III SA/Łd 36/23

III SA/Łd 36/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Krzysztof Szczygielski
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 479
art. 33, art. 56
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Dnia 24 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2022 roku nr 105/2022/II w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 14 listopada 2022 r. nr 105/2022/II Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), dalej u.p.e.a. - po rozpoznaniu zażalenia K.S. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sieradzu nr PPIS.RP.3151.24.2022 z 2 września 2022 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
W związku z nieszczepieniem dziecka N.S.ur. [...] r., PPIS w Sieradzu, działając na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.e.a., upomnieniem z 24 marca 2022 r. wezwał ojca dziecka K.S. do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych przeciw: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce. Powyższe upomnienie doręczone zostało stronie 28 marca 2022 r.
W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka, PPIS w Sieradzu w dniu 15 czerwca 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy zobowiązując stronę do poddania dziecka ww. obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wystosował do ŁPWIS w Łodzi, jako organu egzekucyjnego wniosek z 15 czerwca 2022 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do strony.
ŁPWIS w Łodzi rolę organu egzekucyjnego przejął od Wojewody Łódzkiego na mocy porozumienia zawartego w dniu 12 lutego 2015 r. pomiędzy Wojewodą Łódzkim i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień ochronnych (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2015 r. poz. 676) w oparciu o art. 20 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r. poz. 135 ze zm.).
Na podstawie art. 119 § 1 i nast. u.p.e.a. ŁPWIS 7 lipca 2022 r. wydał postanowienie Nr 410/2022 o nałożeniu grzywny w wysokości 2000,00 zł w celu przymuszenia strony do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wynikającego z tytułu wykonawczego z 15 czerwca 2022 r. wystawionego przez PPIS w Sieradzu.
W piśmie z 18 lipca 2022 r. zatytułowanym "zażalenie" (zawierającym również zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i potraktowanym przez organ również jako zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego określonego w tytule wykonawczym) zobowiązany podniósł: brak wymagalności obowiązku szczepień, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz nieprawidłowe określenie stron postępowania egzekucyjnego.
PPIS w Sieradzu postanowieniem z 2 września 2022 r. oddalił zarzuty strony.
W zażaleniu z 16 września 2022 r. strona zarzuciła:
1) naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sieradzu oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy z dnia 15 czerwca 2022 r. nie podlegał egzekucji administracyjnej, który sprowadzał się do zarzutu nieistnienia obowiązku;
2) dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;
3) naruszenie art. 27 u.p.e.a. poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią;
4) naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia;
5) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a.;
6) naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a.
Strona wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Zaskarżonym postanowieniem Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ powołał treść art. 33 § 2 u.p.e.a., stwierdził, że wierzyciel odniósł się do wniesionych zarzutów i podzielił stanowisko wierzyciela w tym zakresie.
W oparciu o dokumentację przekazaną przez wierzyciela ŁPWIS stwierdził, że podmiot leczniczy przesłał do PPIS w Sieradzu zgłoszenie zobowiązanego jako osoby uchylającej się od obowiązku szczepień dziecka, kartę uodpornienia dziecka, oświadczenie odmowy poddania dziecka szczepieniom ochronnym. A zatem wierzyciel posiadał dowody wskazujące na to, że zobowiązany nie wykonuje obowiązku szczepień dziecka.
Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez stronę w rozpatrywanym zażaleniu organ stwierdził, że mogą one dotyczyć wyłącznie kwestii, czy wierzyciel odniósł się do podniesionych przez stronę zarzutów i czy zrobił to w stopniu wystarczającym.
Zarzuty podnoszone przez stronę dotyczące niemożności wykonania szczepień ochronnych z powodu skierowania dziecka do Poradni [...] są bezzasadne. Samo skierowanie do poradni specjalistycznej do spraw szczepień oraz wyznaczenie terminu wizyty nie wyczerpuje przesłanek wskazanych w art. 56 § 1 pkt 1 ani w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne można zawiesić w przypadku wstrzymania wykonania obowiązku lub odroczenia terminu wykonania obowiązku. Natomiast zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega umorzeniu jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony łub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W przedstawionym skierowaniu nie ma informacji o stwierdzonych przeciwwskazaniach do wykonania obowiązkowych szczepień, czy odroczeniu. Jest jedynie informacja o wyznaczonym terminie w poradni specjalistycznej. Nie ma także informacji o wykonaniu zaległych szczepień ochronnych.
ŁPWIS w Łodzi uznał zarzut naruszenia art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a. za nieuzasadniony. Przepis art. 29 u.p.e.a. dotyczy kompetencji organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. to organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Przeprowadzone przez organ egzekucyjny badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej powinno obejmować ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony pod względem formalnym i czy doręczone zostało upomnienie. Wbrew zarzutowi strony, tytuł wykonawczy oraz upomnienie zawierają taką samą ściśle określoną treść obowiązku, a w tytule wykonawczym w części A pkt 1 jest zaznaczony rodzaj zobowiązanego "osoba fizyczna". Organ egzekucyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności, zaś organ odwoławczy w niniejszej sprawie (rozpoznanie zarzutów) nie ma podstaw do oceny prawidłowości działania organu egzekucyjnego.
Ponadto bezprzedmiotowy, zdaniem organu wyższego stopnia jest zarzut nieistnienia obowiązku w dniu wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nałożenie grzywny jest ustawowym środkiem egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo wykonania czynności, a w szczególności czynności której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba, zasadne jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia (wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13). Te przesłanki zaistniały w realiach niniejszej sprawy. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje w tej sprawie okoliczność, że K.S. ze względu na pełną władzę rodzicielską sprawuje osobistą opiekę nad córką N.S. i na nim spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Zobowiązany w zażaleniu zarzucił również dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut ten nie mieści się w zamkniętym katalogu zarzutów określonych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Zatem zarzuty podnoszone przez stronę w tym zakresie organ uznał za bezprzedmiotowe w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia PPIS w Sieradzu .
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ww. ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 ww. ustawy, osoby określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 tej ustawy są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 ww. ustawy. W oparciu o art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.), w którym ustalił wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom strony, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (też: wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. II FSK 1494/08).
W § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, podane zostały zakresy wieku dzieci, w których istnieje obowiązek wykonywania szczepień ochronnych przeciwko poszczególnym chorobom zakaźnym. Rolą szczepień ochronnych jest nie tylko ochrona przed zachorowaniem, ale przede wszystkim ochrona przed występowaniem powikłań choroby i zgonem. Na przykład szczepienia przeciwko krztuścowi wykonywane są już u dzieci w 1 roku życia, w celu ich ochrony przed zachorowaniem na krztusiec, który u dzieci w pierwszych latach życia może mieć ciężki przebieg, z powikłaniami, a nawet zgonem.
Organ zwrócił uwagę, że Komunikaty Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok są wydawane w oparciu o art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Program Szczepień Ochronnych jest ogłaszany co roku z uwagi na wprowadzane w nim zmiany wynikające ze zmieniającej się sytuacji epidemiologicznej chorób zakaźnych, zaleceń ekspertów oraz organizacji i instytucji zajmujących się zagadnieniami szczepień ochronnych (w tym WHO, ECDC i CDC), a także wyników przeprowadzanych badań epidemiologicznych (w tym badań nad utrzymywaniem się odporności poszczepiennej) oraz pojawianiem się nowych preparatów szczepionkowych. Jakkolwiek ww. rozporządzenie wskazuje 19 rok życia jako granice poddania dziecka szczepieniom ochronnym, nie oznacza to, że wszystkie szczepienia mogą być wykonane tuż przed tą datą. Szczepienia są rozkładane w czasie, przy czym zgodnie z wakcynologią rozkład szczepień dostosowany jest do występowania zachorowań na poszczególne choroby, wieku i rozwoju dzieci.
Określony w Programie Szczepień Ochronnych wiek dzieci, w którym należy wykonać obowiązek danego szczepienia ochronnego wynika z okresu utrzymywania się odporności przekazywanej dzieciom przez matki, sytuacji epidemiologicznej danej choroby w Polsce, okresu utrzymywania się odporności po kolejnych dawkach szczepionek i wiedzą odnośnie wieku, w którym dzieci najczęściej zapadają na daną chorobę. Od wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego przeciwko danej chorobie zakaźnej zwolnić mogą jedynie przeciwwskazania zdrowotne do szczepienia, które mogą być stałe lub tymczasowe. Zakresy wieku dzieci, w których wykonywane są dane obowiązkowe szczepienia ochronne podane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, określają do kiedy u dzieci istnieje obowiązek szczepień w przypadku występowania czasowych przeciwwskazań zdrowotnych.
Odnośnie kwestii określenia przez wierzyciela terminu realizacji obowiązku szczepień dziecka organ wyjaśnił, że wierzyciel opiera się na dokumentach przekazanych przez podmiot leczniczy. Termin wykonania szczepień obowiązkowych jest wyznaczony przez lekarza sprawującego opiekę profilaktyczną nad dzieckiem w oparciu o aktualną wiedzę medyczną i wytyczne merytoryczne zawarte w Programie Szczepień Ochronnych.
Ponadto organ wskazał, że zarzuty podnoszone przez stronę dotyczące niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. nie znajdują się w katalogu zarzutów opisanych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Okoliczność ta może być podstawą umorzenia postępowania. Niemniej ŁPWIS wskazał, że okoliczność niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią przepisu jest bezzasadna. Tytuł wykonawczy wystawiony w dniu 15 czerwca 2022 r. przez PPIS w Sieradzu zawierał pełną i właściwą treść obowiązku szczepień ochronnych. Tytuł wykonawczy został sporządzony według aktualnie obowiązującego wzoru tytułu wykonawczego stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 176 ze zm.).
Odnośnie zarzutu naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez działanie PPIS w Sieradzu bez podstawy prawnej, ŁPWIS wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki niepieniężne pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisów szczególnych, przy czym zgodnie z art. 3 § 1 ww. ustawy egzekucję stosuje się nie tylko do obowiązków, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów lecz w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego również wtedy, gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa - tj. nie podlegają konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielami w rozumieniu art. 1a ww. ustawy. Jednocześnie art. 6 § 1 nakłada na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako wierzyciela, obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do zastosowania przewidzianych prawem środków egzekucyjnych w celu nakłonienia osoby uchylającej się od wykonania obowiązku szczepień ochronnych (też: wyrok WSA z 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 472/15).
Wbrew zarzutowi strony nie doszło do naruszenia przepisów art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Analiza korespondencji między zobowiązaną a organami inspekcji sanitarnej, a także wykorzystane przez stronę środki zaskarżenia wskazują jednoznacznie, że prawa zobowiązanego do udziału w postępowaniu nie były w żadnym momencie ograniczone.
Postępowanie dotyczące egzekucji administracyjnej jest regulowane ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie mają do niej zastosowania wszystkie przepisy k.p.a. Zdaniem ŁPWIS stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym art. 10 k.p.a. jest ograniczone, gdyż stronie służą tylko środki zgodnie z u.p.e.a. i to art. 33 § 1 tej ustawy wskazuje jakie zobowiązany może podnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Ponadto ŁPWIS w oparciu o posiadaną kserokopię karty uodpornienia dziecka N.S., ur. [...]r. zwrócił uwagę, że dziecko aktualnie będąc w 3 roku życia nie zostało zaszczepione przeciw aż jedenastu chorobom zakaźnym, którym można zapobiegać poprzez szczepienia ochronne. Każda z tych chorób zakaźnych może u dzieci mieć ciężki przebieg i prowadzić do stałych następstw zdrowotnych, a nawet zgonu.
W skardze K.S. zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.: art. 7, 77, 136 i 138 k.p.a. w związku z art. 27 u.p.e.a. w zw. z art. 17 ust. 2 i 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez niezbadanie czy tytuł wykonawczy został wystawiony w sposób prawidłowy, podczas gdy tytuł zawiera istotne uchybienia, tj. nie została w sposób prawidłowy wskazana podstawa prawna obowiązku i tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.,
2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia tj. uznanie przez organ, że skarżąca nie wykonała obowiązku, podczas gdy dla małoletniej nie został ułożony indywidualny kalendarz szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do szczepienia, co skutkuje brakiem wymagalności obowiązku,
3) naruszenie art. 7a, 77 i 81 a k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego,
4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w sprawie przez organy obu instancji.
Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji oddalające zarzuty K.S. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Zarzut jest środkiem prawnym o jednolitym charakterze. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego.
Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu egzekucyjnego nie dotyczy sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionujący dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. np. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., III FSK 546/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest więc wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że 15 czerwca 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sieradzu wystawił tytuł wykonawczy, wskazując jako akt normatywny art. 5 ust. 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń u ludzi (Dz.U z 2021 r. poz. 2069 ze zm.) i § 2 - 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.). W tytule organ wskazał obowiązek skarżącego do poddania córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce. Na tej podstawie wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi. Skarżący natomiast wniósł następujące zarzuty: brak wymagalności obowiązku szczepień, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz nieprawidłowe określenie stron postępowania egzekucyjnego.
Sąd podziela stanowisko organów administracji, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.ch.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 u.ch.z., jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletniego lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (art. 5 ust. 2 u.ch.z.).
Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale 4 – poświęconym szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 u.ch.z. osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanymi dalej: "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 u.ch.z. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.
W myśl art. 17 ust. 10 u.ch.z. minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych (pkt 1), osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby (pkt 2).
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 11 u.ch.z. Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. W rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych określono wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega sczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia. Natomiast szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko chorobom zakaźnym został określony w ogłaszanym co roku komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. Komunikat ten jest wydawany w oparciu o art. 17 ust. 11 u.ch.z.
Z wymienionych wyżej przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08, Lex nr 595803). Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 32/11, Lex nr 852219 wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu.
Należy podkreślić, że wyznaczono maksymalny termin wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić treść § 5 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, który wskazuje, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.ch.z. Podkreślić należy, że wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r., przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne dawki szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy określone w tym akcie nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej, jak to błędnie postrzega skarżący, jako terminy, których upływ stanowi dopiero o wymagalności tego obowiązku. Niweczyłoby to cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, tj. zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowanie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest to, że córka skarżącego, będąc w 3 roku życia, nie została zaszczepiona przeciwko 11 chorobom zakaźnym wymienionym w tytule wykonawczym, pomimo że upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionek określone w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. W sytuacji, gdy wymagane terminy zaszczepienia już upłynęły, zaś córka nie została zaszczepiona przeciwko wskazanym chorobom zakaźnym, to obowiązek poddania jej szczepieniom stał się wymagalny.
Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 u.ch.z. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 u.ch.z.). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.ch.z.). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.ch.z.). Zgodnie z powołanymi przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 u.ch.z. wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści wskazanych przepisów nie można interpretować w taki sposób, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie został przyjęty pogląd, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.ch.z., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17, Lex/el nr 2774545 i II OSK 43/18, Lex/el nr 2774685; z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 459/19, Lex/el nr 3315461). Sąd w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w wyżej wymienionych orzeczeniach.
Dodać należy, że celem badania kwalifikacyjnego jest ustalenie, czy stan zdrowia danej osoby pozwala na jej zaszczepienie. Badanie takie bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne, odmowa udziału w takim badaniu, czy też niestawienie się na nie uniemożliwia wykonanie szczepienia. W istocie jest to więc odmowa poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.
Należy zaznaczyć, że obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci obowiązek poddania dzieci badaniu kwalifikacyjnemu oraz szczepieniu ochronnemu. Skarżący - jako ojciec nie wywiązał się z tego obowiązku i jednocześnie nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na istnienie lekarskich przeciwwskazań i stwierdzających konieczność odroczenia szczepień córki ze względu na stan zdrowia. Wskutek tego córka skarżącego, która ma obecnie 3 lata, nie została zaszczepiona przeciwko żadnej z chorób wymienionych w rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych ani dawkami podstawowymi, ani dawkami przypominającymi. Załączona do skargi dokumentacja lekarska nie świadczy o istnieniu przeciwskazań do wykonania szczepień. Podnoszona niemożność wykonania szczepień ochronnych z powodu skierowania dziecka do Poradni [...] nie ma wpływu na wykonalność obowiązku. Strona podczas trwania postępowania administracyjnego, jak również do skargi skierowanej do sądu nie załączyła żadnych dodatkowych dokumentów lekarskich ani od lekarza pediatry ani z Poradni [...], z których wynikałoby, że córki stwierdzone są jakiekolwiek przeciwskazania do wykonania szczepienia. Nie wyczerpuje to zatem przesłanek z art. 56 § 1 pkt 1 ani w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i organ nie miał podstaw do zawieszenia ani umorzenia prowadzonego postępowania.
Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie badań kwalifikacyjnych dziecka poprzedzających szczepienia jest niezasadny (por. wyroki NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 934/16, Lex/el nr 2462894 oraz z 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2434/17, Lex/el nr 249368, a także WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., VII SA/Wa 2350/15, Lex/el nr 2113930 oraz z 19 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 2193/17, Lex/el nr 2499639). Obowiązek poddania osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 u.ch.z., a także z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Powyższe przepisy nie określają granicznych terminów wykonania obowiązku szczepienia. Każde dziecko i młodzież, znajdujące się w powyższym przedziale wiekowym jest obowiązane poddać się tym szczepieniom, o ile spełnia warunki ustalone w rozporządzeniu i o ile dotychczas nie zostało zaszczepione (§ 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych). O braku wymagalności wymienionego obowiązku nie może świadczyć okoliczność podnoszona przez skarżącą, tj. braku indywidualnego kalendarza szczepień oraz niewykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, tak jak stanowi to przepis art. 17 ust. 2 u.z.z.z., skoro – jak wynika z akt sprawy –brak jest informacji dotyczących ewentualnego leczenia dziecka w poradni specjalistycznej i odbytych wizyt, a więc nie była w tej sytuacji możliwa także kwalifikacja lekarska pozwalająca stwierdzić występowanie takich przeciwwskazań.
Odnośnie kwestii ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień dla córki skarżącego, to należy podnieść, że wiek, w jakim dziecko musi być zaszczepione na poszczególne choroby dawkami podstawowymi i przypominającymi został określony w komunikacie GIS w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. W przypadku dziecka strony, ustalenie konkretnych dat szczepień może zostać dokonane jedynie w czasie wizyty lekarskiej, natomiast skarżąca od dnia skierowania córki do poradni specjalistycznej nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, czy córka może zostać poddana szczepieniu, nie wiadomo również, czy skarżąca w ogóle umówiła się na wizytę, co sprawia, że wszelkie uwagi i zarzuty w powyższym zakresie należy uznać za nieuzasadnione.
Dodać jedynie należy, że określenie indywidualnego programu szczepień uregulowano w § 8 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r., lecz sytuacja przewidziana w tym przepisie nie dotyczy córki skarżącego.
Organy administracji trafnie zatem oddaliły zgłoszony zarzut uznając go za niezasadny.
Sąd podkreśla, że obowiązek szczepienia jest obowiązkiem znajdującym swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z cyt. powyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 u.ch.z., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1 u.ch.z., osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W art. 17 ust. 10 u.ch.z. została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia:
1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych;
2) osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.
W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.ch.z. Okoliczność, że zgodnie z art. 17 ust. 11 u.ch.z. konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 u.ch.z.). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18, Lex/el nr 2611262). Wyznaczenie natomiast maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego.
Sąd podkreśla, że w wyroku z 9 maja 2023 r. sygn. SK 81/19 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
I. Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
II. Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
Trybunał Konstytucyjny w części uzasadnienia dotyczącej skutku wyroku wyjaśnił, że stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny bowiem pełni rolę sądu prawa i zgodnie z wolą ustrojodawcy nie ma kompetencji prawotwórczych.
W ocenie Trybunału - wobec stwierdzenia niezgodności z Konstytucją normy - nie zaś art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, jak i § 5 rozporządzenia jako takich - zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją ciąży zarówno na ustawodawcy, jak i ministrze właściwym do spraw zdrowia. Istotne jest jednak to, że ingerencja ustawodawcy może nie być konieczna w razie odpowiedniego działania organu upoważnionego do wydania rozporządzenia. Trybunał był świadomy, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności przez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Trybunał zasugerował, aby Minister właściwy do spraw zdrowia rozważył określenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.
Jeżeli jednak zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją jedynie w drodze nowelizacji rozporządzenia nie będzie możliwe bez uszczegółowienia upoważnienia wynikającego z art. 17 ust. 10 lub zmiany innych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, konieczne będzie również odpowiednie działanie ustawodawcy w tym zakresie. Wyrok Trybunału nie pozbawia GIS kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, PSO na dany rok, ani nie ogranicza zakresu treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie. Innymi słowy, termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.
TK wyjaśnił także, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Jako że wyrok w niniejszej sprawie nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Trybunał dostrzegł potrzebę dostosowania stanu prawnego, a określenie w wyroku innego terminu utraty mocy obowiązującej jest niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Termin 6 miesięcy, w ocenie Trybunału, powinien być wystarczający do dokonania stosownych zmian.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 maja 2013 r sygn. SK 81/19 nie zakwestionował obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wskazał natomiast na konieczność dostosowania prawa do wyroku TK, np. poprzez określenie w drodze rozporządzenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień i liczby dawek poszczególnych szczepień. Jednocześnie ze względu na konieczność zapewnienia realizacji obowiązku szczepień ochronnych uznał, że zakwestionowane przepisy tracą moc dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w niniejszym składzie, podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że w przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu TK pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo stosowany, tak jak każdy obowiązujący akt prawny (TK-K 53/07 – I CSK 390/17). Tym niemniej sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania, oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem analizy. Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 87/18 -LEX nr 2539746, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz pod redakcją Piotr Tulei, wyd. II – LEX).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że regulacja objęta wyrokiem TK dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a ty samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę TK wyjaśniając, że wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się sczepieniom ochronnym. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynika z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień. W tym okresie minister właściwy do spraw zdrowia jest zobligowany rozważyć określenie w drodze rozporządzenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Jeśli jednak zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją w drodze nowelizacji rozporządzenia okaże się niemożliwe bez uszczegółowienia upoważnienia wynikającego z art. 17 ust. 10 ustawy lub zmiany innych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych konieczne będzie działanie ustawodawcy w tym zakresie.
Ewentualne przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie mogą być stosowane zakwestionowane przez TK przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia TK są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości.
Należy także wyjaśnić, że w przepisie art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r., jako podstawę zarzutu nie wymieniono niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W przepisie art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. okoliczność ta mogła być podstawą zarzutu, lecz od dnia 30 lipca 2020 r. nie może już stanowić podstawy zarzutu. A zatem zarzut skarżącego w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.
W obecnym stanie prawnym okoliczność, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. kontroluje organ egzekucyjny i w razie stwierdzenia, że wymogi te nie są spełnione, nie przystępuje do egzekucji, zawiadamiając o tym wierzyciela (art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przystąpił do egzekucji, uznając tym samym, że tytuł wykonawczy z 15 czerwca 2022 r., spełnia wymogi z art. 27 u.p.e.a.
Wspomnieć jedynie należy, że ww. tytuł wykonawczy został wystawiony według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2021 r. poz.176 ze zm.). W tytule tym wypełniono wszystkie niezbędne pola, w tym także podstawę prawną egzekucji oraz podstawę prawną obowiązku objętego tytułem. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie skarżącego, że ww. tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Wobec tego, że niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów, o których mowa w art. 27 u.p.e.a. nie może być obecnie podstawą prawną zarzutu organy administracji trafnie oddaliły zarzut w tym zakresie.
Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 7a, 77, 80 i 81a k.p.a. Organy administracji w stopniu wystarczającym wyjaśniły stan faktyczny i oceniły zebrane dowody w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny. W niniejszej sprawie jednocześnie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do treści norm prawnych lub co do stanu faktycznego. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są więc uzasadnione.
Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Organy administracji słusznie uznały, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
A.M.