III SA/Łd 33/24

III SA/Łd 33/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki
Małgorzata Kowalska
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 7, art. 15, art. 33, art. 34, art. 119, art. 121, art. 122, art. 123, art. 125, art. 126
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119, art. 134, art. 145, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Sentencja
Dnia 5 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta Łódź na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2023 roku nr ŁPWIS.OPZiHDM.906.1.2023.DK w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 4 grudnia 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi (dalej: ŁPWIS w Łodzi), na podstawie art. 122 § 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505), dalej u.p.e.a., po rozpoznaniu zażalenia Miasta Łodzi na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi (dalej: PPIS w Łodzi) z 16 października 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-technicznego ścian i sufitów w szatni, ciągach komunikacyjnych, sali gimnastycznej, podłóg w ciągach komunikacyjnych i salach lekcyjnych nr 203, 204, schodów na klatce schodowej oraz stolarki okiennej w salach lekcyjnych nr 107, 108, 205 bibliotece, szatni i ciągach komunikacyjnych w Szkole Podstawowej nr [...] w Ł., określonego w tytule wykonawczym nr [...] z 8 grudnia 2015 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W zażaleniu na postanowienie PPIS w Łodzi zarzucano naruszenie:
1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ niezbędnych kroków zmierzających do ustalenia wysokości nałożonej grzywny;
2. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia postanowienia, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych oraz niedokonanie wykładni przepisów zastosowanych przez organ, a także braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także braku określenia zasadności przesłanek, które legły u podstawy wydania przedmiotowego postanowienia, w tym w szczególności przy ustaleniu kwoty grzywny, co w konsekwencji doprowadziło do braku informacji w zakresie rozumowania organu podejmującego postanowienia;
3. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia postanowienia, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, także braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także braku określenia zasadności przesłanek, które legły u podstawy wydania przedmiotowego postanowienia, w tym w szczególności, dlaczego organ dokonał wyboru takiego środka egzekucyjnego, a nie innego, co w konsekwencji doprowadziło do braku informacji w zakresie rozumowania organu podejmującego postanowienia.
W uzasadnieniu postanowienia ŁPWIS w Łodzi wskazał, że PPIS w Łodzi w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej 7 listopada 2007 r. w Szkole Podstawowej nr [...] w Ł. wydał decyzję administracyjną z 21 listopada 2007 r. nakazującą doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego ścian i sufitów w szatni, ciągach komunikacyjnych, sali gimnastycznej, podłóg w ciągach komunikacyjnych i salach lekcyjnych nr 203, 204, schodów na klatce schodowej oraz stolarki okiennej w salach lekcyjnych nr 107, 108, 205 bibliotece, szatni i ciągach komunikacyjnych w Szkole Podstawowej nr [...] w Ł., z terminem realizacji do 31 sierpnia 2009 r. W ciągu kolejnych 8 lat PPIS w Łodzi wydał 8 decyzji administracyjnych zmieniających decyzję z 21 listopada 2007 r. na podstawie art. 155 k.p.a. poprzez zmianę terminu wykonania ww. obowiązku. Podczas tego okresu, pomimo wielokrotnej zgody na prolongatę terminu, stronie nie udało się zrealizować ciążącego na niej obowiązku. Żadna z decyzji wydanych od 2007 r. do 2015 r. nie została zaskarżona przez stronę. PPIS w Łodzi decyzją z 22 września 2015 r. odmówił zmiany decyzji pierwotnej z 21 listopada 2007 r. w części dotyczącej zmiany terminu wykonania obowiązku. 26 października 2015 r. PPIS w Łodzi w związku z brakiem realizacji części obowiązków, wynikających z decyzji PPIS w Łodzi z 21 listopada 2007 r. w wyznaczonym terminie, co zostało potwierdzone podczas kontroli sanitarnej z 20 listopada 2015 r., wysłał do strony postępowania zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a upomnienie, a następnie 8 grudnia 2015 r. wydał tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem tym PPIS w Łodzi nałożył na Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 200 zł oraz wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do 29 lutego 2016 r.
Następnie organ I instancji w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 8 grudnia 2015 r., wydawał kolejne postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, łącznie wydał 13 postanowień, zwiększając stopniowo kwotę grzywny, odpowiednio: postanowieniem z 8 grudnia 2015 r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia na kwotę 200 zł; postanowieniem z 14 marca 2016 r. na kwotę 500 zł; postanowieniem z 14 czerwca 2016 r. na kwotę 500 zł; postanowieniem z 26 stycznia 2017 r. na kwotę 700 zł; postanowieniem z 2 października 2017 r. na kwotę 1000 zł; postanowieniem z 12 marca 2018 r. na kwotę 1200 zł; postanowieniem z 25 września 2018 r. na kwotę 1500 zł; postanowieniem z 12 marca 2019 r. na kwotę 1700 zł; postanowieniem z 2 października 2019 r. na kwotę 2000 zł; postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r. na kwotę 3000 zł; postanowieniem z 15 marca 2022 r. na kwotę 4000 zł; postanowieniem z 14 lutego 2023 r. na kwotę 6000 zł; postanowieniem z 16 października 2023 r. na kwotę 10 000 zł. Organ wskazał, że łączna kwota nałożonych grzywien w celu przymuszenia wyniosła 32 300 zł. Od wydanych postanowień służyło zobowiązanemu prawo do zażalenia, z którego nie skorzystano. Ostatnie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które jest przedmiotem sprawy, zostało wydane 16 października 2023 r. Postanowieniem tym organ I instancji nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie 10 000 zł oraz określił termin wykonania obowiązków do 30 kwietnia 2024 r.
ŁPWIS uznał, że postanowienie organu I instancji spełnia wymogi formalnoprawne, wynikające z u.p.e.a. Postanowienie to posiada wszystkie wymagane elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a, jak i powołane zostały właściwe przepisy, stanowiące podstawę prawną jego wydania.
Rozpatrując zarzut, dotyczący braku podjęcia przez organ I instancji działań, zmierzających do ustalenia wysokości grzywny, organ II instancji stwierdził, że organy administracji publicznej ustalają kwotę grzywny na zasadzie uznania administracyjnego. Nałożona przez organ grzywna ma na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, od którego się uchyla, a istotą grzywny w celu przymuszenia jest dolegliwość finansowa, która służy temu, aby skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Ponadto w art. 121 u.p.e.a została określona jedynie górna wartość kwoty nakładanej postanowieniem i kwota, której nie można przekroczyć łącznie w postępowaniu. Organ I instancji przytoczył art. 121 u.p.e.a, informujący o sposobie nakładania kar grzywy. Wprawdzie PPIS w Łodzi nie wyjaśnił, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości, czy wysokość przedmiotowej grzywny została wymierzona w tej samej lub wyższej kwocie w stosunku do poprzednich grzywien, a także, czy łączna wysokość grzywien nie przekracza kwoty wskazanej w art. 121 § 3 u.p.e.a. Jednak brak takiej informacji nie może skutkować uchyleniem postanowienia, bowiem naruszenie to nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że poczynił ustalenia w tym zakresie na podstawie akt sprawy i ocenił, że PPIS w Łodzi, określając grzywnę w wysokości 10 000 zł, nie przekroczył granic uznania administracyjnego i nie wymierzył jej dowolnie. Poprzednie nakładane wielokrotnie przez organ egzekucyjny grzywny były bezskuteczne. Ostatnia z grzywien nałożona w lutym 2023 r. w wysokości 6000 zł także nie odniosła swojego celu. Dlatego też kwota 10 000 zł w ocenie ŁPWIS w Łodzi będzie na tyle dotkliwa dla zobowiązanego, że skutecznie przymusi go do wykonania ciążącego na nim od wielu lat obowiązku, zapewniając jednocześnie odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne uczniom Szkoły Podstawowej nr [...] w Ł.. Jednocześnie kwota grzywny nałożona zaskarżonym postanowieniem nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny kolejnej oraz łącznej.
W ocenie ŁPWIS w Łodzi zarzut, dotyczący braku właściwego prawnego i faktycznego uzasadnienia postanowienia, nie jest w całości zasadny, ponieważ postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane przez PPIS w Łodzi z 16 października 2023 r. zawiera przewidziane przepisami wymogi formalne, choć z powyższych względów jest niepełne. Zaskarżone postanowienie spełnia bowiem wymogi zawarte w art. 122 § 2 u.p.e.a., który stanowi o tym, co powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. ŁPWIS w Łodzi zauważył, iż w uzasadnieniu postanowienia z 16 października 2023 r. organ I instancji przytoczył odpowiednie przepisy, stanowiące podstawę prawną prowadzonego postępowania i przytoczył treść przepisów, a także wskazał fakty, które przesądziły o konieczności nałożenia na zobowiązanego kolejnej grzywny, choć nie wyjaśnił wystarczająco podstawy prawnej i faktycznej, w zakresie wskazanym powyżej. Jednakże ŁPWIS w Łodzi podkreślił, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie stanowi w tej sprawie takiego naruszenia, które w sposób istotny wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy.
Rozpatrując zarzut, dotyczący braku uzasadnienia w postanowieniu powodu, dla którego organ I instancji dokonał wyboru konkretnego środka egzekucyjnego, ŁPWIS w Łodzi wyjaśnił, że zgodnie art. 119 § 1 u.p.e.a, który przywołany został w postanowieniu stanowi, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia, lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, co w toku tej sprawy miało miejsce. Środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, jest powszechnie w literaturze prawnej uznawany za środek najmniej dotkliwy, gdyż przepisy dotyczące grzywny w celu przymuszenia zakładają zwrot całości lub części grzywny bądź jej umorzenie w wypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Inne środki egzekucyjne, w tym np. wykonanie zastępcze, nie przewidują takich rozwiązań. Dlatego też ŁPWIS w Łodzi uznał, że zastosowanie przez organ I instancji grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego, było właściwe i zgodne z zasadą celowości i zastosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a.
Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ŁPWIS w Łodzi ustalił, że PPIS w Łodzi wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z 16 października 2023 r. w oparciu o art. 119 u.p.e.a., który stanowi, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W prowadzonym postępowaniu wykazano, iż nałożony obowiązek nie został wykonany, co potwierdzają ustalenia kontrolne, znajdujące odzwierciedlenie w treści protokołu z 6 października 2023 r.
W ocenie organu II instancji również zarzut zobowiązanego, że organ I instancji posługuje się w postępowaniu nieostrym pojęciem doprowadzenia do "należytego" stanu sanitarno-technicznego, nie jest zasadny, gdyż od wydania przez PPIS w Łodzi decyzji z 21 listopada 2007 r., przez całe postępowanie administracyjne, jak i w konsekwencji postępowanie egzekucyjne poprzez wydanie tytułu wykonawczego oraz kolejnych postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zobowiązany nie zgłosił wątpliwości związanych ze zrozumieniem pojęcia "należytego". Przemawia za powyższym argument, iż w toku obu postępowań część z nałożonych decyzją obowiązków została wykonana, co znajduje odzwierciedlenie w protokołach kontroli, znajdujących się w dokumentacji PPIS w Łodzi, a zatem dotychczas zobowiązany nie miał wątpliwości, jak należy wykonać przedmiotowy obowiązek. Ponadto w toku postępowania egzekucyjnego postanowienie, w którym w kwestionowany przez zobowiązanego obowiązek został określony, nie może być zmienione ani uchylone. Organ egzekucyjny nie ma żadnego wpływu na treść postanowienia określającego egzekwowany obowiązek, lecz stosuje środki egzekucyjne w celu jego realizacji.
Na ostateczne postanowienie Miasto Łódź złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i tym samym uznanie za słuszne stanowiska organu, w którym organ dopuścił się uchybienia, polegającego na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ niezbędnych kroków zmierzających do ustalenia wysokości nałożonej grzywny;
2. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i tym samym uznanie za słuszne stanowiska organu, w którym nastąpił brak właściwego uzasadnienia postanowienia, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych, niedokonanie wykładni przepisów zastosowanych przez organ oraz brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także braku określenia zasadności przesłanek, które legły u podstawy wydania przedmiotowego postanowienia, w tym w szczególności przy ustaleniu wysokości grzywny, co w konsekwencji doprowadziło do braku informacji w zakresie rozumowania organu podejmującego postanowienia i naruszenia art. 11 k.p.a.;
3. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i tym samym uznanie za słuszne stanowiska organu, w którym wystąpił brak właściwego uzasadnienia postanowienia, na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także braku określenia zasadności przesłanek, które legły u podstawy wydania przedmiotowego postanowienia, w tym w szczególności, dlaczego organ dokonał wyboru tego środka egzekucyjnego, a nie innego, co w konsekwencji doprowadziło do braku informacji w zakresie rozumowania organu podejmującego postanowienia i naruszenia art. 11 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu na Miasto Łódź grzywny w celu przymuszenia. Poprzednie postanowienia w tym przedmiocie nie zostały przez zobowiązany podmiot zaskarżone poprzez złożenie zażaleń.
Zasady stosowania tego środka egzekucyjnego regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505), dalej u.p.e.a, dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia określa art. 119 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
W niniejszej sprawie organ egzekucyjny prawidłowo ustalił, że ostateczna decyzja PPIS z 21 listopada 2007 r. nie została wykonana w części dotyczącej nałożenia obowiązku doprowadzenia do należytego stanu ścian i sufitów w szatni, ciągach komunikacyjnych, sali gimnastycznej, podłóg w ciągach komunikacyjnych i salach lekcyjnych nr 203, 204, schodów na klatce schodowej oraz stolarki okiennej w salach lekcyjnych nr 107, 108, 205 bibliotece, szatni i ciągach komunikacyjnych w Szkole Podstawowej nr [...] w ..
Jak wynika z akt administracyjnych analizowanej sprawy, obowiązek doprowadzenia do należytego stanu sanitarno-technicznego ścian i sufitów sali zajęć nr 108, 111, 203, 207, 306, szatni, ciągów komunikacyjnych, magazynku sportowego, podłóg w ciągach komunikacyjnych, salach gimnastycznych, salach lekcyjnych nr 203, 205, 206, 304, 306, szatni, pracowni komputerowej, holu przy wejściu głównym do szkoły, schodów na klatkę schodową, stolarki okiennej w pomieszczeniach szkoły, stolarki drzwiowej do pomieszczeń sanitarnych, sali lekcyjnych 103, 106, 107, 108, 110, 111, 201, 203, 205, 206, 210, 302, 306, świetlicy, stołówki, sali gimnastycznych oraz mebli szkolnych w Szkole Podstawowej nr [...] w Ł., nałożony został przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi decyzją nr 220/2007 z 21 listopada 2007 r. Organ następnie kilkukrotnie zmieniał na wniosek Dyrektora Szkoły Podstawowej termin wykonania powyższego obowiązku. Wynikające z decyzji obowiązki doprowadzenia do należytego stanu sanitarno-technicznego budynku szkolnego (ściany, sufity, okna, podłogi, schody) nie zostały w pełni wykonane. W 2015 r. po przeprowadzonej kontroli PPIS wydał decyzję z 8 grudnia 2015 r., którą wyznaczył termin wykonania obowiązku do 31 sierpnia 2017 r. Podczas kontroli sanitarnej mającej miejsce 20 listopada 2015 r. stwierdzono, że obowiązek doprowadzenia do należytego stanu sanitarno-technicznego ścian i sufitów w szatni, ciągach komunikacyjnych, sali gimnastycznej, podłóg w ciągach komunikacyjnych i salach lekcyjnych nr 203, 204, schodów na klatce schodowej oraz stolarki okiennej w salach lekcyjnych nr 107, 108, 205 bibliotece, szatni i ciągach komunikacyjnych w Szkole Podstawowej nr [...] w Ł. nie został wykonany. W związku z tym 30 października 2015 r. do strony zobowiązanej wysłano upomnienie z 26 października 2015 r. wzywające do wykonania obowiązku, zgodnie art. 15 § 1 u.p.e.a. (doręczone 2 listopada 2015 r.). Następnie 8 grudnia 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i wydał postanowienie o nałożeniu na Szkołę Podstawową nr [...] w Ł. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 200 zł oraz wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do 29 lutego 2016 r. Była to pierwsza grzywna nałożona na stronę zobowiązaną w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji nr 220/2007 pkt 1 lit. b–d), pkt 2 lit. a i c), pkt 3 i 4. Strona nie wniosła zażalenia, podobnie jak na kolejne 11 postanowień w tym samym przedmiocie: postanowieniem z 14 marca 2016 r. nałożono grzywnę w kwocie 500 zł; postanowieniem z 14 czerwca 2016 r. – 500 zł; postanowieniem z 26 stycznia 2017 r. – 700 zł; postanowieniem z 2 października 2017 r. – 1000 zł; postanowieniem z 12 marca 2018 r. – 1200 zł; postanowieniem z 25 września 2018 r. – 1500 zł; postanowieniem z 12 marca 2019 r. – 1700 zł; postanowieniem z 2 października 2019 r. – 2000 zł; postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r. – 3000 zł; postanowieniem z 15 marca 2022 r. – 4000 zł; postanowieniem z 14 lutego 2023 r. – 6000 zł. W każdym z postanowień wskazywano kolejne terminy wykonania obowiązku. Wobec niewykonywania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] organ egzekucyjny wydał 16 października 2023 r. kolejne postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł, od którego tym razem strona wniosła zażalenie. Postanowieniem z 4 grudnia 2023 r. ŁPWIS utrzymał w mocy postanowienie z 16 października 2023 r. i postanowienie to zostało zaskarżone do sądu i jest przedmiotem niniejszej sprawy.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, uznać należy w pierwszej kolejności, że stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości i wynika z załączonych akt administracyjnych.
W ocenie sądu zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom określonym w przepisach u.p.e.a. W myśl art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:
1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;
2) postanowienie o nałożeniu grzywny.
Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:
1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2).
Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 3).
Zgodnie z art. 123 u.p.e.a. przepisy art. 122 z zastrzeżeniem art. 121 § 4 u.p.e.a. stosuje się również w przypadkach nakładania dalszych grzywien w celu przymuszenia, gdy zobowiązany mimo wezwania nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Jak wynika z art. 120 § 2 u.p.e.a., gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków.
Zaznaczyć jednak należy, że art. 120 § 2 zd. 2 u.p.e.a. stanowi, że jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Art. 120 § 2 u.p.e.a. wprowadza rozwiązania mające na celu wywarcie presji na podmiot, w którego rzeczywistej gestii znajduje się praktyczne zapewnienie wykonania obowiązku. Nałożenie grzywny na zobowiązanego będącego osobą prawną lub jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej jest uzależnione od stwierdzenia, że nałożenie grzywny jest niezbędne do przymuszenia do wykonania obowiązku. Biorąc pod uwagę bardzo długi okres niewykonywania obowiązku, trudno zakwestionować takie stwierdzenie.
Postanowienie nakładające w niniejszej sprawie grzywnę na Miasto Łódź zawiera wszystkie elementy wymienione w cytowanym wyżej art. 122 u.p.e.a., wystawienie tytułu wykonawczego poprzedziło doręczenie upomnienia, z tym że zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy zostały stronie doręczone wcześniej, jako że obecnie kontrolowane jest już 13 postanowienie o nałożeniu grzywny. Sąd nie dostrzegł zatem wad formalnych zaskarżonego postanowienia, zresztą strona skarżąca nie kwestionuje postanowienia w tym zakresie.
Przewidziany w art. 119 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skoro, o czym była mowa wyżej, obowiązek nie został wykonany, zasadnie organ zastosował wskazany środek egzekucyjny. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że obowiązek nie został wykonany do dnia wydania postanowienia o nałożeniu kolejnej grzywny, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje.
W niniejszej sprawie organy egzekucyjne nie uchybiły przepisom. Wydanie kontrolowanych postanowień poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Spełnione zostały wymogi stawiane przez art. 122 u.p.e.a.
Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi, sąd podkreśla, że w przypadku obowiązku niewynikającego z przepisów prawa budowlanego, jak w niniejszej sprawie, stosownie do art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (§ 1). Nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł (§ 3).
Nałożona w niniejszej sprawie grzywna nałożona na Miasto Łódź (a więc na posiadającą osobowość prawną jednostkę samorządu terytorialnego) nie przekracza 50 000 (wynosi 10 000 zł), a łączna suma nakładanych już trzynastokrotnie grzywien nie przekracza kwoty 200 000 zł (wynosi 32 300 zł). Jeśli zaś chodzi o wysokość nałożonej grzywny organ egzekucyjny, w ocenie sądu, wystarczająco uzasadnił kwotę 10 000 zł. Podkreślił, że jest to kolejna – trzynasta już – grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Skoro poprzednie, nakładane w niższych wysokościach i systematycznie powiększane, nie przynosiły oczekiwanego skutku, kolejna, nałożona w wysokości 10 000 zł, jest całkowicie uzasadniona. Sąd podkreśla przy tym raz jeszcze, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku.
Odnośnie z kolei do zarzutu niewyjaśnienia, dlaczego organ dokonał wyboru takiego, a nie innego środka egzekucyjnego, sąd wskazuje, że wymóg zastosowania jak najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego został ustanowiony w art. 7 § 2 u.p.e.a. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.
W postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku o charakterze niepieniężnym, może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Porównanie uciążliwości obu tych środków wynika z przesłanek zastosowania sformułowanych w przywołanych przepisach oraz z okoliczności konkretnej sprawy egzekucyjnej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego z przepisów art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 u.p.e.a. nie wynika pierwszeństwo wykonania zastępczego. Z uwagi natomiast na unormowania art. 125 § 1 (umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) oraz art. 126 (możliwość zwrócenia w wysokości 75% lub w całości uiszczonej lub ściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku), uprawniony jest pogląd, że grzywna, jako środek odwracalny, jest środkiem mniej uciążliwym (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 3294/17).
Tak jak podkreślał organ, celem grzywny jest zmuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych skarżącej (wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 956/17). Strona skarżąca – jako jednostka samorządu terytorialnego – niewątpliwie powinna przewidzieć i zarezerwować środki potrzebne do doprowadzenia szatni, ciągów komunikacyjnych, sali gimnastycznych, sali lekcyjnych, schodów na klatce schodowej, biblioteki i szatni w szkole podstawowej do należytego stanu techniczno-sanitarnego, który to obowiązek wynika z decyzji z 2007 r. Okoliczność, że od 2009 r. Urząd Miasta Łodzi na wniosek Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Ł. przeznaczał środki na doprowadzenie do należytego stanu sanitarnego kolejnych pomieszczeń w budynku szkoły, a nie wystarczyło środków na wszystkie prace, był podstawą do wydawania decyzji zmieniających termin wykonania obowiązku, nałożonego decyzją nr 220/2007 PPIS w Łodzi. Organ egzekucyjny trafnie podnosi, że okoliczności te nie mogą być uwzględnione na etapie egzekwowania obowiązku po wystawieniu tytułu wykonawczego. Skoro organ egzekucyjny niewadliwie, w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, że wymagalny obowiązek określony w pkt. lit. b–d), pkt 2 lit. a i c), pkt 3 i 4 decyzji nr 220/2007 objęty tytułem wykonawczym z 8 grudnia 2015 r. nie został wykonany mimo nałożenia kolejno grzywien w celu przymuszenia w coraz większej wysokości, zasadnie nałożył na Miasto Łódź, jako zobowiązaną osobę prawną, kolejną wyższą grzywnę. Wysokość nałożonej grzywny nie narusza art. 121 u.p.e.a.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii nieprecyzyjności pojęcia "należytego stanu sanitarnego", należy zgodzić się z organem, który zwrócił uwagę, że przez wiele lat prowadzenia postępowania egzekucyjnego skarżąca nie miała wątpliwości co do znaczenia tego pojęcia, stąd zarzuty w tym zakresie są niezasadne. Dodatkowo podnieść należy, że jest to zarzut odnoszący się wprost do obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy. Tymczasem zarzuty w tej materii nie mogą być podnoszone już na etapie egzekwowania obowiązku.
Reasumując, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne. Organ egzekucyjny podjął wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Warunek ten został spełniony. W ocenie sądu w sprawie nie doszło do zaniechań organu w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślić ponownie należy, że mamy do czynienia z etapem postępowania, w którym istotą było stwierdzenie aktualnego stanu realizacji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji i z tytułu wykonawczego i podjęcie przez organ egzekucyjny prawem przewidzianych środków zmierzających do wykonania tego nakazu. W zakresie tych powinności organ poczynił wystarczające ustalenia, które zresztą co do faktów nie były kwestionowane.
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
e.o.