III SA/Łd 328/25

III SA/Łd 328/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Paweł Dańczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2070
art. 14
Ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (t. j)
Dz.U. 2025 poz 132
art. 18, art. 26, art. 27, art. 36 § 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 43, art. 44, art. 61
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 18 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędzia WSA Ewa Alberciak, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 5 marca 2025 roku nr 1001-IEW-3.7113.1.2025.6.ZUS.JZ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 marca 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z 29 listopada 2024 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów P.L. (dalej: strona lub skarżący) na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz od [...] do [...], z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do ich wniesienia.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Stronę obciążają zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne okresy rozliczeniowe od listopada 2015 r. do czerwca 2017 r. z uwagi na niewypełnienie obowiązków względem wierzyciela, tj. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zaległości te wierzyciel objął upomnieniami.
W związku z brakiem wpłaty wierzyciel wystawił wobec ww. należności liczne tytuły wykonawcze, w tym o wskazanych wyżej numerach, i skierował je na drogę egzekucji administracyjnej do właściwego w sprawie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi.
Odpisy tytułów wykonawczych, upomnień oraz zawiadomień o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej doręczano dorosłemu domownikowi, tj. I.L., która podejmowała się oddawania przesyłki adresatowi, albo uznawano tę korespondencję za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wszelką korespondencję kierował do strony na adres, który na moment wysyłki figurował w rejestrze organu, tj. ul. E. 2, [...] S. Adres ten pozostaje nadal aktualny.
23 października 2024 r. strona wniosła pismo, w którym wskazała, że składa zarzuty co do całości prowadzonego przez Urząd Skarbowy w G. postępowania egzekucyjnego w sprawie tytułów wykonawczych doręczonych jej 17 października 2024 r. Jako podstawę prawną zarzutów strona wskazała art. 33 § 2 pkt 4 oraz art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132, dalej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu pisma strona wyjaśniła, że nigdy nie otrzymała od organu stosownego upomnienia, a także, że wszystkie tytuły wykonawcze dotknięte są wadą przedawnienia roszczenia. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uznanie zarzutów w całości, uchylenie tytułów wykonawczych oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu ostatecznego rozpoznania sprawy.
Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi postanowieniem z 29 listopada 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do ich wniesienia.
Strona wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z 29 listopada 2024 r. W uzasadnieniu zażalenia strona powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania.
Postanowieniem z 5 marca 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy ww. postanowienie z 29 listopada 2024 r.
Skargę na powyższe postanowienie z 5 marca 2025 r. wniosła do sądu strona, wskazując, że zarówno przedmiotowe postanowienie, jak i postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego opierają się na tytułach wykonawczych z tytułu zaległości w zapłacie składek ZUS. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, przedawnienie zobowiązań publicznoprawnych (w tym składek ZUS) wynosi 5 lat. Biorąc pod uwagę datę powstania tytułów wykonawczych, upłynął już ustawowy okres przedawnienia, co skutkuje nieważnością tych tytułów wykonawczych i w konsekwencji niemożnością przeprowadzania skutecznego postępowania egzekucyjnego na ich podstawie. W tym kontekście skarżący zauważył, że brak dochodzenia zaległości w ustawowym terminie, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego. Tytuły wykonawcze z 2017 r., jeżeli nie były dochodzone w sposób ciągły, uległy przedawnieniu. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedawnienie nie jest jedynie instytucją proceduralną, lecz ma charakter materialnoprawny i nie podlega weryfikacji, jeśli zostało stwierdzone. Ponadto zdaniem skarżącego odpisy tytułów wykonawczych, które stanowią podstawę postępowania egzekucyjnego, nie zostały mu doręczone. Brak doręczenia odpisów tytułów wykonawczych oraz innych pism, takich jak upomnienia, uniemożliwił mu skuteczne wniesienie zarzutów w terminie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych brak doręczenia tytułu wykonawczego lub innych pism związanych z postępowaniem egzekucyjnym uniemożliwia rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia zarzutów. W sytuacji gdy organ egzekucyjny nie dopełnił obowiązku doręczenia, nie może on domagać się przestrzegania terminu, który jest niemożliwy do dochowania. W kontekście powyższego wniesienie zarzutów w terminie było niemożliwe, ponieważ skarżący nie był świadomy toczącego się postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak doręczenia aktu egzekucyjnego skutkuje przerwaniem biegu terminu do wniesienia zarzutów, a tym samym nie może być mowy o uchybieniu terminowi, w sytuacji gdy dłużnik nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oraz umorzenie postępowania wobec przedawnienia tytułów wykonawczych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie była zasadna i jako taka nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Spór w niniejszej sprawie sprowadził się do stwierdzenia, czy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi zasadnie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie złożonych zarzutów na postępowanie egzekucyjne z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Istota niniejszej sprawy koncentruje się więc na kwestii dopuszczalności i skuteczności wniesienia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, na podstawie tytułów wykonawczych z lat 2016–2017. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji stwierdziły bowiem, że skarżący, wnosząc zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w piśmie z 23 października 2024 r., uchybił ustawowemu terminowi do ich wniesienia. Skarżący natomiast zakwestionował fakt doręczenia mu tytułów wykonawczych i stwierdził, że należności objęte tytułami wykonawczymi, na podstawie których prowadzona jest egzekucja administracyjna, uległy przedawnieniu.
W świetle powyższego należy zaznaczyć, iż do prowadzonego postępowania egzekucyjnego miały zastosowanie przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. W myśl bowiem art. 14 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), która weszła w życie w dniu 30 lipca 2020 r., do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 2 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego jest prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych, które zostały wystawione i doręczone przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy zmieniającej, a co za tym idzie orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że w postępowaniu w sprawie zarzutów znajdą zastosowanie przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.
Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, przy czym w myśl § 5 tego artykułu wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wymogi formalne, jakim powinien odpowiadać tytuł wykonawczy, określa art. 27 § 1 u.p.e.a., stanowiąc w pkt 9, że w tytule tym zawarte jest, m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika, że możliwość wniesienia zarzutów przez zobowiązanego ograniczona została do 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., możliwość wniesienia zarzutów jest więc ograniczona w czasie, gdyż zobowiązany może złożyć zarzuty w stosunku do tytułu wykonawczego w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Termin ten należy uznać za termin procesowy, a uchybienie mu powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania.
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miała kwestia, czy skarżący wniósł zarzuty w przewidzianym ustawowo terminie, tj. w ciągu 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Bez wątpienia bowiem wniesienie ich po upływie tego terminu jest bezskuteczne. W ocenie sądu, jak słusznie wskazywały organy obu instancji, termin ten został przekroczony. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że przywołane w zaskarżonym do sądu postanowieniu tytuły wykonawcze z lat 2016–2017 zostały skutecznie doręczone w trybie art. 43 i 44 k.p.a., mimo iż skarżący fakt ten kwestionuje. Sąd nie miał wątpliwości, że tytuły wykonawcze zostały doręczone skarżącemu odpowiednio: 8 sierpnia 2016 r., 22 listopada 2016 r., 11 stycznia 2017 r., 3 kwietnia 2017 r., 31 maja 2017 r. i 2 listopada 2017 r. (w trybie art. 43 i 44 k.p.a., z zachowaniem wymogów określonych w tych przepisach). Należy zauważyć, że 7-dniowy termin na złożenie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, zaczął biec od następnego dnia po doręczeniu stronie odpisów przedmiotowych tytułów wykonawczych, tj. od: 9 sierpnia 2016 r., 23 listopada 2016 r., 12 stycznia 2017 r., 4 kwietnia 2017 r., 1 czerwca 2017 r., 3 listopada 2017 r., a zakończył się z upływem ostatniego z wyznaczonej liczby dni, tj. odpowiednio: 15 sierpnia 2016 r., 29 listopada 2016 r., 18 stycznia 2017 r., 10 kwietnia 2017 r., 7 czerwca 2017 r., 9 listopada 2017 r. Zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej skarżący wniósł pismem z 21 października 2024 r., a zatem po upływie ww. ustawowych terminów. Co więcej, sąd podzielił stanowisko i argumentację organów w zakresie prawidłowego ustalenia adresu skarżącego, o czym również świadczą zgromadzone w aktach sprawy dokumenty. Nie budził bowiem wątpliwości fakt, iż w bazie danych organu egzekucyjnego, czyli w Centralnym Rejestrze Podmiotów Krajowej Ewidencji Podatników, adres, na który dokonywano doręczeń kierowanych do skarżącego pism (tj. ul. E. 2, [...] S.), widnieje od 23 lipca 2011 r. jako adres rejestracyjny skarżącego, tj. adres siedziby działalności gospodarczej, i pozostawał niezmienny do dnia wydania przez organ odwoławczy postanowienia z 5 marca 2025 r. Zatem nie mogło być wątpliwości, że adres ten był aktualny zarówno w dacie wystawienia upomnień, następnie tytułów wykonawczych, jak i w okresie podejmowania działań, które zmierzały do ich realizacji. Szczególnie w świetle wynikających z przepisów prawa, tj. art. 36 § 3 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., obowiązków zobowiązanego oraz z uwagi na fakt, iż płatnicy składek zostali zobowiązani do zawiadomienia ZUS (w terminie 7 dni od zaistnienia zmian) o zmianach danych, które wykazali w zgłoszeniu, w tym m.in. o zmianie adresu zamieszkania i adresu korespondencji (art. 43 i art. 44 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych). Poza tym, jak wynika z akt sprawy, skarżący w złożonych 21 października 2024 r. zarzutach na prowadzone postepowanie egzekucyjne oraz w złożonym 11 grudnia 2024 r. zażaleniu na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z 29 listopada 2024 r. konsekwentnie wskazywał adres zamieszkania w S. przy ul. E. 2. Nie było też żadnych wątpliwości, że korespondencja kierowana do skarżącego była odbierana przez dorosłego domownika – małżonkę skarżącego, która fakt ten potwierdzała własnoręcznym podpisem, a więc doręczenie było dokonywane prawidłowo na zasadach określonych w art. 43 k.p.a., oraz w trybie art. 44 k.p.a., tj. przez tzw. dwukrotne awizo. To z kolei świadczyło o tym, że korespondencja kierowana pod ten adres była skutecznie doręczana. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, pierwsze upomnienie, kierowane do skarżącego we wskazanym postępowaniu na kwestionowany przez niego adres, zostało odebrane przez małżonkę skarżącego już 29 czerwca 2016 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia doręczenia tej przesyłki. Zatem skarżący miał bez wątpienia świadomość istnienia ciążących na nim zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie. Tym samym należało przyjąć, że organy słusznie dokonywały doręczeń na wskazany powyżej adres, który wskazywał również sam skarżący. Ponadto skarżący nie dokonał aktualizacji adresu zamieszkania, do którego zobowiązany jest płatnik składek ZUS. Zatem dokonane na ten adres doręczenia należało uznać za skuteczne, a co za tym idzie, pismo zawierające zarzuty na postępowanie egzekucyjne (nadane 23 października 2024 r. przesyłką pocztową),słusznie uznano za złożone po upływie ustawowego 7-dniowego terminu, a termin ten nie został przywrócony. Doręczone stronie tytuły wykonawcze zawierały pouczenie o prawie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni, stosownie do treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.
W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym, jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niemniej jednak zgodnie z art. 61a § 1 zdanie 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie sądu, z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu na złożenie zarzutów, w niniejszej sprawie zachodzą wskazane powyżej tzw. "inne uzasadnione przyczyny". Przyczyną taką może być, m.in. wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. Dlatego też w niniejszej sprawie organ egzekucyjny prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w związku z wniesieniem zarzutów z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
Reasumując powyższe rozważania, w ocenie sądu zarzuty skargi okazały się bezpodstawne. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty pozwalały przyjąć, iż organ skutecznie doręczył skarżącemu wskazane przez organy obydwu instancji odpisy tytułów wykonawczych, upomnień oraz zawiadomień o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej. W tym zakresie sąd w pełni podzielił stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, szeroko omówione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Z uwagi na wszczęte postępowania egzekucyjne niezasadny okazał się również zarzut przedawnienia roszczeń ZUS. Bieg terminu przedawnienia zostaje bowiem zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której zobowiązany został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym więc skierowanie do skarżącego upomnień oraz doręczenie mu tytułów wykonawczych, a następnie podjęcie dalszych czynność zmierzających do wyegzekwowania ciążącego na nim obowiązku o charakterze pieniężnym, wskazuje na to, że bieg terminu przedawnienia poszczególnych należności objętych postępowaniem egzekucyjnym uległ zawieszeniu i to zawieszenie nadal trwa, gdyż postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone.
Zatem zważywszy na powyższe, sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
d.cz.