wagi naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy należy mieć na względzie, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi ma charakter represyjny, jak również spełnia cele o charakterze prewencyjnym. Ma również znaczenie z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości. W tym względzie istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione, jak również wskazanie, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich ich adresatów. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy w odniesieniu do dobra prawnego w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego konieczne było wykazanie poprzez wymierzenie kary pieniężnej, że faktycznie dobro to jest chronione, a jednocześnie wszyscy, którzy je naruszają poprzez prowadzenie robót w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, ponoszą jednakowe konsekwencje prawne. Niewątpliwe odstąpienie od wymierzenia kary naruszałoby zasady sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i uiściły stosowną opłatę za to zajęcie. Również z punktu widzenia celów prewencyjnych kary administracyjnej trudno usprawiedliwić odstąpienie od jej wymierzenia biorąc pod uwagę z jednej strony, zachowanie podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zapłaciły za to zajęcie, a z drugiej strony, zachowanie skarżącej spółki, która zajęła pas drogowy bez otrzymania stosownego zezwolenia i uiszczenia stosownej opłaty, a teraz miałby być za naruszenie tegoż obowiązku zostać zwolniona z obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej. Zwolnienie strony z obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej skutkowałoby nieuzasadnionym przysporzeniem finansowym na jej rzecz, gdyż w tej sytuacji nie poniosłaby jakichkolwiek kosztów zajęcia pasa drogowego.
Na gruncie regulacji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie sądu z przedstawionych wyżej przyczyn wymierzona skarżącej spółce kara nie jest rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia, która w okolicznościach sprawy nie może zostać uznana za znikomą.
W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy - zdaniem skarżącej - istniały podstawy do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.
a.kr