III SA/Łd 371/23

III SA/Łd 371/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 1997/23 - Wyrok NSA z 2024-05-16
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 195
art.1, art. 2, art. 3, art. 4 ust.1 pkt 1 i 2, art. 27 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2017 poz 912
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit.c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 1 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B., H. B., S. M. i M. M. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 kwietnia 2023 roku nr ŁPWIS.NSOZNS.906.1.2023.AK.MF w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zakazu dokonania pochówków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z dnia 22 grudnia 2022 roku nr PPIS.ZNS.90282.18.2022.JO; 2. zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego solidarnie na rzecz skarżących E. B., H. B., S. M. i M. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 kwietnia 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z 22 grudnia 2022 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne dotyczące wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] zlokalizowanych na terenie Cmentarza Parafialnego w K. z uwagi na uznanie się niewłaściwym i przekazanie sprawy organowi właściwemu, tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kutnie
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Pismem z 9 sierpnia 2021 r. E. i H. B. oraz S. i M. M. (dalej: strona lub strona skarżąca) zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z wnioskiem o wydanie decyzji zakazującej dokonywania dalszych pochówków na terenie niebędącym cmentarzem, na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] w K..
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie (dalej również: PPIS) w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadził kontrolę stanu sanitarno-higienicznego ww. terenu, nie stwierdzając uchybień sanitarno-porządkowych. Następnie pismem z 13 września 2021 r. zawiadomił pełnomocnika wnioskodawców o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania było poprzedzone wystąpieniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie (dalej również: PINB), Prezydenta Miasta Kutno oraz do Parafii [...] w K. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zgodnie z kompetencjami. 17 września 2021 r. Prezydent Miasta Kutno w odpowiedzi na powyższe wystąpienie PPIS w Kutnie, wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego, wskazując Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w powyższej sprawie. NSA wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21, oddalił wniosek Prezydenta Miasta Kutno. Parafia [...] pismem z 9 września 2021 r. stwierdziła, że nie ustosunkuje się do przedmiotowego wniosku. Natomiast Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie pismem z 7 września 2021 r. stwierdził, że kopanie grobów i dokonywanie pochówków zmarłych nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), a ponadto wskazał, iż przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie wznowieniowe w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia, związanych z rozbudową cmentarza parafialnego przy ul. [...] i ul. [...] w K. (Cmentarz Parafialny K.). Dodatkowo PINB w Kutnie poinformował, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty Kutnowskiego z 7 czerwca 2017 r. o nr 243/2017 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę cmentarza parafialnego w Kutnie na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w zakresie dotyczącym: budowy drogi dojazdowej z zatoczką parkingową, utwardzenia placu, przed i wokół kaplicy, zieleni i trawników oraz innych nasadzeń, a także części kwater - miejsc pochówku poza fragmentami kwater grzebalnych, zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [...]. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kutnie z 7 marca 2001 r. nr 405/XXXIII/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Kutno z 17 listopada 2015 r. nr XVII/159/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. [...] i [...]. Powyższe plany obejmowały m.in. teren Cmentarza Parafialnego K. wraz z terenami przewidzianymi na jego poszerzenie. WSA w Łodzi uchylił ww. uchwały z uwagi na: naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego polegające na wszczęciu procedury planistycznej pomimo braku wniosku biskupa diecezjalnego o przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza diecezjalnego (art. 42 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 2019 r., poz. 1347 ze zm.), istotne naruszenie procedury sporządzania planu poprzez rozszerzenie cmentarza wyznaniowego bez zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Dz.U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.) oraz istotne naruszenie procedury, a także zasad sporządzania planu miejscowego poprzez przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza bez przeprowadzenia badań potwierdzających spełnienie wymogów określonych w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315). W związku z powyższym, przedmiotowy teren nie jest obecnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie decyzją z 18 października 2021 r. odmówił wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] zlokalizowanych na terenie Cmentarza Parafialnego w K.
Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 12 lutego 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i dokonanie jego oceny w kontekście przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 338) - dalej: ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. ŁPWIS zalecił także organowi I instancji rozważenie czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją rozpatrzeć w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie, ponownie rozpatrując sprawę, poddał analizie materiał dowodowy jaki został zgromadzony w sprawie, uwzględniając wskazania ŁPWIS zawarte w decyzji uchylającej i w konsekwencji uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, przekazał ją w dniu 2 lutego 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie.
Pismem z 11 marca 2022 r. pełnomocnik E. i H. B. oraz S. i M. M. zwrócił się do Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z ponagleniem na bezczynność i przewlekłość postępowania PPIS w Kutnie w sprawie zakazu pochówków na terenie nie będącym cmentarzem, tj. na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] - obręb 6 Ł. w K.. W uzasadnieniu ponaglenia strona zarzuciła organowi I instancji m.in. sporządzenie zawiadomienia w trybie art. 65 k.p.a. zamiast wydania decyzji w trybie art. 104 § 1 k.p.a. kończącej postępowanie podlegającej ewentualnemu zaskarżeniu, nie dostosowując się tym samym do terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektora Sanitarny postanowieniem z 25 marca 2022 r. uznał, iż PPIS w Kutnie nie dopuścił się ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia ww. postępowania.
27 czerwca 2022 r. E. i H. B. oraz S. i M.i M. wnieśli do WSA w Łodzi skargę na bezczynność organu I instancji oraz przewlekłość postępowania w powyższej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 105/22 orzekł, iż PPIS w Kutnie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem PPIS w Kutnie realizując wytyczne organu odwoławczego uznał się za niewłaściwy do załatwienia niniejszej sprawy lecz nie umorzył postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd uznał, iż organ administracji publicznej, który po wszczęciu i prowadzeniu postępowania uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy powinien umorzyć postępowanie, a następnie wniosek strony na podstawie art. 65 k.p.a. przekazać do właściwego organu. Ponadto WSA w Łodzi zobowiązał PPIS w Kutnie do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. 13 grudnia 2022 r. pełnomocnik stron wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok, która została przez NSA wyrokiem z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 298/23 oddalona.
17 marca 2022 r., do PPIS w Kutnie wpłynęła odpowiedź PINB w Kutnie na zawiadomienie o przekazaniu przedmiotowej sprawy zgodnie z właściwością, w którym PINB w Kutnie wyjaśnił, iż nie posiada kompetencji w zakresie zakazywania dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza, gdyż zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, kopania grobów i chowania zmarłych nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych. Jednocześnie PINB w Kutnie poinformował, że wszczął postępowanie i 4 lutego 2022 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na terenie powiększonego Cmentarza Parafialnego w K. przy ul. [...] i ul. Św. [...], gdyż inwestor na ww. terenie wykonywał roboty budowlane polegające na ułożeniu części chodnika wydzielającego kwaterę do chowania zmarłych, mimo wydania przez Wojewodę Łódzkiego postanowienia z 20 września 2021 r. orzekającego o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji Starosty Kutnowskiego z 7 czerwca 2017 r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę Cmentarza Parafialnego w K. przy ul. [...] ul. [...]
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie 17 marca 2022 r. wystąpił do PGW Wody Polskie o udzielenie informacji dotyczącej utworzenia obszaru ochronnego jurajskiego głównego zbiornika wód podziemnych GZWP nr 226 Zbiornik Krośniewice-Kutno, a także zwrócił się do pełnomocnika stron z wezwaniem - na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. – do przedłożenia dowodów wskazujących na naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w związku z dokonywanymi pochówkami. Do PPIS w Kutnie nie wpłynęła odpowiedź pełnomocnika na powyższe pismo. Natomiast 2 maja 2022 r. wpłynęła odpowiedź PGW Wody Polskie w sprawie obszaru ochronnego GZWP nr 226, z której wynika, iż ww. obszar ochronny dla tego zbiornika nie został ustanowiony.
Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie decyzją z 22 grudnia 2022 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne dotyczące wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na przedmiotowym terenie poszerzonego cmentarza uznając się za organ niewłaściwy w sprawie i kolejno przekazał do rozpoznania przedmiotową sprawę PINB w Kutnie jako organowi właściwemu. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, PINB w Kutnie nie wdał się z PPIS w Kutnie w spór kompetencyjny lecz wystosował pismo z 10 stycznia 2023 r. o braku posiadania kompetencji w zakresie zakazywania pochówków i poinformował o toczących się postępowaniach w sprawie robót budowlanych na terenie rozbudowywanego cmentarza.
Od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z 22 grudnia 2022 r. strony wniosły odwołanie zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 1 ust. 3, art. 3 i art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zachodzi podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania pomimo, iż organ jest właściwy do merytorycznego załatwienia sprawy;
2. przepisów postępowania, tj.:
- art. 170 p.p.s.a. poprzez odmowę przyznania w niniejszej sprawie mocy wiążącej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21, zgodnie z którym orzeczenie zakazu pochówków pozostaje w związku z właściwością organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i PPIS w Kutnie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących o orzeczenie zakazu pochówków na terenie niebędącym cmentarzem,
- art. 105 § 1, art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, jakoby postępowanie było bezprzedmiotowe i zachodziła konieczność przekazania podania do rozpatrzenia innemu organowi.
Strony wniosły o uchylenie decyzji z 22 grudnia 2022 r. w całości i orzeczenie o zakazie dalszych pochówków na przedmiotowym terenie, tj. działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] oraz [...], obręb [...] – Ł. w K..
23 lutego 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej również: ŁPWIS) wystosował do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie prośbę o uzupełnienie materiału dowodowego o akta, na podstawie których organ I instancji ocenił brak bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. 6 marca 2022 r. PPIS w Kutnie odpowiedział na wezwania i przesłał żądane dokumenty, a wśród nich protokoły kontroli Cmentarza Parafialnego w K. przeprowadzonych w latach 2017 - 2022, z których wynika, iż nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wymagań sanitarno-porządkowych oraz sanitarno-technicznych. Podczas kontroli ustalono, że teren dokonywania pochówków jest ogrodzony, są wytyczone kwatery do chowania zwłok i szczątków ludzkich, teren jest utrzymany czysto, zaopatrzony w kontenery na śmieci, a sposób postępowania z nimi prowadzony prawidłowo. Przy wejściu na ten teren umieszczony był regulamin korzystania z cmentarza. Z opracowania fizjograficznego szczegółowego wykonanego w maju 1969 r. oraz opinii geotechnicznej do projektu rozbudowy "CMENTARZA – Ł." na terenie działki nr [...] w K. wykonanej w maju 2017 r., wynika, iż warunki geotechniczne terenów zajmowanych przez cmentarz spełniają wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Ponadto została wydana decyzja z 16 lipca 1968 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi o sposobie wykorzystania terenu o lokalizacji szczegółowej wyrażająca zgodę na poszerzenie Cmentarza Parafialnego w K.. W maju 2017 r. wykonano prace wiertnicze w obrębie działki [...]. Do głębokości 3 m p.p.t. stwierdzono występowanie wód gruntowych o zwierciadle swobodnym, a jedynie w jednym z otworów na głębokości 2,9 m p.p.t., przepływ wód gruntowych skierowany jest w kierunku południowym i południowo-zachodnim. Wyniki badań pobranych próbek gruntów wykazały dla przedmiotowego terenu dogodne warunki geochemiczne (pH obojętne - w zakresie 6,9 - 7,2, zawartość węglanu wapnia niewielka - w zakresie 0,12g/kg - 0,64g/kg). Ponadto z pisma PGW Wody Polskie z sierpnia 2018 r. wynika, iż na obszarze do 2 km wokół działek przedmiotowego terenu znajduje się 6 ujęć wód podziemnych, a najbliższe źródło zlokalizowane jest w odległości 680 m od terenu cmentarza. Natomiast z pisma Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Kutnie z 12 lipca 2018 r. wynika, że tereny znajdujące się w odległości 50 - 150 m od terenu cmentarza posiadają sieć wodociągową, do której przyłączone są wszystkie zabudowane działki. Z akt sprawy wynika, że zbadana została również kwestia lokalizacji przedmiotowego cmentarza i terenu przeznaczonego na jego poszerzenie w zasięgu projektowanego obszaru ochronnego jurajskiego głównego zbiornika wód podziemnych GZWP nr 226 Zbiornik Krośniewice-Kutno (do chwili obecnej obszar ochronny nie został jednak ustanowiony).
Przywołaną na wstępie decyzją z 7 kwietnia 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z 22 grudnia 2022 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne dotyczące wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] zlokalizowanych na terenie Cmentarza Parafialnego w K. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przez PPIS w Kutnie przepisu art. 170 p.p.s.a. polegający na tym, że organ I instancji nie zastosował się do interpretacji przepisów przedstawionej w postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21. Spór kompetencyjny rozstrzygany przez NSA w powyższej sprawie zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Kutno, a PPIS w Kutnie w zakresie właściwości rzeczowej wywodzonej na podstawie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Organ wskazał, iż NSA w postanowieniu wydanym w sprawie o sygn. akt II GW 92/21 odwołał się do wykładni wskazanych przepisów przedstawionej w postanowieniu NSA z 8 maja 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OW 121/17, dotyczącej sporu kompetencyjnego pomiędzy burmistrzem miasta, a państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym w przedmiocie wstrzymania rozbudowy cmentarza. Zaznaczono też, że NSA w postanowieniu z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21, wskazał, iż norma druga przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach daje podstawę do władczego wypowiedzenia się właściwego inspektora sanitarnego w przedmiocie żądania stron, lecz wymaga ona powiązania z regulacją prawną dającą podstawę do podejmowania nakazów i zakazów, natomiast takie regulacje znajdują się w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał, iż PPIS w Kutnie rozpoznając niniejszą sprawę dokonał prawidłowej oceny faktycznej i prawnej, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, w zakresie zaistnienia przesłanek z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do podjęcia władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania stron. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach nadzór nad przestrzeganiem przepisów niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) oraz właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni. Analizując treść żądania wyrażonego przez wnioskodawców w piśmie z 9 sierpnia 2021 r. przez pryzmat przepisu normy drugiej art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach należy powiązać nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy o cmentarzach z normą kompetencyjną dającą podstawę do wydawania przez organy państwowej inspekcji sanitarnej zakazu albo nakazu określonego zachowania się. Taką kompetencję można wywodzić z art. 27 ust. 2 względnie ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie zaś z ustawy o cmentarzach, a w szczególności z art. 1 ust. 3 tej ustawy. Działania organów wyznaczonych przez art. 27 ust. 1 i 2 tej ustawy są działaniami prewencyjnymi i zapobiegawczymi. Na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonego naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 jest po pierwsze zaistnienie takiego naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, który, po drugie, spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Taki stan natomiast występuje w przypadku, którego nie można usunąć na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie daje podstaw do wprowadzenia zakazu, a jedynie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Wobec powyższego jednym z warunków spełnienia przesłanek możliwości zastosowania ww. art. 27 ust. 1 i 2 jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nadzór wynikający z ww. art. 21 ustawy o cmentarzach ogranicza się do przepisów dotyczących wyłącznie warunków sanitarnych i zdrowotnych zawartych w tej ustawie oraz w rozporządzeniach wykonawczych do niej, tj. w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz.U. 2021 r., poz. 1910). Przy czym warunki sanitarne i zdrowotne w powyższych rozporządzeniach dotyczą: lokalizacji terenu przeznaczonego pod cmentarz, zagadnień charakteryzujących środowisko przyrodnicze tego terenu takich jak m.in. głębokość poziomu wód gruntowych, kierunki spływu wód powierzchniowych i gruntowych, rodzaj, struktura, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia i stopień kwasowości w glebie oraz przepuszczalność gruntu, istniejące zespoły roślinne, lokalizacja i rodzaj zabudowań, studni lub innych ujęć wody, kierunek wiatrów, ukształtowanie terenu, sposób transportu i postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, w tym osób zmarłych na chorobę zakaźną oraz warunki ekshumacji zwłok i szczątków. Natomiast w zakresie przepisów samej ustawy o cmentarzach, warunki sanitarne i zdrowotne odnoszą się do przepisów dotyczących: wymagań jakie muszą spełniać cmentarze (art. 5) oraz przewozu, sposobu przechowywania i ekshumacji zwłok i szczątków. Jednocześnie wskazano, iż w obowiązujących aktach prawnych, w tym również w ustawie o cmentarzach nie ma definicji cmentarza. Zgodnie z art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego - cmentarz jest budowlą. Cmentarz może być również rozumiany jako zespół obiektów budowlanych, jeśli w jego granicach występują budynki lub obiekty małej architektury, ciągi piesze i jezdne oraz parkingi, związane bezpośrednio z jego przeznaczeniem. Zatem, obiektem budowlanym, a w szczególności budowlą jest cmentarz rozumiany jako całość. Budowa zaś cmentarza wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku braku wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego. Obecnie dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy cmentarz nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe zgoda PPIS w Kutnie wydana w trybie art. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach straciła ważność. Aktualnie więc na działkach objętych przedmiotowym wnioskiem o wydanie zakazu pochówków nie znajduje się cmentarz w rozumieniu ww. przepisów Prawa budowlanego, lecz w związku z tym, że dokonywane są na tym terenie pochówki, PPIS w Kutnie poczynił ustalenia faktyczne oraz dokonał analizy dokumentów dotyczących tego terenu pod względem zachowania warunków higienicznych i zdrowotnych związanych z chowaniem na nim zmarłych i szczątków. W ocenie organu odwoławczego, brak miejscowego planu oraz brak zgody właściwego inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza nie jest wymaganiem higienicznym i zdrowotnym, których naruszenie jest jedną z przesłanek, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ II instancji zaznaczył, iż nie jest możliwe nakazanie w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej terminowego usunięcia braku w postaci nakazania właściwym organom uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody inspektora sanitarnego, gdyż jego uchwalenie zależy od inicjatywy określonych w ustawie o cmentarzach władz kościelnych lub publicznych. Z wnioskiem o wyznaczenie w miejscowym planie terenu cmentarza wyznaniowego musi wystąpić do organu planistycznego (tj. Prezydenta Miasta Kutna) biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz, na co inspektor sanitarny nie ma wpływu (por. art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej). W związku z powyższym kompetencji państwowego inspektora sanitarnego do rozpoznania przedmiotowego żądania nie można wywodzić z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach, albowiem pochówki dokonywane są na terenie niebędącym formalnie cmentarzem, a brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Podstaw do ewentualnego wydania zakazu pochówków można upatrywać w uprawnieniu inspektora sanitarnego do zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, czy zaprzestania innych działań (art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), lecz w takim wypadku konieczne jest nie tylko stwierdzenie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, lecz także odwołanie się do przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (wyrok WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1053/18, WSA w Białymstoku z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 393/21). Stwierdzenie zagrożenia, które było spowodowane naruszeniem warunków higienicznych i sanitarnych może stanowić rezultat kontroli przeprowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale również może być wynikiem innych ocen. W ocenie ŁPWIS zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie wskazuje na zaistnienie przesłanki naruszenia warunków higienicznych i zdrowotnych zawartych w ustawie o cmentarzach oraz w jej rozporządzeniach wykonawczych. Wyniki analiz stanowiących dowody w przedmiotowej sprawie (m.in. dokumentacja z badań terenu z lat 1969 i 2017, informacje dotyczące źródeł wody i braku ustanowionego dla GZWP nr 226 Zbiornik Krośniewice-Kutno obszaru ochronnego, protokoły PPIS w Kutnie z kontroli sanitarnych przeprowadzonych w latach 2017 - 2022), nie wykazały naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a tym bardziej wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Teren, na którym dokonywane są pochówki jest terenem płaskim o nachyleniu skierowanym ku południu w kierunku ul. [...], wartości spadków są bardzo małe. W zakresie warunków hydrologicznych badania wykazały występowanie wód gruntowych o zwierciadle swobodnym, jedynie w jednym otworze na głębokości 2,9 m p.p.t. sezonowa amplituda wahań wód gruntowych szacowana jest na +/- 0,3 m. Przepływ wód gruntowych skierowany w kierunku południowym i południowo-zachodnim. Z zebranej dokumentacji wynika, iż na przedmiotowym terenie występują proste warunki gruntowo-wodne (grunty mineralne rodzime niespoiste, wilgotne, średnio zagęszczone, łatwo przepuszczalne). Nie ma zatem tendencji do utrzymywania się wody w okresie roztopów wiosennych lub długotrwałych deszczów. Wody te infiltrują bezpośrednio w podłoże. W obszarze miejsc dokonywania pochówków nie występują wody powierzchniowe. Wyniki laboratoryjne pobranych próbek gruntów wykazały dogodne warunki geochemiczne - pH obojętne (6,9 - 7,2), zawartość węglanu wapnia znikoma (0,12 - 0,64g/kg). Cały obszar badań nie znajduje się w granicach terenów górniczych i nie jest terenem zalewowym. Teren pokryty jest roślinnością trawiastą, krzewami oraz drzewami. Na obszarze do 2 km wokół działek przedmiotowego terenu znajduje się 6 ujęć wód podziemnych, a najbliższe źródło zlokalizowane jest w odległości 680 m od terenu cmentarza. Natomiast tereny znajdujące się w odległości 50 - 150 m od terenu cmentarza posiadają sieć wodociągową, do której przyłączone są wszystkie zabudowane działki. Nie został ustanowiony obszar ochronny jurajskiego głównego zbiornika wód podziemnych GZWP nr 226 Zbiornik Krośniewice-Kutno. Wobec braku naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych stwarzających bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi brak jest podstaw do wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na podstawie art. 27 ust. 2 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W konsekwencji braku przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1 względnie ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ŁPWIS stwierdził, że przedmiotowa sprawa sprowadza się na grunt rozważań dotyczących legalności usytuowania spornego terenu (brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie samowolnego rozszerzenia cmentarza jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), do których właściwe są przede wszystkim organy architektoniczno-budowlane, a nie sanitarno-epidemiologiczne. Nie leży bowiem w kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzekanie o samowoli budowlanej, a w rezultacie o ewentualnym zakazie użytkowania obiektu, który taką samowolę stanowi. Rozważania w zakresie kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do rozpoznania żądania zakazania pochówków zwłok i szczątków ludzkich na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako cmentarz, zostały podniesione także w wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ, oceniając swoją kompetencję do załatwienia określonej sprawy, zobligowany jest więc do zbadania kwestii posiadania lub braku posiadania właściwości do dokonania danej czynności i orzekania w sprawie. Obowiązek kontroli właściwości rzeczowej musi być realizowany w każdym stadium postępowania od momentu jego wszczęcia do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3542/18). ŁPWIS uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone warunki higieniczne i zdrowotne, aby zastosować sankcję określoną w art. 27 ust. 1 albo 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiotowej sprawie, zaś żądanie zawarte we wniosku z 9 września 2021 r. dotyczy w istocie zaniechania działań związanych z obiektem budowlanym, w zakresie którego właściwymi organami mogą być organy nadzoru budowlanego.
Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyli E.B., H. B., S. M. i M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
a) art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 1 ust. 3, art. 3 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zachodzi podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo tego, że organ I instancji jest właściwy do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozpatrzenia żądania dotyczącego orzeczenia zakazu pochówków na terenie nie będącym cmentarzem,
b) art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ocena spełnienia wymogów sanitarnych w odniesieniu do terenu rozbudowywanego cmentarza może być dokonywana w postępowaniu o wydanie zakazu pochówków, podczas gdy ocena taka może być dokonywana wyłącznie w postępowaniu o wyrażenie zgody na rozbudowę cmentarza;
2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 170 p.p.s.a. poprzez odmowę przyznania w niniejszej sprawie mocy wiążącej postanowieniu NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21, zgodnie z którym orzeczenie zakazu pochówków "pozostaje w związku z właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej" i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących z 9 sierpnia 2021 r. o orzeczenie zakazu pochówków na terenie nie będącym cmentarzem;
b) art. 105 § 1 k.p.a., art. 19 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, jakoby postępowanie było bezprzedmiotowe i zachodziła konieczność przekazania podania do rozpatrzenia innemu organowi, podczas gdy żaden inny organ nie jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zakazu pochówków na przedmiotowym terenie;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie przy jednoczesnym dokonaniu merytorycznej oceny żądania;
d) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, albowiem w identycznym stanie faktycznym, z udziałem tych samych podmiotów i w odniesieniu do tego samego cmentarza organ I instancji wydał już 1 października 2009 r. decyzję zakazującej pochówków na działce [...], ze względu na to, że działka ta nie była przeznaczona pod cmentarz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;
e) art. 110 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wiążącej organy obu instancji decyzji Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 25 lutego 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję PPIS w Kutnie z 12 marca 2020 r. , którą orzeczono o braku zgody na rozbudowę cmentarza o działki objęte wnioskiem w niniejszej sprawie, tj. o wydanie zakazu pochówków.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wobec wniosku strony skarżącej złożonego w skardze, sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnotować też należy, iż w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Z powyższych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle zakreślonych powyżej kryteriów, sąd stwierdził, że wadliwa jest zarówno zaskarżona doń decyzja ŁPWIS, jak również poprzedzająca ją decyzja PPIS w Kutnie. Z uwagi na to, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z 22 grudnia 2022 r. dotknięta jest wadami uniemożliwiającymi pozostawienie jej w obrocie prawnym, wadliwa jest także decyzja Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymująca ją w mocy.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na działkach ewidencyjnych oznaczonych nr [...], [...], [...], oraz [...], [...]zlokalizowanych na terenie Cmentarza Parafialnego w K. Organy obu instancji jednomyślnie zaprezentowały stanowisko, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.
W świetle powyższego w pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawę prawną rozstrzygnięć organów stanowił art. 105 § 1 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Stosownie bowiem do jego treści, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co z kolei skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Tym samym więc bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć zarówno charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na wystąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Podkreślić również należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (vide np.: wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 818/20 i powołane tam orzecznictwo, LEX nr 3064723; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2078/19, LEX nr 3035506). Zatem skoro sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego to tym samym w takim przypadku jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – czy to pozytywne, czy to negatywne – staje się niedopuszczalne (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z6 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 270/23, LEX nr 3581783). Zauważyć bowiem należy, że czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a czym innym bezzasadność żądania strony - tę ostatnią stwierdza się bowiem w orzeczeniu rozstrzygającym sprawę co do istoty. Podkreślić bowiem należy, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i nie powinno być prowadzone, ponieważ dopiero wynik tego postępowania daje podstawę do oceny zasadności zgłoszonego zadania (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 2582/19, LEX nr 3573034; a także chociażby wyrok NSA z 16 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1289/91, ONSA 1992/1, poz. 17. Zob. również A. Wróbel, Komentarz do art. 105 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2023 r.; a także Z. Kmieciak, Komentarz do art. 105 k.p.a. [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023 r., Lex/el).
Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione jego uznaniu – organ jest bowiem zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (vide np.: wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2771/19, LEX nr 3052560). W judykaturze podkreśla się, iż z uwagi na to, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, przepis art. 105 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 2582/19, LEX nr 3573034).
Również w literaturze podnosi się, iż przepis art. 105 k.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego (por. np. A. Wróbel, Komentarz do art. 105 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2023 r.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji uznały, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na uznanie się przez te organy za niewłaściwe i przekazanie sprawy organowi właściwemu, tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kutnie. Uzasadniając swoje stanowisko organy te powołały się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 105/22, w którym sąd stwierdził, że "jeżeli tak jak w sprawie niniejszej PPIS w Kutnie w oparciu o podanie skarżących z 9 sierpnia 2021 r. wszczął postępowanie, a następnie wydał decyzję, w której orzekł o żądaniu strony jednak decyzja ta została uchylona w następstwie kontroli instancyjnej, a następnie realizując wytyczne organu II instancji uznał się za niewłaściwy do rozstrzygnięcia o żądaniu skarżących winien zakończyć to postępowanie decyzją o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3542/18). Wszczęcie postępowania administracyjnego spowodowało, iż organ powinien zakończyć to postępowanie w jeden ze sposobów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (np. art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 i 2 k.p.a. ) i dopiero następnie przekazać podanie strony organowi w jego ocenie właściwemu do jego rozpoznania zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a.". Organy obydwu instancji uznały zatem, że w niniejszej sprawie sąd przesądził o właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie do rozpatrzenia wniosku skarżących.
Z taką oceną organów nie sposób się jednak zgodzić. Należy bowiem zaznaczyć, że w postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądu nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podkreślić przy tym należy, że z uwagi na fakt, iż celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności sąd nie bada sprawy merytorycznie. W szczególności ani nie ocenia zasadności stanowiska organów, ani nie dokonuje oceny trafności wydawanych przez nie rozstrzygnięć (vide np.: wyrok NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 228/21, LEX nr 3279738). Z tego też względu WSA w Łodzi oceniając zasadność skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PPIS w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji zakazującej pochówków – uwzględniając podjęte wówczas w tej sprawie działania organu – wskazał, iż wobec tego, że PPIS w oparciu o podanie stron skarżących z 9 sierpnia 2021 r. wszczął postępowanie, a następnie wydał decyzję, w której orzekł o żądaniu stron jednak decyzja ta została uchylona w następstwie kontroli instancyjnej, a następnie realizując wytyczne organu II instancji uznał się za niewłaściwy do rozstrzygnięcia o żądaniu stron – w takiej sytuacji, z uwagi na to, że postępowanie toczyło się od 9 sierpnia 2021 r., a wszczęcie postępowania administracyjnego spowodowało, iż organ powinien je zakończyć w jeden ze sposobów przewidzianych w k.p.a. (np. art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 i 2 k.p.a.) – to powinien on zakończyć to postępowanie decyzją o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i – jak dalej wskazał tutejszy sąd w przywoływanym wyroku z 13 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 105/22 - dopiero następnie przekazać podanie strony organowi w jego ocenie właściwemu do jego rozpoznania zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. We wskazanym wyroku, sąd kontrolował bowiem bezczynności i przewlekłość PPIS, a co za tym idzie oceniał podejmowane przez ten organ działania w kontekście obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady szybkości postępowania (por. art. 12 § 1 oraz art. 35 i 36 k.p.a.). Dlatego też, w ocenie sądu, stanowisko organów Inspekcji Sanitarnej o braku ich właściwości rzeczowej do merytorycznego załatwienia tej sprawy jest nieprawidłowe.
Nie ulega wątpliwości, że Państwowa Inspekcja Sanitarna pełni bardzo ważną rolę – którą trudno wręcz przecenić, jest ona bowiem powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami:
1) higieny środowiska,
2) higieny pracy w zakładach pracy,
3) higieny radiacyjnej,
4) higieny procesów nauczania i wychowania,
5) higieny wypoczynku i rekreacji,
6) zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych,
7) higieniczno-sanitarnych, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne
- w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).
Wykonywanie wskazanych powyżej zadań polega – zgodnie z wolą ustawodawcy (art. 2 ww. ustawy) – na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej obejmują zarówno tzw. zapobiegawczy nadzór sanitarny (art. 3 ww. ustawy), jak i bieżący nadzór sanitarny (art. 4 ww. ustawy). W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących:
1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach;
2) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego;
W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2 ww. ustawy).
Tym samym więc powołany powyżej art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi wystarczające upoważnienie do podejmowania działań przez organy Inspekcji Sanitarnej w każdym przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie stwierdzone naruszenie wymagań zdrowotnych i higienicznych. Organy Inspekcji Sanitarnej nie mogą zatem odmówić wykonywania swoich kompetencji kontroIno-nadzorczych w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych w zależności od tego, czy przestrzegane są przepisy innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Odnosząc tak sformułowany wniosek do niniejszej sprawy należy wskazać, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają obowiązek wykonywania swoich zadań zarówno w przypadku, gdy naruszenie warunków sanitarnych i higienicznych ma miejsce na terenie cmentarza, urządzonego zgodne z przepisami Prawa budowlanego, jak i wtedy, gdy nastąpiło poszerzenie cmentarza wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wbrew przepisom Prawa budowlanego. W odniesieniu do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ma bowiem znaczenia, czy ewentualne naruszenie przepisów sanitarnych miało miejsce na terenie obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę czy też bez takiego zezwolenia i czy chowanie zmarłych w grobach miało miejsce zgodnie z planem miejscowym bądź planem zagospodarowania cmentarza (vide: wyrok WSA w Krakowie z 28 września 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 502/04, CBOSA). Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej powinny w ogóle pominąć te zagadnienia, nie są one bowiem objęte ich właściwością (kompetencjami). Miały one jednakże obowiązek przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też takiego naruszenia nie było. Przywołany już art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi bowiem wystarczające upoważnienie do podejmowania działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w każdym przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie stwierdzone naruszenie wymagań zdrowotnych i higienicznych.
Co więcej, aczkolwiek organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiedział się, że PPIS w Kutnie poczynił ustalenia faktyczne oraz dokonał analizy dokumentów dotyczących terenu pod względem zachowania warunków higienicznych i zdrowotnych związanych z chowaniem na nim zmarłych i szczątków, podkreślić raz jeszcze trzeba, że – jak już wskazywano - w decyzji umarzającej postępowanie nie jest dopuszczalne odniesienie się do kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Zauważyć też trzeba, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w postanowieniu z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21 (jak również w postanowieniu NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OW 121/17), zakres żądania pozostaje w związku z właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Za NSA należy więc przyjąć, iż "nie daje podstaw do ustalenia właściwości ogólna norma prawna przyznająca kompetencję nadzorczą, ale nie wyznaczająca podstaw do podjęcia środków prawnych ustanawiających nakaz lub zakaz podjęcia czynności. Nie daje zatem podstaw do wyprowadzenia właściwości rzeczowej do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania, w zakresie którego powstał spór kompetencyjny, norma pierwsza art. 21 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r., poz. 912), wedle której »Nadzór nad przestrzeganiem przepisów niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast)«. Podstawę prawną do wyprowadzenia właściwości jest norma druga art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którą: »Nadzór nad przestrzeganiem przepisów niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują (...) właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni«. Artykuł 21 ust. 1 norma druga ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zakresie właściwości organów inspekcji sanitarnej ma umocowanie w regulacji art. 1 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że »właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego«, a zatem daje podstawy do władczego wypowiedzenia się właściwego inspektora sanitarnego. Artykuł 21 ust. 1 norma druga ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wymaga powiązania z regulacją prawną dającą podstawy do podejmowania nakazów i zakazów. Taką podstawę daje ustawa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.)". Odnotować należy, iż wprawdzie w postanowieniu tym – z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21 - NSA oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza, z uwagi na to, że istniejący w dacie złożenia tego wniosku do NSA negatywny spór kompetencyjny – na skutek przyjęcia do rozpoznania wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. i wydania przez PPIS decyzji administracyjnej, którą odmówiono wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków – stracił na aktualności. Niemniej jednak w postanowieniu tym wyraźnie wskazano, iż w ocenie NSA zakres żądania pozostaje w związku z właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a sąd w składzie orzekającym stanowisko to w pełni podziela. W świetle powyższego sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, PPIS w Kutnie był właściwy do merytorycznego załatwienia wniosku strony skarżącej.
Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie powinien wydać w sprawie decyzję merytoryczną. Wyjaśnić przy tym należy - wobec tego, że PPIS w oparciu o podanie stron skarżących z 9 sierpnia 2021 r. wszczął postępowanie, a następnie wydał decyzję, w której orzekł o żądaniu stron jednak decyzja ta została uchylona w następstwie kontroli instancyjnej, a organ II instancji formułując wytyczne dla organu I instancji wskazał w istocie na brak jego właściwości do rozstrzygnięcia o żądaniu stron – że przepisy k.p.a. nie przewidują prawnego związania organu I instancji ani oceną prawną, ani wskazaniami co do dalszego postępowania, ani wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa, które zostały sformułowane w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Tym samym nie budzi wątpliwości sądu, że owo "związanie" oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. – w przeciwieństwie do związania z art. 153 p.p.s.a. – ma wyłącznie charakter faktyczny, a nie prawny. Nie ma więc prawnej możliwości postawienia organowi I instancji skutecznego zarzutu niezastosowania się do oceny prawnej, wskazań co do dalszego postępowania czy wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, zamieszczonych przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej (vide: J. Wyporska-Frankiewicz, Z. Wardak, Związanie oceną prawną, wskazaniami co do dalszego postępowania oraz wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2020 r. (rok XVI), nr 2 (89), s. 19 – 42 oraz wskazane tam poglądy judykatury i doktryny).
Rekapitulując przedstawiony tok uzasadnienia należy wskazać, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej miały obowiązek przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy nastąpiło naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też takiego naruszenia nie było.
Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że w rozpoznawanej przez sąd sprawie organy administracji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w należyty sposób, naruszając zarówno przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisy o cmentarzach i chowaniu zwłok, jak również przepisy k.p.a. (organy naruszył bowiem podstawowe zasady postępowania wyjaśniającego, w tym zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a. oraz normy proceduralne zawarte w art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) i stąd uzasadnione było uchylenie zarówno decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy Inspekcji Sanitarnej wezmą pod uwagę wyżej poczynione rozważania sądu.
W konsekwencji powyższego sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Do kosztów zaliczono wpis od skargi w wysokości 200 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).
a.l.