III SA/Łd 365/25

III SA/Łd 365/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 3 § 1, art. 145, art. 151, art. 187
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 262 § 1 pkt 2, art. 264 § 1, art. 267
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 152, art. 153
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 31 ust. 2-4, art. 34 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Dnia 14 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 marca 2025 roku znak: SKO.4133.3.25 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 marca 2025 r., znak: SKO.4133.3.25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z 27 stycznia 2025 r., znak: ZN.6830.4.2024.AN o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym W., Gmina W., stanowiącej własność I.W., zapisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0543 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z nieruchomością położoną w W., zapisaną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0681 ha, oraz punktami wspólnymi (działką nr 418 i nr 1/1) na kwotę 5 412,00 zł, na którą składają się koszty czynności geodety 5 412,00 zł oraz zobowiązaniu do poniesienia tych kosztów I.W. w kwocie 2 525,60 zł, A.C. w kwocie 2 525,60 zł, R. w P. w kwocie 180,40 zł, Gminy [...] w kwocie 180,40 zł.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że postanowieniem z 17 września 2024 r. Burmistrz [...] wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w W. w obrębie geodezyjnym W., stanowiącej własność I.W., oznaczonej jako działka nr [...], z nieruchomością sąsiednią położoną w W., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącą własność A.C. oraz punktami wspólnymi z działkami nr [...] i [...]. W postanowieniu tym organ pierwszej instancji wskazał, że wszystkie strony postępowania – właściciele gruntów sąsiednich, będą zobowiązane do udziału w kosztach postępowania rozgraniczeniowego.
18 października 2024 r. Burmistrz [...] upoważnił uprawnionego geodetę J.S. (upr. nr[...]) do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości.
Strony zostały powiadomione przez geodetę o czynnościach ustalenia granic.
Z treści protokołu granicznego z 19 grudnia 2024 r. wynika, że przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym punktami 1-2, 2-3, 3-4, 4-5, 5-6, 6-7, 7-10, 10-8, 8-9, ustalono na podstawie pomiaru ustalenia linii brzegu rzeki P. z 1982 r., mapy zasadniczej miasta W. z 1982 r. oraz mapy ewidencyjnej miasta W. z 1978 r. Operat geodezyjny rozgraniczenia nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 stycznia 2025 r. za numerem [...].
Decyzją z 27 stycznia 2025 r. Burmistrz [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w W. w obrębie geodezyjnym W., Gmina W., stanowiącej własność I.W., oznaczonej jako działka nr [...], z nieruchomością sąsiednią położoną w W., zapisaną jako działka nr [...], stanowiącą własność A.C. oraz punktami wspólnymi (działkami nr [...] i [...]), zgodnie z szkicem granicznym zawartym w protokole granicznym sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Decyzja ta stała się ostateczna.
13 stycznia 2025 r. J.S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo M., wystawił fakturę VAT nr [...] na kwotę 5 412 zł za rozgraniczenie nieruchomości. Koszty usługi geodezyjnej w całości uiściła Gmina [...].
W oparciu o ten dokument Burmistrz [...] postanowieniem z 27 stycznia 2025 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego.
Na to postanowienie A.C. wniósł zażalenie.
Skarżący wskazał, że koszty postępowania rozgraniczeniowego winna ponieść osoba, która tego postępowania zażądała, tj. I.W. Zgromadzony w trakcie postępowania rozgraniczeniowego materiał dowodowy nie potwierdza tego, że istniał spór co do przebiegu granic. Koszty te nie zostały poniesione w interesie obu stron, lecz jednej. Tym samym rozbicie kosztów ustalenia punktów granicznych nie znajduje uzasadnienia i powinna je ponieść wyłącznie wnioskodawczyni I.W.
Organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie z 27 stycznia 2025 r. podniósł, że z przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), zwanej dalej "p.g.k.", wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są zatem koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Koszty postępowania rozgraniczeniowego należą więc do kosztów postępowania administracyjnego. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ administracji określa art. 262 § 1 k.p.a. Koszty postępowania, obciążające stronę postępowania, obejmują wynagrodzenie geodety, koszty sporządzenia map i innych niezbędnych dla rozgraniczenia nieruchomości dokumentów oraz znaków granicznych, a także wydatki związane z przeprowadzeniem dowodów w postępowaniu rozgraniczeniowym. Po określeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciążających strony, organ administracji zobowiązany jest w trybie art. 264 k.p.a. wydać postanowienie, w którym ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Nie budzi wątpliwości ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 5 412 zł stanowiących wyłącznie wynagrodzenie wyłonionego w procedurze ofertowej geodety i wynikających z wystawionej przez geodetę faktury. Geodeta upoważniony do przeprowadzenia czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic został wyłoniony w trybie zapytania ofertowego, w odpowiedzi na które wyłącznie ten podmiot złożył ofertę. Upoważniony przez organ geodeta wykonał szereg czynności służących ustaleniu przebiegu granic nieruchomości. Czynności te podzielić można na analityczne (polegające na analizie informacji zawartych w dokumentach pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych) i procesowe (związane z ustaleniem przebiegu granic na gruncie). Rezultatem pracy geodety jest operat rozgraniczeniowy, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 stycznia 2025 r. Orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego organ administracji ma obowiązek obciążyć tymi kosztami strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, z inicjatywy której wszczęte zostało postępowanie. Organ drugiej instancji powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 309/15 oraz stwierdził, że decyzja w sprawie rozgraniczenia nieruchomości dotyczy interesu prawnego wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, który nie składał wniosku o rozgraniczenie i nie kwestionował przebiegu granicy. Artykuł 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. W interesie wszystkich stron postępowania było ustalenie przebiegu granicy sąsiadujących nieruchomości. Stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., organ powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, a zatem mieć na uwadze korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują wszystkie uczestniczące w nim strony, a nie tylko wnioskodawca, zwłaszcza, gdy dotyczy gruntów prywatnych i trudno się spodziewać, że wszczęcie takiego postępowania nastąpi z urzędu.
Organ drugiej instancji ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania rozgraniczeniowego, tj. właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Zakres postępowania został określony postanowieniem Burmistrza [...] z 17 września 2024 r. o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Czynności geodezyjne i decyzja kończąca postępowanie rozgraniczeniowe objęły wszystkie wymienione w postanowieniu nieruchomości. Z załączonej do akt dokumentacji geodezyjnej wynika, że granice pomiędzy nieruchomościami zostały ustalone na podstawie zebranych dowodów, co pozwoliło organowi na zatwierdzenie tak ustalonej granicy w oparciu o art. 33 ust. 1 p.g.k. Ustalenie stabilnej granicy pomiędzy nieruchomościami leżało w interesie zarówno wnioskodawczyni, jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skoro został osiągnięty cel postępowania rozgraniczeniowego w postaci trwałego, jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami, to wszyscy uczestnicy powinni odpowiednio partycypować w pokryciu kosztów tego postępowania. Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granicy niezależnie od tego, czy przebieg ten stał się sporny, czy też nie ma sporu granicznego.
Organ drugiej instancji za zasadną uznał metodologię rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego przyjętą przez organ pierwszej instancji. Według organu drugiej instancji sposób rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego – według wyznaczonych punktów granicznych – najpełniej odzwierciedla wymiar korzyści, jakie osiągnęli poszczególni właściciele rozgraniczanych nieruchomości w wyniku tego postępowania. Skarżący był informowany o wszystkich czynnościach związanych z prowadzonym postępowaniem, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru kierowanej do niego korespondencji.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.C. podniósł, że w przypadku tego rozgraniczenia granicą stabilną był mur zabudowań oddzielających działki od siebie. Wobec powyższego należało uznać, że wydanie postanowienia o rozgraniczeniu mijało się z celem, ponieważ nie było takiej potrzeby. Koszt rozgraniczenia, jaki ma ponieść to ponad połowa jego miesięcznej renty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi.
Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia było ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, którego kosztami zostali obciążeni właściciele działek nr [...] (I.W.), nr [...] (skarżący), nr [...] (Gmina [...]) i nr 1/1 (Skarb Państwa – R. w P. jako wykonujący trwały zarząd lub zarząd).
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z 27 stycznia 2025 r., całkowity koszt postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 5 412 zł z uwagi na wyznaczenie przez geodetę 10 punktów granicznych organ pierwszej instancji podzielił przez 10 i w ten sposób ustalił, że koszt ustalenia i zastabilizowania jednego punktu to 541,20 zł. Następnie dokonał rozliczenia: punkt 1 – I.W., skarżący, R. w P po 1/3, tj. po 180,40 zł; punkt 2 – I.W., skarżący po 1/2, tj. po 270,60 zł; punkt 3 – I.W., skarżący po 1/2, tj. po 270,60 zł; punkt 4 – I.W., skarżący po 1/2, tj. po 270,60 zł; punkt 5 – I.W., skarżący po 1/2, tj. po 270,60 zł, punkt 6 – I.W., skarżący, po 1/2, tj. po 270,60 zł; punkt 7 – I.W., skarżący po 1/2, tj. po 270,60 zł; punkt 8 – I.W., skarżący po 1/2, tj. po 270,60 zł, punkt 9 – I.W., skarżący, Gmina [...] po 1/3, tj. po 180,40 zł; punkt 10 – I.W., skarżący po 1/2, tj. po 270,60 zł. W ten sposób stosownie do liczby wyznaczonych punktów granicznych przypadających na poszczególnych właścicieli rozgraniczanych nieruchomości ustalił, że I.W. i skarżący winni ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwotach po 2 525,60 zł, zaś Gmina [...] i R. w P w kwotach po 180,40 zł.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast sama zasadność obciążenia skarżącego przypadającymi na niego kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Według skarżącego, nie powinien zostać on obciążony tymi kosztami, gdyż nie było podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, bo nie istnieje spór, co do przebiegu granicy. Koszty powinna ponosić wyłącznie wnioskodawczyni, która bezzasadnie wszczęła postępowanie rozgraniczeniowe.
Wobec tego wyjaśnić należy, że postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zostało wydane ma podstawie art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1 k.p.a.
Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1); zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).
W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości.
Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (por. wyrok NSA z 9 stycznia 1998 r., II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2005 r., IV SA/Wa 305/05).
Według drugiego kierunku wykładni koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i art. 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (por. wyrok NSA z 3 czerwca 1998 r., II SA 479/98).
Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez organy administracji uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06.
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, tj. w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Nielogicznym bowiem byłoby przyjęcie założenia, że rozgraniczenie nieruchomości dokonywane w postępowaniu administracyjnym jest dokonywane według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Nie do obrony jest więc teza, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Tak w postępowaniu cywilnym, jak administracyjnym, zarówno sąd powszechny jak i organ administracji są obowiązani stosować te same zasady, co wynika z porównania art. 152 i 153 k.c. i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. Z przepisów tych wynika, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości, należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zdanie pierwsze k.c.), co w art. 31 ust. 2 p.g.k. konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod wagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Tak więc nakaz uwzględnienia stanu prawnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne z obowiązku przeprowadzenia dowodów, które pozwalają na jego ustalenie. Jeżeli nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne – art. 31 ust. 3 p.g.k.), należy ustalić granice według "ostatniego spokojnego stanu posiadania" (art. 153 zdanie pierwsze in fine k.c.). Uwzględnienie tego kryterium następuje przez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych, także w postępowaniu administracyjnym "ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy" (art. 31 ust. 3 in fine p.g.k.). W razie sporu, co do przebiegu linii granicznych należy dążyć zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, do zawarcia ugody przez strony (art. 153 zdanie drugie k.c. i art. 31 ust. 4 p.g.k.). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie granic według stanu prawnego lub według stanu posiadania, a strony nie zawrą ugody, ustalenie granic należy do sądu, który czyni to uwzględniając wszelkie okoliczności i może jednemu z właścicieli przyznać odpowiednią dopłatę pieniężną (art. 153 zdanie drugie in fine k.c.). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k.). Uregulowanie to oznacza, że w takim wypadku postępowanie administracyjne ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Artykuł 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Przepis ten (art. 262 § 1 k.p.a.) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582, jak i w orzecznictwie sądowym – por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, "Palestra" 2001, nr 7-8, s. 206). Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można natomiast zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru, np. kosztów zastępstwa procesowego, które nie są kosztami rozgraniczenia, a ponadto wówczas orzeczenie organu dotyczyłoby w tej mierze zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, to obowiązek ten istnieje już w toku postępowania administracyjnego, a więc organ prowadzący takie postępowanie może także żądać od stron złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów rozgraniczenia, mając na uwadze, że koszty te obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów po połowie (art. 262 § 2 k.p.a.).
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 jest tzw. uchwałą konkretną, gdyż podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Ponadto ma ona, tzw. ogólną moc wiążącą wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., II GSK 1518/14).
Moc wiążącą ma stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu pozbawione są mocy wiążącej, jeśli nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem". Mają one jednak moc wiążącą, w takim zakresie, w jakim pozostają w bezpośrednim związku z tym stanowiskiem.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Przyjąć zatem należy, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.
Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu rozgraniczeniowym organ ustala materialnoprawne przesłanki rozgraniczenia. Innymi słowy postępowanie to rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Sytuacja, o jakiej mowa w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, ma miejsce w niniejszej sprawie.
W następstwie przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego ostateczną decyzją z 27 stycznia 2025 r. Burmistrz [...] zatwierdził granice nieruchomości I.W. (działki nr [...]) z nieruchomością skarżącego (działką nr [...]) oraz punktami wspólnymi z działkami nr [...] i nr [...] wyznaczonymi zgodnie z protokołem granicznym z 19 grudnia 2024 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego J.S. Udział skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym tą decyzją świadczy zatem o tym, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza [...] toczyło się także w jego interesie, gdyż rozstrzygnięto w nim o zasiągu jego prawa własności w stosunku do działek sąsiednich o nr [...], nr [...] i nr [...]. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przy udziale geodety leżało więc w interesie wszystkich stron tego postępowania (właścicieli czerech działek, których punkty graniczne zostały w nim ustalone).
W świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. okoliczność ta decyduje o rozłożeniu pomiędzy strony kosztów postępowania na podstawie art. 152 k.c. Na ustalenia w tym zakresie nie może mieć wpływu to, czy dana strona jest zadowolona z wyniku czynności podjętych przez geodetę oraz czy i w jaki sposób kwestionuje dokonane przez niego ustalenia i czynności, czy też ich nie kwestionuje. Bez znaczenia jest też okoliczność, która strona sporu granicznego żąda wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 jest jednoznaczna i nie oznacza dowolności czy swobody organu, gdyż z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ustalenia granic wszystkich nieruchomości.
W tym stanie rzeczy akceptując stanowisko wyrażone w powołanej uchwale i kierując się argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracji, że stronami zobowiązanymi do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] z 27 stycznia 2025 r. są w tym przypadku właściciele wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, tj. działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Koszty te obciążają zarówno skarżącego, jak i pozostałych uczestników postępowania uczestnika postępowania według zasady wyrażonej w art. 152 k.c.
Jak już wcześniej podniesiono, przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
Prawidłowo zatem organy administracji obu instancji przyjęły, że organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem po równo w odniesieniu do każdego wyznaczonych punktów granicznych w stosunku do liczby właścicieli nieruchomości, dla których były one wspólne.
Dodać należy, że wykonawca Przedsiębiorstwo M., który wykonał czynności ustalenia przebiegu granic i opracowania dokumentacji, został wyłoniony w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie zapytania ofertowego skierowanego do 3 oferentów i była to jedyna złożona oferta. Skarżący nie kwestionował wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, lecz zasadność obciążenia go nimi. W postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z 17 września 2024 r. Burmistrz [...] pouczył strony, w tym skarżącego, o treści art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. oraz o tym, że wszystkie strony postępowania – właściciele gruntów sąsiednich, zobowiązani będą do udziału w kosztach postępowania rozgraniczeniowego.
Skarżący nie został pozbawiony możliwości skorzystania z prawa do złożenia wniosku o zwolnienie z nałożonych na niego zaskarżonym postanowieniem kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 267 k.p.a. Zwolnienie takie może nastąpić bowiem dopiero wówczas, gdy ustalone zostały koszty postępowania. Od kosztów można zwolnić wówczas, gdy zostanie na stronę nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne, rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 stycznia 2017 r., II SA/Ke 905/16).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.
d.j.