III SA/Łd 308/25

III SA/Łd 308/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk
Katarzyna Ceglarska-Piłat /sprawozdawca/
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 20 ust.1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 2a i ust. 2b pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2024 poz 219
par. 30 ust.1
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2024 poz 935
art. 146 par.1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust.1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Dnia 3 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 roku sprawy ze skargi M. R. na czynność Starosty Poddębickiego z dnia 24 lutego 2025 roku w sprawie dokonania aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Starosty Poddębickiego na rzecz skarżącej M. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
24 lutego 2025 r. Starosta Poddębicki, działając na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 115 ze zm., dalej: "p.g.i.k."), w drodze czynności materialno-technicznej dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych budynkowych działki nr [...] w obrębie R., gm. Z. na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19 lutego 2025 r. (wykaz zmian danych ewidencyjnych z 10 stycznia 2025 r. nr P.1011.2025.245). Aktualizacja danych polegała na wykreśleniu budynku z działki nr [...] i dopisaniu budynku do działki nr [...].1. Pismem z 24 lutego 2025 r. znak: GN.6620.405.2025 M. R. została powiadomiona o dokonanych zmianach.
M. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą czynność materialno-techniczną, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k. w zw. z § 30 ust. 1 pkt 1 lit. a-f oraz § 35 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez dokonanie zmian danych ewidencyjnych w obrębie R., gm. Z. – aktualizacji danych budynkowych działki nr [...] z pominięciem formy decyzji administracyjnej oraz z pominięciem procedury rozgraniczenia nieruchomości.
W ocenie skarżącej wykreślenie budynku z jej działki oraz wpisanie budynku na działce sąsiedniej zostało dokonane nieprawidłowo. Brak wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie oraz pominięcie procedury rozgraniczenia nieruchomości narusza bowiem postanowienia art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h i pkt 2 p.g.i.k. Zgodnie ze wskazanymi przepisami aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b p.g.i.k. Poza przypadkami wskazanymi w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.i.k. aktualizacja ewidencji następuje na podstawie decyzji administracyjnej.
Skarżąca podkreśliła, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] (uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]) oraz [...].1 (uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]) pomiędzy skarżącą a właścicielami działki nr [...].1 jest sporny. W konsekwencji sporne jest również umiejscowienie budynku na wskazanych działkach. Z dotychczasowych danych zaewidencjonowanych w ewidencji gruntów i budynków wynika, że budynek, o którym mowa, umiejscowiony był w przebiegu granicy pomiędzy działkami, przy czym większość budynku znajdowała się na działce nr [...], należącej do skarżącej. Pomiędzy tymi działkami brak jest znaków granicznych, nie było również przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Z powództwa skarżącej pomiędzy stronami toczy się postępowanie cywilne przed Sądem Rejonowym w Ł., sygn. akt [...] dotyczące roszczeń wynikających z przekroczenia granicy przy wznoszeniu budynku. W ramach tego postępowania na podstawie art. 36 p.g.i.k. złożono wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, a także wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety. Wytaczając powództwo skarżąca kierowała się m.in. dotychczasową treścią ewidencji gruntów i budynków oraz pismem z 22 sierpnia 2024 r., w którym Starosta Poddębicki wskazał, że:
- na działkach nr [...] i [...].1 budynek zlokalizowany jest w ten sposób, że jego przeważająca część znajduje się na działce oznaczonej nr [...];
- Starosta Poddębicki decyzją z 30 listopada 2001 r. wydał pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...].1;
- lokalizacja budynku jednorodzinnego znacznie odbiega od lokalizacji budynku objętego pozwoleniem na budowę;
- budynek nie jest budynkiem wzniesionym w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie organowi administracji albo został wzniesiony z naruszeniem warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem skarżącej zmiana danych budynkowych w niniejszej sprawie oznacza de facto rozstrzygnięcie o przebiegu granicy pomiędzy działkami.
Skarżąca, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreśliła, że pochodny charakter informacji ujawnionych w ewidencji w stosunku do ich źródeł (art. 23 ust. 1-4 p.g.i.k.) oznacza, że wszelkie zmiany tych danych powinny mieć charakter bezsporny. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza tym samym samodzielne rozstrzyganie przez organy ewidencyjne jakichkolwiek kwestii związanych z ustaleniem praw do nieruchomości. Ewidencja nie rozstrzyga żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. W świetle art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k. dokumentacja stanowiąca podstawę dokonania wpisu w ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków musi zostać sporządzona w ramach stosownej modernizacji tej ewidencji lub też w ramach bieżącej aktualizacji dokonywanej w drodze decyzji administracyjnej. Ilekroć aktualizacja ewidencji obejmuje wykazanie przebiegu granic działek ewidencyjnych, tylekroć desygnatem pojęcia "dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", użytego w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k., nie jest każda dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz tylko dokumentacja, która spełnia dodatkowy warunek – została sporządzona na potrzeby określonych postępowań, tj. postępowań wymienionych w § 30 ust. 1 pkt 1 lit. a-f rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Zdaniem skarżącej ustalenie położenia budynku w stosunku do granicy działek nr [...] oraz [...].1, a w konsekwencji jego wykreślenie z działki [...] i dopisanie do działki nr [...].1 w stanie faktycznym sprawy odnosi się do kwestii merytorycznej – de facto rozstrzyga kwestie własnościowe oraz kwestie przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami. W związku z tym dokonanie aktualizacji w drodze czynności materialno – technicznej, z pominięciem formy decyzji oraz postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości było nieprawidłowe i narusza jej słuszny interes.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie na rzecz swą rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Ponadto na podstawie 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
a) pozwu z 23 grudnia 2024 r. do Sądu Rejonowego w Ł. – celem wykazania wytoczenia przez skarżącą powództwa z tytułu roszczeń wynikających z przekroczenia granicy przy wznoszeniu budynku przeciwko właścicielom działki nr [...].1;
b) odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] – celem wykazania prawa własności nieruchomości położonej w R. w gminie Z. stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...];
c) odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] – celem wykazania prawa własności nieruchomości położonej w R. w gminie Z. stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...].1;
d) wypisu i wyrysu z rejestru gruntów działki numer [...] położonej w R. w Gminie Z. - celem wykazania faktu dotychczasowego zewidencjonowania budynku w przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].1;
e) pisma Starostwa w Poddębicach z 22 sierpnia 2024 r. – celem wykazania faktu wzniesienia budynku na działce nr [...] niezgodnie z pozwoleniem na budowę;
f) pisma Starosty Poddębickiego z 24 lutego 2025 r. nr GN.6620.405.2025 celem wykazania faktu powiadomienia skarżącej o zaskarżonej czynności materialnotechnicznej.
W odpowiedzi na skargę Starosta Poddębicki wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że 19 lutego 2025 r. za nr P.1011.2025.245 do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęto operat techniczny, którego celem było ustalenie przebiegu granic działki nr [...].1 obr. R. z działkami sąsiednimi, tj. [...], [...].2, [...].3. Wykonawca prac (geodeta uprawniony) w ramach swych działań, sporządził m.in. wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku ID [...] zmieniając dla niego ID (zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa – załącznik nr 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) na [...], liczbę kondygnacji oraz identyfikator działki, na której położony jest budynek. Ujawnienie budynku ID [...] w ewidencji nastąpiło w 2011 r. w trakcie prac związanych z założeniem ewidencji budynków i lokali dla obr. R. (modernizacji ewidencji – bez ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych operat nr P.1011.2011.1518). Zgodnie z ówcześnie obowiązująca zasadą ID budynku ustalało się do działki, na której przeważająca część budynku była usytuowana. Nie sprawdzano poprawności granic działek wykazanych na mapie ewidencyjnej.
Starosta wskazał, że 24 lutego 2025 r. działając na podstawie art. 24 ust. 2b pkt.1h p.g.i.k. dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie ww. budynku, o czym poinformował M. R.. Zmiana dotyczyła również zmiany na mapie przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie § 30 ust.1 pkt 1f rozporządzenia, tj. na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych oraz ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W wyniku prac geodeta bezspornie ustalił granice działki nr [...].1 z działkami nr [...].2 i [...].3. Natomiast granicę z działką nr [...] oznaczył jako sporną. Organ zauważył przy tym, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa nie ma zapisów, iż w przypadku granic spornych nie dokonuje się żadnych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przebieg granic i położenie punktów granicznych wykazane przed pomiarem z 3 października 2024 r. nie spełniały norm dokładnościowych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Granice pochodziły z digitalizacji mapy ewidencji gruntów z postaci analogowej do postaci numerycznej, która w ocenie organu była niezgodna z treścią szkicu od założenia ewidencji gruntów.
Zmiany przebiegu granic dokonano z uwzględnieniem faktu, iż granica między działką nr [...] i [...].1 pozostaje granicą sporną. Wykazanie przez geodetę innego, zgodnego ze szkicem z założenia ewidencji gruntów i budynków przebiegu spornego odcinka spowodowało zmianę atrybutu budynku – identyfikator działki, na której położony jest budynek – z działki nr [...] na dz. nr [...].1.
Ponadto Starosta Poddębicki wyjaśnił, że na dzień wprowadzenia zmian czynnością materialno-techniczną organowi nie znany był fakt wystąpienia przez skarżącą do Sądu Rejonowego w Ł. [...] Wydział Cywilny z pozwem z 23 grudnia 2024 r. przeciwko właścicielom działki nr [...].1. Stan faktyczny na gruncie pokrywa się ze stanem wykazanym przez geodetę uprawnionego w trakcie pomiarów. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wydania pozwolenia na budowę wynika, że mapa będąca załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy wydanej 12 września 2001 r. za nr RG.7331/61/01 oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa przyjęta do zasobu geodezyjnego za nr [...] będąca podkładem do projektu zagospodarowania działki nr [...].1, nie obrazują sytuacji, w której budynek istniejący i projektowany usytuowany jest lub będzie na granicy dwóch działek stanowiących różne własności. Wyrys [...] z 12 sierpnia 2024 r. sporządzony przez Starostę Poddębickiego, załączony przez skarżącego, zawiera w swej treści informacje, iż dane ewidencyjne przedstawione na wyrysie nie spełniają wymagań rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i obowiązujących standardów technicznych.
Organ wskazał również, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic między działkami, a tym samym określenia właściwego atrybutu budynku, jakim jest identyfikator działki, na której położony jest budynek nie zamyka możliwości ustalenia tych granic w trybie rozgraniczenia nieruchomości, zgodnie z rozdziałem 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ewidencja gruntów i budynków rejestruje stany wynikające z innych dokumentów, w tym z dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w drodze czynności materialno-technicznej.
Organ nie zgodził się z argumentacją skargi wskazującą, że dokumentacja stanowiąca podstawę dokonania przywołanego wpisu powinna zostać sporządzona w ramach stosownej modernizacji tej ewidencji lub tez w ramach bieżącej aktualizacji dokonanej w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy przepis dotyczy bowiem ujawnienia osób wykazanych w art. 20 ust. 2 pkt. 1 lit. b p.g.i.k., tj. osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Pismem z 8 lipca 2025 r. J. M., będąca współwłaścicielem działki nr [...].1 położonej w R., wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci rozprawy z 3 lipca 2025 r. przed Sądem Rejonowym w Ł. [...] w zakresie obejmującym przesłuchanie świadka J. C. – w celu wykazania, iż przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].1 w Geoportalu wynika z pomiaru bezpośredniego granic w latach 60-tych XX wieku metodą klasyczną, wykonywanego do założenia ewidencji gruntów oraz, że przy sporządzaniu mapy ewidencyjnej nastąpiła pomyłka na etapie kartowania. W ocenie J. M. korekta błędnych informacji, które znalazły się w ewidencji, została dokonana na podstawie tych samych danych, które posłużyły do wprowadzenia danych do ewidencji. Została ona dokonana na skutek wykrycia, że mimo posłużenia się tymi samymi danymi, doszło do wprowadzenia do ewidencji błędnych informacji. W związku z powyższym przedmiotowa korekta nie wymaga wydania decyzji.
Postanowieniem z 17 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił J. M. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z treścią art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności niezbędne jest uznanie przez sąd, że czynność narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej czynności sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie kognicji Sądu poddana została czynność Starosty Poddębickiego z 24 lutego 2025 r. polegająca na zmianie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących budynku na działce nr [...] położonej w obrębie R., gm. Z.. Zakwestionowana czynność niewątpliwe stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kognicji sądów administracyjnych.
W rozpoznawanej sprawie podstawę dokonania zmian ewidencyjnych stanowił operat techniczny sporządzony przez geodetę uprawnionego J. C. przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19 lutego 2025 r. pod numerem P.1011.2025.245. W ramach wskazanego operatu wykonawca prac sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku ID [...] położonego na działce nr [...] w obrębie R., gm. Z., zmieniając ID przedmiotowego budynku na [...], liczbę jego kondygnacji oraz identyfikator działki, na której położony jest budynek. W oparciu o powyższą dokumentację geodezyjną Starosta Poddębicki, działając na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k. dokonał aktualizacji danych ewidencyjnych podejmując zaskarżoną czynność materialno-techniczną, o której zawiadomił skarżącą pismem z 24 lutego 2025 r. W ocenie skarżącej dokonane zaskarżoną czynnością wykreślenie budynku z należącej do niej działki nr [...] położonej w obrębie R., gm. Z. oraz wpisanie budynku na działce sąsiedniej nr [...].1 zostało dokonane nieprawidłowo z pominięciem formy decyzji administracyjnej oraz z pominięciem procedury rozgraniczenia nieruchomości. Takie działanie, zdaniem skarżącej, narusza postanowienia art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm., dalej: "p.g.i.k.").
Z uwagi na charakter sporu prowadzonego w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W odniesieniu do budynków, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt 2 p.g.i.k.). Wskazuje ona także właściciela nieruchomości lub władającego gruntem (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k.). Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k., zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 ustawy).
Stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.i.k.:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach.
Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje
w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.).
Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm., dalej: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków").
W świetle art. 29a ust. 1 rozporządzenia aktualizacja ewidencji następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:
1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub z obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub ze stanem prawnym oraz z obowiązującymi standardami technicznymi;
2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
3) wyeliminowania danych błędnych.
Zgodnie z treścią § 30 ust. 1 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:
1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby:
a) postępowania rozgraniczeniowego,
b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów,
c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości,
d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
e) podziału nieruchomości,
f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;
2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;
3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.
Jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 31 rozporządzenia).
Z wyżej wskazanych przepisów wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Organy ewidencyjne rejestrują w swych zbiorach stany prawne ustalone przez właściwe organy orzekające. Głównym celem ewidencji gruntów i budynków jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach nimi władających lub gospodarujących, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter i przede wszystkim obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieści się również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, przy czym chodzi o wpisy, które w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych mają charakter oczywistych omyłek (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1444/20 i z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1718/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Zaznaczyć należy, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, a więc wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Wpisy w ewidencji stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty, takie jak odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także akty notarialne. Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczących ewidencji gruntów i budynków nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących kwestii przysługiwania prawa własności i jego zasięgu (por. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1377/14 oraz z 1 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 865/21, dostępne w CBOSA).
Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo przyjął, że istnieją podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o operat techniczny sporządzony 10 stycznia 2025 r. przez geodetę uprawnionego J. C., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 19 lutego 2025 r. za numerem P.1011.2025.245.
Jak wynika z akt sprawy przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność M. R., uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], oraz działką nr [...].1 stanowiącą współwłasność J. M., S. M. oraz D. M., uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], jest sporny. Kwestią sporną jest również umiejscowienie budynku mieszkalnego na wskazanych działkach. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu i wypisu z rejestru gruntów z 12 sierpnia 2024 r. nr [...] wynika, że budynek, o którym mowa, umiejscowiony był w przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi wyżej działkami, przy czym większość budynku znajdowała się na działce nr [...], należącej do skarżącej. Natomiast w operacie z 10 stycznia 2025 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego J. C. przedmiotowy budynek został przypisany wyłącznie do działki nr [...].1, przy przyjęciu odmiennego od dotychczas zewidencjowanego w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy działki nr [...].1 z działką nr [...]. Należy zauważyć, że wskazany operat został sporządzony w celu ustalenia przebiegu granic działki nr [...].1 z działkami sąsiednimi nr [...], [...].2, [...].3 oraz [...].4, przy czym właścicielka działki nr [...] M. R. nie zaakceptowała okazanego przez geodetę przebiegu granicy należącej do niej działki z działką nr [...].1, granica pomiędzy wskazanymi działkami została oznaczona jako sporna. Ponadto z akt sprawy wynika, że pomiędzy działkami nr [...] i [...].1 dotychczas nie było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Pomiędzy stronami z powództwa toczy się skarżącej postępowanie cywilne przed Sądem Rejonowym w Ł., sygn. akt [...] dotyczące roszczeń wynikających z przekroczenia granicy przy wznoszeniu budynku. W ramach tego postępowania na podstawie art. 36 p.g.i.k. złożono wniosek o rozgraniczenie nieruchomości a w zakresie wniosków dowodowych – wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków dokonana zaskarżoną czynnością Starosty Poddębickiego obejmowała w istocie wykazanie odmiennego od dotychczas ujawnionego w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...].1 oraz położenia budynku mieszkalnego na tych działkach. W takiej sytuacji dokumentacja geodezyjna, w oparciu o którą organ dokonał zmian ewidencyjnych, tj. operat techniczny sporządzony 10 stycznia 2025 r. przez geodetę uprawnionego J. C., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 19 lutego 2025 r. za numerem P.1011.2025.245 powinna spełniać dodatkowy warunek wynikający z § 30 ust. 1 rozporządzenia. Ilekroć bowiem aktualizacja ewidencji obejmuje wykazanie przebiegu granic działek ewidencyjnych, tylekroć przez pojęcie "dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", użyte w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k., należy rozumieć nie każdą dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz tylko dokumentację, która spełnia dodatkowy warunek, a mianowicie została sporządzona na potrzeby określonych postępowań, tj. postępowań wymienionych w § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (por. wyroki: NSA z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2818/19 i WSA w Krakowie z 6 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 605/23, dostępne w CBOSA).
Operat sporządzony w niniejszej sprawie przez geodetę uprawnionego J. C. przedstawia przebieg granic działki nr [...].1 z działką nr [...] odmienny do przebiegu granic tej działki wykazanego aktualnie w ewidencji gruntów i budynków na podstawie innych wcześniejszych dokumentów geodezyjnych zgromadzonych przez organ. Właścicielka działki nr [...] M. R. nie zgadza się z tym przebiegiem granic, co zostało zaznaczone przez geodetę w protokole ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych. W takiej sytuacji wpisanie przez Starostę Poddębickiego zmian do ewidencji gruntów i budynków w oparciu o powyższy operat zmierza w istocie do innego ukształtowania stosunków własnościowych na analizowanym terenie. Ustalenie położenia budynku w stosunku do granicy działek nr [...] oraz [...].1, a w konsekwencji jego wykreślenie z działki [...] i dopisanie do działki nr [...].1 na mocy ww. operatu w okolicznościach sprawy de facto rozstrzyga kwestie własnościowe oraz kwestie przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami. Wskazany dokument nie spełnia jednak wymogów, o których mowa w § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, bowiem stan prawny w nim wykazany dotyczący przebiegu granic działek nr [...] i [...].1 oraz położenia budynku na tych działkach nie został potwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub ostateczną decyzją administracyjną. Z przedmiotowego operatu wynika, że został on sporządzony w celu ustalenia przebiegu granic działki nr [...].1 z działkami sąsiednimi nr [...], [...].2, [...].3 oraz [...].4 i został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wobec czego powstała w jego wyniku dokumentacja może być użyta na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego. Jednakże dopiero wydane w takim postępowaniu prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna będą stanowić podstawę do ujawnienia stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1c) i d) p.g.i k. w związku z § 30 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia.
Ponownie należy podkreślić, że postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Służą temu mu inne środki prawne, takie jak postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy powództwo o ustalenie albo o ochronę własności. Orzeczenia wydane w takich postępowaniach mogą stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organy ewidencyjne są uprawnione jedynie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów uzasadnione jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Zauważyć jednocześnie należy, że dokonując aktualizacji ewidencji gruntów, organy ewidencyjne nie mają kompetencji do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów wydanych przez uprawnione do tego podmioty. Skoro w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy brak było dokumentów wymienionych w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego mogących stanowić podstawę do dokonania zmian ewidencyjnych danych budynkowych na działkach nr [...] i [...].1, to organ nie miał podstaw do dokonania aktualizacji wpisów tym zakresie.
W konsekwencji powyższego stwierdzić również należy, że w niniejszej sprawie organ nie miał także podstaw do orzekania w drodze czynności materialno-technicznej. W świetle art. 24 ust. 2b p.g.i.k. w brzmieniu obowiązującym od 31 lipca 2020 r., które ma zastosowanie w niniejszej sprawie, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej w enumeratywnie wymienionych przypadkach, w tym na podstawie "dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" (pkt 1 lit. a-h), a w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach (pkt 2). Zauważyć trzeba, że hipotezy norm nakazujących dokonanie aktualizacji w drodze czynności materialno-technicznej i w drodze decyzji są rozłączne. Enumeratywne wskazanie przypadków, w których podejmowana jest czynność materialno-techniczna aktualizacji danych ewidencyjnych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a-h p.g.i.k. oznacza, że regulacja zawarta w tym przepisie nie może być interpretowana rozszerzająco. W konsekwencji wszelkie przypadki niewymienione wprost w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a-h p.g.i.k. należy kwalifikować jako objęte klauzulą generalną z art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k. Należy również podkreślić, że forma decyzji wiąże się większymi gwarancjami proceduralnymi dla stron postępowania, które dotyczą m.in. wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i możliwości poddania go kontroli instancyjnej.
Jak wskazano pojęcie "dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", użyte w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k., należy interpretować z uwzględnieniem § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wyłącznie zatem dokumentacja geodezyjna, która została sporządzona na potrzeby postępowań wymienionych w § 30 ust. 1 pkt 1 lit. a-f rozporządzenia może stanowić podstawę do rozstrzygania w formie czynności materialno-technicznej. Dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która nie spełnia powyższego wymogu, stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k. stanowi podstawę do aktualizacji informacji ewidencyjnych w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie organ nie dysponując dokumentacją geodezyjną, o której mowa w § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie był uprawniony do orzekania w formie czynności materialno-technicznej. Właściwą formą rozstrzygnięcia była forma decyzji administracyjnej gwarantująca stronie większe prawa procesowe.
Należy przy tym zauważyć, że operat techniczny, na podstawie którego w rozpatrywanej sprawie wprowadzono zmiany w ewidencji gruntów i budynków został sporządzony na zlecenie właścicieli działki nr [...].1. Na powyższe wskazał pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, która odbyła się 3 września 2025 r. Podkreślić należy, że ocena wartości dowodowej operatu, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Do oceny operatu, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ rozpatrujący sprawę winien wziąć pod uwagę, że operat techniczny sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania przy braku zgody innej strony postępowania dla jego ustaleń. Dokonując akceptacji postanowień operatu organ powinien stwierdzić, czy przyjęte w tej dokumentacji ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane. Tymczasem podejmując zaskarżoną czynność materialno-techniczną organ nie przedstawił żadnych wyjaśnień w powyższym zakresie, pozbawiając tym samym skarżącą możliwości zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia.
Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie poprzez dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych w formie czynności materialno-technicznej w sytuacji nieobjętej hipotezą art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.i.k. doszło do naruszenia wskazanego przepisu oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k. w zw. z § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Powyższe stanowi podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności w oparciu o art. 146 p.p.s.a.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Zwrot kosztów należnych stronie skarżącej objął uiszczony w sprawie wpis w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).
ds