III SA/Łd 377/14

III SA/Łd 377/14 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2014-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Monika Krzyżaniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
art. 130a ust. 10
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 66 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135, art. 200 i 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztu usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego M. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]nr[...], Starosta [...], działając na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), orzekł o zwrocie M. J. podania w sprawie przyznania wnioskodawcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Łada Oka nr rej.[...], w okresie od 3 lutego 2009 r. do 25 października 2011 r., w kwocie 25.769,37 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 25 lipca 2013 r. wpłynął wniosek pełnomocnika M. J. o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Łada Oka nr rej. [...], w okresie od 3 lutego 2009 r. do 25 października 2011 r., w kwocie 25.769,37 zł. Do wniosku dołączono: pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową, umowę z dnia 27.05.2009 r., umowę z dnia 27.05.2011 r., postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 6 września 2011 r. o sygn. I Ns 469/11, dyspozycję usunięcia pojazdu z drogi z dnia 03.02.2009 r., pismo z dnia 29.03.2012 r., fakturę VAT 132/03/2012, pismo starostwa z dnia 11.04.2012 r. oraz pismo starostwa z dnia 09.12.2011 r.
Starosta [...] pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (t.j. z 2005 roku Nr 108, poz. 908 ze zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Uchwałą Nr 138/XIII/2008 Rady Powiatu w K. z dnia 23 kwietnia 2008 roku w sprawie zmiany Uchwały Nr 160/XXII/2005 Rady Powiatu w K. z dnia 09 lutego 2005 roku w sprawie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na strzeżonym parkingu wyznaczonym przez Starostę [...] oraz Uchwałą Nr 67/VIII/ll Rady Powiatu w K. z dnia 29 lipca 2011 roku w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę[...], określił w drodze decyzji administracyjnej wysokość kosztów przypadających M. J. przedmiotowej sprawie oraz zobowiązał osobę będącą właścicielem w/w pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia z drogi do zapłaty na rzecz wnioskodawcy orzeczonej kwoty. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronom postępowania, które nie skorzystały z prawa do odwołania w związku z czym decyzja ta stała się prawomocna dnia 24 lipca 2012 r.
Starosta [...]podniósł również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozpatrując zażalenie pełnomocnika M. J. na niezałatwienie sprawy wniosku z dnia 25 lipca 2013 r. w terminie, wydało postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. o sygn. [...], uznające w/w zażalenie za nieuzasadnione, jednocześnie Kolegium wskazało, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Pomiędzy Powiatem [...] a M. J. zawarta została bowiem umowa z dnia 28 maja 2008 r. o współdziałaniu w zakresie usuwania i parkowania pojazdów. Z postanowień w/w umowy wynika, iż M. J. jako podmiot uprawniony we własnym imieniu będzie wystawiał rachunek obciążający właściciela pojazdu oraz dochodził będzie od tego właściciela zapłaty za usunięcie lub parkowanie pojazdu na parking strzeżony na podstawie zleceń usunięcia i parkowania, zleceń wydania i stawek za wykonanie wyżej wymienionych czynności ustalonych przez Radę Powiatu w K.
Organ podkreślił przy tym, iż wydając decyzję Nr [...]z dnia [...]06.2012 r. Starosta [...]uwzględnił interes prawny M. J. w ustaleniu na jego rzecz należności w wysokości wymienionej w tej decyzji za usunięcie i przechowywanie w/w pojazdu.
Zdaniem Starosty, skoro z treści podania wynika, że sprawa z którą wystąpiła strona powinna podlegać rozpatrzeniu przez sąd powszechny, podanie to należało zwrócić wnioskodawcy.
W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik M. J. wskazał, iż w jego ocenie zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Postanowienie Starosty [...] nie zawiera bowiem uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia, a ponadto stoi w oczywistej sprzeczności z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów w analogicznych sprawach.
Strona podniosła, iż zgodnie z dyspozycją § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 50, poz. 449) - do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów o likwidacji niepodjętych depozytów i nieodebranych rzeczy, stosuje się przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Identycznie stanowi § 3 pkt 1 lit. b obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 48, poz. 237)
Stosownie zaś do art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 11. poz. 23 ze zm.), organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór .
Ponadto artykułem 1 pkt 10 lit. a-c, j. k ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) dokonano zmiany treści art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 4 września 2010 r. Zmiany te dotyczyły m.in. tego, że obecnie orzeka się o przepadku pojazdu usuniętego z drogi (w przypadkach określonych w tym przepisie) na rzecz powiatu. Pełnomocnik strony zaznaczył, że przywołana wyżej ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw zawiera również regulacje międzyczasowe. Art. 13 tej ustawy stanowi, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku pojazdu marki Łada Oka nr rej.[...], 6-miesięczny termin od dnia usunięcia pojazdu upłynął w dniu 3 sierpnia 2009 roku.
Konkludując, strona stwierdziła, iż postanowienie Starosty [...] ws. znak [...]z dnia [...]jest wadliwe i winno zostać uchylone. Organ administracji jest bowiem właściwy do rozpoznania wniosku M. J. na podstawie przepisów administracyjnoprawnych (a nie jak mylnie wskazuje Starosta [...] sąd cywilny), a zwrot wniosku na podstawie art. 66 § 3 KPA jest niedopuszczalny. Mając na uwadze, iż M. J. wykonywał zadania własne Powiatu [...] jako przedsiębiorca wyznaczony przez Powiat do usuwania i przechowywania pojazdów, uznać należy iż przysługuje mu zwrot koniecznych wydatków, określony na drodze administracyjnej, w oparciu o art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zawarta umowa cywilnoprawna nie zmienia w/w obowiązku Powiatu [...], nie modyfikuje go także decyzja Powiatu [...]z dnia [...] czerwca 2012 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z dnia[...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] w sprawie zwrotu M.J. podania z dnia [...]lipca 2013 r.
Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu, iż na ogół przyjmuje się, że organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych.
Kolegium zauważyło, że w dacie wydawania przez Starostę orzeczenia obowiązywał art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Oznacza to, że w przypadku powierzenia zadania w trybie zamówień publicznych podmiotowi zewnętrznemu, rozliczenie pomiędzy parkingiem a starostwem następuje w trybie cywilnym tj. na podstawie umowy podpisanej pomiędzy stronami (stosowne faktury).
Jednakże organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inny stan prawny obowiązywał w dniu 28 maja 2008 r., kiedy to doszło do zawarcia umowy pomiędzy Powiatem [...] a przedsiębiorstwem "A", reprezentowanym przez p. M. J. dot. usuwania z drogi pojazdów o masie całkowitej poniżej 3,5t, o których mowa w art. 130a ust 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także prowadzenie parkingu strzeżonego do umieszczania pojazdów, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 cyt. ustawy. W dacie tej jednostka usuwająca i przechowująca pojazdy była wyznaczona przez Starostę w trybie administracyjnym. Do rozliczenia z dozorcą wyznaczonym w takim trybie miały i nadal mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), a konkretnie art. 102 tej ustawy. W takiej też sytuacji, podstawą do zapłaty jest postanowienie organu egzekucyjnego. Kolegium podzieliło jednak pogląd wyrażony w swoim postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r., zgodnie z którym powyższy tryb nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem umowa z dnia 28 maja 2008 r. zawiera zapisy dotyczące rozliczenia za usuwanie pojazdów. W § 6 ust. 1 i 2 tej umowy określono, że "podmiot uprawniony we własnym imieniu będzie wystawiał rachunek (fakturę) obciążający właściciela pojazdu oraz dochodził będzie zapłaty za usunięcie lub parkowanie pojazdu na parking strzeżony na podstawie zleceń usunięcia i parkowania, zleceń wydania i stawek za wykonanie wyżej wymienionych czynności ustalonych przez Radę Powiatu [...]. Umowa nie stanowi podstawy do żądania od Jednostki (czyli Powiatu [...]) zapłaty za rachunki, o których mowa w ust. 1, jeżeli dochodzenie i egzekucja należności od właścicieli pojazdów okazała się bezskuteczna". Jednocześnie w § 10 tej umowy stwierdzono m.in., że sprawy sporne rozstrzygać będzie sąd właściwy miejscowo dla siedziby Jednostki. Także w umowie z dnia 27 maja 2011 r. zawartymi pomiędzy w/w podmiotami m.in. w § 6 określono, że "należność za wykonane usługi rozliczana będzie w okresie miesięcznym na podstawie wymienionych jednostkowych cen umownych."
Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że podstawę prawną do żądania przez przyjmującego zlecenie wynagrodzenia za wykonywane na rzecz powiatu usługi stanowi umowa łącząca wykonawcę z jednostką samorządu terytorialnego, która nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Ponadto, ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Starosta [...]ustalił na rzecz p. J. koszty za usuwanie i przechowywanie pojazdów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik M. J. wniósł o uchylenie postanowienia SKO z dnia [...] i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...]oraz o zasądzenie od organu administracji zwrotu postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
Wskazanym orzeczeniom organów administracji zarzucono nieprawidłowe zastosowanie:
a/ art. 66 § 3 k.p.a.,
b/ art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym,
c/ art. 7 oraz art. 8 k.p.a.
Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż nie sposób przyjąć, jak czyni organ administracji, że na skutek zawarcia umów cywilnych w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów doszło do "wyłączenia" stosowania norm administracyjnych oraz nastąpiła zmiana charakteru stosunku prawnego na cywilistyczny. O charakterze stosunku prawnego nie decydują bowiem jego uczestnicy a przedmiot regulacji (jeżeli są to dobra o charakterze publicznym tj. ochrona bezpieczeństwa, zdrowia itp. mamy do czynienia z administracyjnym charakterem stosunku). Nie bez znaczenia jest też, zdaniem strony, fakt, iż normy prawa administracyjnego mają w większości charakter bezwzględnie obowiązujący a ich umowna modyfikacja jest wykluczona. Nie ma zatem możliwości aby strony umowy mogły zmieniać treść stosunku administracyjnoprawnego, w zakresie obowiązków własnych powiatu (przedmiotowy obowiązek obejmuje wykonanie zadań z zakresu bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz pokrycie kosztów dozoru i usunięcia pojazdów - jest bez znaczenia czy powiat wykonuje w/w zadania we własnym zakresie i bezpośrednio ponosi koszty wskazanych zadań czy też zadanie to zleca w myśl ustawy Prawo o ruchu drogowym zewnętrznemu przedsiębiorcy - w takim przypadku ponosi koszty zgodnie z art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Za zupełnie nietrafną uznać należy w ocenie skarżącego, argumentację przedstawioną przez Starostę [...] w postanowieniu ws. zwrotu podania w zakresie w jakim uzasadnia organ zwrot wniosku podjąc jako przyczynę decyzję [...]z dnia [...]06.2012 r., która rzekomo uwzględnia interes prawny M. J. (pomimo zaskarżenia przez M. J. tej części postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do przedmiotowego zarzutu - postanowienie SKO z dnia [...] nie zawiera żadnej argumentacji w tym zakresie). Strona wskazała, iż bezsprzecznie obowiązków wynikających z norm ius cogens (art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie może modyfikować decyzja [...]Starosty [...] z dnia [...]06.2012 r. ustalająca wobec M. J., z przekroczeniem uprawnień zawartych w art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, koszty jakie ma obowiązek ponieść właściciel pojazdu tj. D. M. z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu w okresie od 3 lutego 2009 r. do 25 października 2011 r. na rzecz przedsiębiorcy prowadzącego parking. Decyzja wydana w oparciu o art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczy tzw. stosunku wewnętrznego tj. pomiędzy organem administracji a właścicielem pojazdu i w żadnym razie nie może regulować sfery praw i obowiązków M.J. W tym zakresie bowiem zastosowanie znajduje art. 102 u.p.e.a.
Z powyższych względów, zdaniem pełnomocnika skarżącego, postanowienia wydane w niniejszej sprawie przez organy administracji obydwu instancji, uznać należy za wadliwe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że podstawę do żądania przez M. J. wynagrodzenia za wykonywanie na rzecz powiatu usługi stanowi umowa łącząca wykonawcę z jednostką samorządu terytorialnego, która nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, która odbyła się w dniu 16 czerwca 2014 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz zobowiązał się do złożenia w terminie publikacyjnym dokumentów związanych z przetargiem dotyczącym wyboru parkingu strzeżonego w powiecie [...], realizującego zadania w zakresie usuwania pojazdów z dróg.
Do pism procesowych z dnia 23 czerwca 2014 r. oraz 24 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego załączył: Zarządzenie Starosty [...] nr 11/2008 z 20.02.2008 r., protokół Sesji Rady Powiatu w K. z 23.04.2008 r. nr XXIII/2008 oraz dwa ogłoszenia zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...], zawierające informację o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego, realizowanego w oparciu o art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane postanowienia organów obu instancji naruszają prawo. Organy obu instancji orzekając o zwrocie podania wnoszącemu, wadliwie przyjęły, że zachodzi stosunek cywilnoprawny pomiędzy podmiotem prowadzącym parking wyznaczony do umieszczania na nim pojazdów usuwanych z drogi, a właścicielem takiego pojazdu, usuniętego stosownie do art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.).
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) właściwość sądów administracyjnych obejmuje sprawowanie kontroli decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem. Uchylenie przez sąd zaskarżonego aktu następuje w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub w wyniku naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania – art. 145 § 1 lit. a, c, b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").
Istotą rozpatrywanej sprawy jest ocena prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisu art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku, gdy organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny albo gdy nie można ustalić organu właściwego na podstawie informacji zawartych w podaniu, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Treść powołanego przepisu normuje dwa przypadki, w których następuje zwrot podania wnoszącemu (wraz z odpowiednim pouczeniem). Poza przypadkiem, gdy ustalono, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, omawiany przepis, co stanowi utrwalony pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, znajduje także zastosowanie do sytuacji, gdy organu właściwego nie można w ogóle ustalić. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 66 § 3 k.p.a. znajduje poparcie w doktrynie, gdzie również wyrażono pogląd o możliwości zastosowania instytucji zwrotu podania do przypadków "gdy wnoszący podanie żąda załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego" (patrz: M. Jaśkowska/ A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. Zakamycze 2000, str. 411). Podobnie zdaje się interpretować omawianą regulację B. Adamiak, widząc konieczność zastosowania instytucji, o której mowa w art. 66 § 3 k.p.a., do sytuacji gdy niewłaściwy w sprawie organ, nie jest w stanie dokonać ustalenia organu właściwego, ze względu na istniejące rozwiązania prawne (tak: B. Adamiak/J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6 wydanie, wyd. C.H. Beck Warszawa 2004, str. 365).
Zatem istotnym dla rozpoznawanej sprawy jest ocena, czy organ prawidłowo ustalił treść żądania strony i prawidłowo uznał, iż nie jest w sprawie właściwy i brak jest organu administracji publicznej właściwego dla rozpoznania sprawy, zaś sprawa należy do właściwości sądu powszechnego.
Należy przy tym mieć na uwadze, że postanowienia organów w niniejszej sprawie dotyczą zwrotu skarżącemu podania z dnia 25 lipca 2013 r. w części dotyczącej pkt 1 tego podania, tj. w zakresie wniosku o przyznanie M. J. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za dozór, pojazdu marki Łada Oka nr rej. [...]w okresie od 3 lutego 2009 r. do 25 października 2011 r. Zaskarżone postanowienia nie zawierają natomiast rozstrzygnięcia w zakresie pkt 2 podania skarżącego z dnia 25 lipca 2013 r. w kwestii przyznania stronie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w tym wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Łada Oka nr rej. [...]w okresie od 25 października 2011 r. do 9 grudnia 2011 r. W części odnoszącej się do pkt 2 podania M. J. z dnia 25 lipca 2013 r. Sąd nie ma zatem możliwości dokonania oceny działania organów, gdyż sprawa w tym zakresie wymaga podjęcia przez organ I instancji rozstrzygnięcia, zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2014 r. w spr. o sygn. akt III SAB/Łd 2/14.
Okolicznością bezsporną i znajdującą potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy jest przy tym fakt przejścia na własność Powiatu [...] samochodu osobowego marki Łada Oka o nr rej.[...], gdyż w dniu 6 września 2011 r. Sąd Rejonowy w K. orzekł o przepadku w/w pojazdu, stanowiącego dotychczas własność D. M., w trybie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyrok stał się prawomocny z dniem 25 października 2011 r.
Podkreślić przy tym należy, że nie ulega wątpliwości, iż podstawą usunięcia z drogi, a następnie przechowywania pojazdu przez skarżącego było wyznaczenie skarżącego do wykonywania tych czynności przez Starostę w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej w skrócie: "p.r.d.") i podpisanie w dniu 27 maja 2008 r. stosownej umowy. W umowie tej w § 6 strony ustaliły, iż podmiot uprawniony (M. J. właściciel Przedsiębiorstwa "A) wystawia każdorazowo właścicielowi pojazdu rachunek (fakturę) za usunięcie lub parkowanie pojazdu na parking strzeżony na podstawie zleceń usunięcia i parkowania, zleceń wydania i stawek za wykonanie wyżej wymienionych czynności ustalonych przez Radę Powiatu [...] (ust. 1). W ust. 2 § 6 umowy zaznaczono, że umowa ta nie stanowi podstawy do żądania od Jednostki (Powiatu [...]) zapłaty za rachunki, o których mowa w ust. 1, jeżeli dochodzenie i egzekucja należności od właścicieli pojazdów okazała się bezskuteczna.
Wobec takiej treści umowy organy administracyjne obu instancji uznały, że skarżącemu nie należy się od Starosty wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów za okres przypadający po usunięciu pojazdu z drogi do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego w przedmiocie przejścia na własność Powiatu [...] samochodu osobowego marki Łada Oka o nr rej.[...]. Za okres poprzedzający orzeczenie przepadku pojazdu prowadzący parking powinien natomiast – zdaniem organów – dochodzić wynagrodzenia we własnym zakresie od dotychczasowego właściciela na drodze postępowania cywilnego, co powoduje konieczność zwrotu podania strony w tym zakresie w trybie art. 66 § 3 k.p.a. W ocenie organów administracji, postanowienia zawartej w dniu 27 maja 2008 r. umowy, wyłączyły stosowanie uregulowań ustawowych, w tym w szczególności art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Przepis ten w ustępie 2 stanowi, iż organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1.
Z takim stanowiskiem organów administracyjnych nie sposób się zgodzić. Spór powstały w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć na gruncie powołanej już ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazać przy tym należy, że ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) zmieniono z dniem 4 września 2010 r. ustawę Prawo o ruchu drogowym, w tym dokonano modyfikacji art. 130a tej ustawy.
Rozpoznawana sprawa dotyczy przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, który został zabezpieczony w okresie od 3 lutego 2009 r. do 9 grudnia 2011 r. Wniosek M. J. o przyznanie przedmiotowego wynagrodzenia datowany jest natomiast na dzień 25 lipca 2013 r., a jak zaznaczono wyżej, oceniane w niniejszej sprawie przez sąd rozstrzygnięcia organów w przedmiocie zwrotu podania skarżącemu, dotyczą zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Łada Oka nr rej. [...]w okresie od 3 lutego 2009 r. do 25 października 2011 r. W konsekwencji zatem, wobec braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku.
Zgodnie z art. 130a ust. 10 i 10e p.r.d., w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 tego przepisu, Starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. W sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Wykonanie orzeczenia sądu o przepadku pojazdu następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy, zaś do wykonania orzeczenia jest obowiązany starosta (art. 130a ust. 10f p.r.d.).
W myśl art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi natomiast osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i), a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Ustawodawca wprowadzając nową regulację dotyczącą wskazanych wyżej kosztów wskazał, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. W obu bowiem przypadkach zakończy się postępowanie z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i wówczas możliwe i konieczne będzie rozstrzygnięcie o obowiązku poniesienia omawianych kosztów. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy o wymagalności należności z tytułu tych kosztów, jak też jej egzekucji. Zgodnie z art. 130a ust. 10j p.r.d., termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h, określony został na 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Należności te wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W kontekście powyższego należy zauważyć, że art. 130a ust. 10h p.r.d., wprowadzając regulację, zgodnie z którą koszty związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdu, które powstały od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, nie określa jednocześnie w jakim trybie i na jakich zasadach jednostki usuwające pojazdy i prowadzące parkingi strzeżone mogą dochodzić zwrotu tych kosztów. Niemniej jednak trzeba podkreślić, że regulacja prawna problematyki usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wskazuje, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym, wykonywane przez organy administracji publicznej, w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są właśnie jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jeśli więc zadanie z zakresu administracji publicznej jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można z tego powodu pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne, należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów (por. uchwała SN z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 47/07, postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CSK 332/08, Lex nr 515452).
Wobec braku odpowiedniej regulacji dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia orzeczenia przepadku w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, konieczne i zasadne staje się zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie: "u.p.e.a."), które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Możliwość taka wynika z przepisów wydanego na podstawie art. 174 p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a i c tego rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a., dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 u.p.e.a., który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Stanowisko takie przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie I OPS 1/10, w której stwierdził: "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia" (obecnie § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, ponieważ w aktualnym stanie prawnym przejście własności pojazdu na rzecz powiatu następuje na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku).
Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sprawie nie było podstaw do zwrotu M. J. podania w przedmiocie przyznania wnioskodawcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Łada Oka nr rej.[...], za okres od 3 lutego 2009 r. do 25 października 2011 r., w sytuacji nieodebrania tego pojazdu przez osobę będącą właścicielem w chwili wydania dyspozycji jego usunięcia i nieuregulowania przez niego należności powstałych w związku z usunięciem pojazdu i jego przechowywaniem. Podkreślić przy tym trzeba, że podstawą zwrotu podania nie mogły być postanowienia zawartej przez skarżącego z Powiatem [...]umowy z dnia 27 maja 2008 r., w której skarżący zobowiązał się do dochodzenia wynagrodzenia bezpośrednio od dotychczasowych właścicieli pojazdów. Taki zapis, jako sprzeczny z obowiązującą regulacją ustawową, nie był wiążący i nie mógł stanowić podstawy zwrotu skarżącemu podania, zawierającego wniosek o przyznanie wynagrodzenia za żądany okres. Trzeba bowiem podkreślić, że skarżący jako jednostka prowadząca parking strzeżony zobowiązany przez Starostę do usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania w trybie art. 130 lit.a p.r.d., wykonywał zadanie z zakresu administracji publicznej wyznaczone przez organ. Zatem to z tym organem, a nie z właścicielem pojazdu, łączył go stosunek administracyjnoprawny. Wobec braku jakiegokolwiek umownego, czy innego stosunku prawnego łączącego prowadzącego parking strzeżony z osobą będącą właścicielem pojazdu w chwili wydania dyspozycji jego usunięcia, nie było natomiast żadnych podstaw prawnych do bezpośredniego dochodzenia należności związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu przez skarżącego od dotychczasowego właściciela. Podstawy takiej w szczególności nie daje powoływana przez Starostę [...]decyzja nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalająca wobec D. M. - właściciela pojazdu marki Łada Oka nr rej. [...]w dniu usunięcia tego pojazdu z drogi, wysokość kosztów w związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu w okresie od 3 lutego 2009 r. do 25 października 2011 r. oraz zobowiązująca D. M. do zapłaty tych kosztów M. J., gdyż brak jest przepisów, które przyznawałyby skarżącemu możliwość dochodzenia należności od dotychczasowego właściciela w oparciu o taką decyzję. Decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. z całą pewnością nie zawiera rozstrzygnięcia, odnoszącego się do obowiązków Starosty względem skarżącego, związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu marki Łada Oka nr rej. [...] w okresie od 3 lutego 2009 r. do 25 października 2011 r. i dlatego nie ma istotnego znaczenia dla wydanego w niniejszej sprawie przez sąd orzeczenia. Wskazać przy tym należy, iż omawiana decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie może podlegać kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż nie mieści się w granicach sprawy objętej skargą.
Wobec tego organy administracyjne zobowiązane są ponownie rozpoznać podanie skarżącego z dnia 25 lipca 2013 r. w zakresie punktu 1 wniosku, mając na uwadze brzmienie art. 130 a ust. 10h p.r.d. oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także sprzeczność zawartej przez strony umowy z obowiązującymi regulacjami prawnymi.
Skoro zatem postanowienia wydane w pierwszej, jak i drugiej instancji naruszały prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., podlegały one uchyleniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji). Punkt 3 sentencji wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a.
k.ż.