III SA/Łd 295/25

III SA/Łd 295/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2483
art. 37a, art. 37gf, art. 37ge
Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145, art. 135, art. 133
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1005
art. 25 pkt 3
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2023 poz 1193
art. 1 pkt 1 lit. c, art. 16
Ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2024 poz 572
art. 75 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 5 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 roku sprawy ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 27 lutego 2025 roku nr 1001-IUCKOD-3.4812.457.2024.2 M500-2024-0149222 w przedmiocie odmowy uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 14 listopada 2024 roku, znak: 1001-IUCKOD-2.4811.4036.2024.2 M500-2024-0105293; 2) umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi decyzją z 27 lutego 2025 r., znak: 1001-IUCKOD-3.4812.457.2024.2 M500-2024-0149222, utrzymał w mocy decyzję własną z 14 listopada 2024 r., znak: 1001-IUCKOD-2.4811.4036.2024.2 M500-2024-0105293 o odmowie uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.
W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że pismem z 1 października 2025 r. wezwał P.G. do uiszczenia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą w wysokości 500 zł na podstawie art. 37ge ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2483 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o autostradach płatnych".
Wezwanie zostało wystosowane w związku z naruszeniem obowiązku wniesienia opłaty za przejazd na płatnym odcinku autostrady A2 węzeł [...] 8 grudnia 2021 r. o godzinie 07:22 pojazdu o numerze rejestracyjnym[..] , którego skarżąca była właścicielem w dniu stwierdzenia naruszenia. Wezwanie doręczono skarżącej 10 października 2024 r.
W sprzeciwie od tego wezwania skarżąca podniosła, że nieuiszczenie opłaty za przejazd autostradą wynikało z niewiedzy. Przedstawiła swoją sytuację osobistą i wniosła o umorzenie, ewentualnie zmniejszenie opłaty dodatkowej.
Decyzją z 14 listopada 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi odmówił uwzględnienia sprzeciwu.
Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ administracji utrzymując w mocy decyzję z 14 listopada 2024 r. podniósł, że regulacje art. 37a ust. 1, ust. 7-9, ust. 12, ust. 28, art. 37ge ustawy o autostradach płatnych mają zastosowanie do przejazdów autostradami A2 ([...]) i A4 ([...]) rozpoczętych przed dniem 1 lipca 2023 r. na mocy art. 9 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1193), zwanej dalej "ustawą zmieniającą z 26 maja 2023 r.".
Przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]zrealizowany 8 grudnia 2021 r. o godzinie 7:22 na płatnym odcinku autostrady A2: Miejsce: węzeł[...], odbył się przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej z 26 maja 2023 r., dlatego w sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. System SPOE KAS nie odnotował opłaty za przejazd. W aplikacji CRM Service, która gromadzi dane przejazdów państwowych autostradami płatnymi A2 i A4, opłacanych w trybie przedpłaty, pojazd nie został w ogóle zarejestrowany. W aplikacji infolinia e-bilet, która gromadzi dane dotyczące przejazdów i biletów autostradowych, odnotowany został przejazd pojazdu 8 grudnia 2021 r. o godzinie 7:22. Natomiast bilet autostradowy za ten pojazd nie został odnotowany. Nie można więc uznać, że opłata za przejazd autostradą została uiszczona i odstąpić od naliczenia opłaty dodatkowej. Odstąpienie od naliczenia opłaty dodatkowej wystąpiłoby w przypadku, gdyby na kierującego pojazdem podczas kontroli na drodze nałożona została kara grzywny w drodze mandatu karnego za brak ważnego biletu autostradowego lub brak prawidłowo funkcjonującego urządzenia lub systemu, zapewniających przekazywanie danych geolokalizacyjnych do SPOE KAS, ale taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Przed wjazdem na płatny odcinek autostrady był i jest umieszczony znak drogowy T-28 "Płatna" informujący o konieczności uiszczenia opłaty. Skarżąca nie wykazała, że przed wykonaniem przejazdu miała jakiekolwiek trudności z uzyskaniem informacji co do odpłatności za wskazany odcinek autostrady A2 lub zaszłyby okoliczności uniemożliwiające uiszczenie opłaty. Skoro pojawiające się komunikaty informacyjne o zmiennej treści informujące o objęciu drogi systemem e-TOLL były dla skarżącej zbyt ogólnikowe, nieczytelne i spowodowały jej dezorientację, to winny skłonić chociażby po zakończeniu przejazdu do zweryfikowania obowiązku poniesienia opłaty za przejechany odcinek drogi i ustalenia sposobów jej dokonania. W przypadku zatem jakichkolwiek wątpliwości, czy dezorientacji co do obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd na odcinku autostrady, skarżąca powinna zasięgnąć informacji w tym zakresie, która jest powszechnie dostępna i upewnić się czy na tym odcinku drogi jest zobowiązana do wniesienia opłaty. Tymczasem skarżąca nie podjęła jakiejkolwiek próby usunięcia wskazanych wątpliwości zarówno przed wjazdem na autostradę, jak również po zakończeniu przejazdu. Podobnie samo subiektywne przekonanie o nieskuteczności kampanii reklamowej dotyczącej zmiany metody opłaty za przejazd państwowymi autostradami zarządzanymi przez GDDKiA nie stanowi podstawy do zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty. Nie może za tym przemawiać także fakt, że strona jedynie sporadycznie korzysta z przejazdu autostradą. Na stronie spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa, a sporny przejazd miał miejsce 9 miesięcy po zmianach w zakresie sposobu ponoszenia opłat za przejazd autostradą, zaś przepisy dotyczące zasad ponoszenia opłat za autostrady są ogólnie dostępne.
Wprowadzeniu systemu e-TOLL towarzyszyła kampania informacyjna, która prowadzona była od marca 2021 r. Wszystkie informacje na temat wdrożenia systemu e-TOLL były i są umieszczane na dedykowanej stronie: etoll.gov.pl. Informacje na temat systemu e-TOLL były przekazywane również za pośrednictwem stron internetowych Ministerstwa Finansów oraz Szefa KAS. Od 24 czerwca 2021 r. rozpoczęto dystrybucję ulotek informacyjnych na placach poboru opłat na odcinkach autostrady A2 [..] i A4 [...]. Ulotki były wręczane kierowcom przez inkasentów w trakcie realizacji płatności manualnej, który to sposób funkcjonował do 30 listopada 2021 r. Na przełomie października i listopada 2021 r. rozpoczęła się kampania informacyjna. Od 1 listopada 2021 r. na bilbordach zlokalizowanych w okolicach wjazdów i zjazdów z autostrad A2 i A4 wyeksponowano informacje o zmianach w sposobie uiszczenia opłat za przejazd odcinkami objętymi systemem e-TOLL. Działania informacyjne podejmowały jednostki administracji skarbowej, w tym 16 rzeczników izb administracji skarbowych, którzy na bieżąco przekazywali informacje mediom regionalnym, mediom branżowym i portalom internetowym. W urzędach skarbowych, urzędach celno-skarbowych oraz w oddziałach celno-skarbowych od początku listopada 2021 r. udostępnione zostały materiały informacyjne. Materiały informacyjne były też udostępnianie w miejscach dystrybucji biletu autostradowego. Od 29 października 2021 r. była prowadzona również ogólnopolska kampania informacyjna w radio, w telewizji, w Internecie. Na znakach o zmiennej treści nad drogami w całej Polsce emitowane były komunikaty o objęciu systemem e-TOLL odcinków autostrad.
Obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłata dodatkowa powinna zostać wniesiona. W przepisach regulujących pobór opłaty za przejazd państwową autostradą płatną nie została przewidziana możliwość nienakładania opłaty dodatkowej. Wysokość opłaty dodatkowej ustalona została w przepisach regulujących pobór opłaty za przejazd państwową autostradą płatną w sposób kategoryczny i nie podlega negocjacjom, a organ stosujący przepisy nie jest uprawniony do jej regulacji ani oceny pod kątem proporcjonalności czy sprawiedliwości.
Możliwe jest udzielenie ulgi w spłacie opłaty dodatkowej na podstawie przepisów działu III (rozdział 7a) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.) w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) w formie odroczenia terminu płatności należności, rozłożenia zapłaty należności na raty lub umorzenia należności w całości lub w części. Właściwym do rozpatrzenia takiego żądania jest naczelnik urzędu skarbowego właściwy do poboru opłaty dodatkowej, wskazany w wezwaniu do wniesienia tej opłaty. Organ ten jest również właściwy do wydania decyzji ulgowych wobec tej należności. W przypadku żądania udzielenia takiej ulgi należy wnieść odrębne podanie do właściwego naczelnika urzędu skarbowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.G. podniosła, że nie uwzględniono, że ma emeryturę 2 500 zł. Jest wdową. Ma 81 lat. Samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Jest osobą z niepełnosprawnością. Choruje na cukrzycę, Parkinsona, nadciśnienie, zwyrodnienie. Od 5 miesięcy po wypadku ma niezrośniętą złamaną kość krzyżową. Potrzebuje pomocy drugiej osoby. Skarżąca wniosła o umorzenie opłaty w całości.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 28 lipca 2025 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę, wskazując, że skarżąca wnosi o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 14 listopada 2024 r., a także o przyznanie radcy prawnemu ustanowionemu dla skarżącej z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach płatnych w związku z art. 9 ustawy zmieniającej w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a., poprzez ich zastosowanie polegające na wydaniu przez organ decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji jej nieuchylenie w całości i nieprzekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub nieuchylenie jej w całości i nieorzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie sprzeciwu;
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach płatnych poprzez jego zastosowanie polegające na wydaniu przez organ decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo nieustalenia, czy w momencie objętego sprawą przejazdu autostradą pojazdem, którego właścicielką jest skarżąca, pojazdem tym nie kierował posiadacz pojazdu lub użytkownik pojazdu, o których mowa w art. 37a ust. 7 pkt 2 lub 3 ustawy o autostradach płatnych.
W piśmie z 14 sierpnia 2025 r. organ administracji podniósł, że dokładnie wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, powołał podstawę prawną, a także zawarł wszystkie inne elementy, które powinna zawierać decyzja. Wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym wskazał przyczyny, dla których odmówił uznania sprzeciwu. Analiza przepisów ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym nie wskazuje na to, aby organ Krajowej Administracji Skarbowej prowadzący postępowanie był zobowiązany do poszukiwania podmiotu, który rzeczywiście przemieszczał się autostradą. Katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą ma charakter zamknięty. Organ nie jest uprawniony do jego rozszerzenia o użytkowników na podstawie jakiejkolwiek umowy użyczenia pojazdu. Zdjęcia, które są dowodem w sprawie, były wykonane przez urządzenia kontrolne Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (e-TOLL). Na bazie tego systemu dokonano identyfikacji i rejestracji pojazdu. Było to możliwe w związku z działaniem Systemu SPOE KAS, który do 30 czerwca 2023 r. działał na bazie Automatycznego Systemu Rozpoznawania Numerów Rejestracyjnych (ANPRS). ANPRS (Automatic Number Plate Recognition System). System ten nie służy bezpośrednio do identyfikacji kierowców, lecz identyfikacji pojazdów. Technologia ta może być stosowana z odległości i nie wymaga kontaktu ani interakcji z samym pojazdem. Składa się z kamery IP, procesora i oprogramowania, które potrafi odczytać numery tablic rejestracyjnych. Kamera robi zdjęcia przejeżdżających pojazdów, a procesor wykorzystuje optyczne rozpoznawanie znaków, aby przekształcić obrazy w tekst. Oprogramowanie porównuje następnie numer tablicy rejestracyjnej z bazą danych znanych pojazdów, takich jak, np. CEPiK lub danych skradzionych pojazdów. Jeśli istnieje zgodność, system może wygenerować alarm lub zapisać zdarzenie do odpowiedniego zbioru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 135 i art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. Posiadają jedynie uprawnienia kasacyjne. Na podstawie akt sprawy badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu skarżącej od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.
W ocenie sądu zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również do uchylenia poprzedzającej ją decyzji o odmowie uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.
W rozpoznawanej sprawie z ustaleń organu wynika, że skarżąca nie dokonała opłaty za przejazd 8 grudnia 2021 r. płatnym odcinkiem autostrady A2 węzeł [...] o godzinie 07:22
Skarżąca kwestionując stanowisko organów podnosiła, że organ nie ustalił, czy w momencie objętego sprawą przejazdu autostradą pojazdem, którego jest właścicielką, pojazdem tym nie kierował posiadacz pojazdu lub użytkownik pojazdu, o których mowa w art. 37a ust. 7 pkt 2 lub 3 ustawy o autostradach płatnych.
Postępowanie związane z wnoszeniem opłat za przejazd autostradą płatną, pobieraniem opłaty dodatkowej za niewniesienie opłaty za przejazd, wnoszeniem sprzeciwu oraz postępowaniem w przedmiocie tego sprzeciwu zostało uregulowane w rozdziale 5a ustawy o autostradach. Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy o autostradach płatnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu) za przejazd autostradą są pobierane opłaty. W przypadku gdy opłaty za przejazd autostradą są pobierane w inny sposób niż określony w ust. 8 lub 9, autostrada wymaga dostosowania do ich poboru.
Postępowanie związane z brakiem opłaty w terminach i trybie przewidzianym ustawą, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie, jest inicjowane wezwaniem do wniesienia opłaty dodatkowej, od którego to wezwania przysługuje sprzeciw, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaznaczyć należy, że wyłącznie do etapu w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie określonym w art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach płatnych. Wobec tego, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie to jest nie dość, że swoistą hybrydą, to również postępowaniem uproszczonym, determinowanym jego przedmiotem (por. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., GSK 1818/23).
Termin do zgłoszenia sprzeciwu ma charakter procesowy. Określa on granice czasowe dla dokonania określonej czynności procesowej przez adresata wezwania, o którym jest mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych (podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej) w postępowaniu zainicjowanym wezwaniem do uiszczenia tej opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie to nie jest czystym "postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym", o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Chociaż w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, to jednak przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w nim "odpowiednio" i we wskazanym w ustawie zakresie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2024 r., II GSK 1383/24).
Stosownie do treści art. 37ge ustawy o autostradach płatnych, za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Z kolei w myśl art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach płatnych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany:
1) właściciel pojazdu albo
2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.), albo
3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym
- zwany dalej "wnoszącym opłatę".
Przy czym w myśl art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach płatnych bilet autostradowy zawiera: 1) numer rejestracyjny pojazdu; 2) kraj rejestracji pojazdu, jeżeli jest inny niż Rzeczpospolita Polska; 3) kategorię pojazdu, o której mowa w ust. 6 - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą ze względu na tę kategorię; 4) wskazanie autostrady lub jej odcinka, za przejazd którymi została pobrana opłata; 5) liczbę osi pojazdu - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem ze względu na liczbę osi; 6) poziom emisji zanieczyszczeń - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem ze względu na ten poziom; 7) datę i godzinę początku okresu ważności tego biletu; 8) datę i godzinę końca okresu ważności tego biletu; 9) liczbę kilometrów oraz kwotę opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem; 10) unikalny numer.
Istotne jest również to, że art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio – jak już podkreślano - przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Równocześnie sąd zwraca uwagę na treść art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach. Przepis ten stanowił, że dane, o których mowa w ust. 12, są gromadzone w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS i przechowywane w tym systemie nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, chyba że przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne; w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2021 r. (zob. art. 25 pkt 3 ustawy z 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1005)) i obowiązywał do 30 czerwca 2023 r. (por. art. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 16 ustawy zmieniającej z 26 maja 2023 r.). W świetle powyższego, w okresie od 1 grudnia 2021 r. do 30 czerwca 2023 r., a więc w okresie obowiązywania tego przepisu, dane, o których mowa w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach płatnych (a więc dane, które powinien zawierać bilet autostradowy) mogły być gromadzone i przechowywane w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy, ale równocześnie zgodnie z wolą ustawodawcy nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Równocześnie ustawodawca w sposób wyraźny pozwolił na dłuższy okres przechowywania tych danych – tj. dłuższy niż 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem – jedynie w przypadku, gdy przed upływem 24 miesięcy licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, zostało: wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7; wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadminsitracyjne, w którym dane te są niezbędne – w takim jednak przypadku dane te są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Zatem jeśli ustawodawca przed wskazanym w treści tego przepisu okresem (tj. przed upływem 24 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem) nie podjął określonych działań (tj. gdy nie wystawił wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych, bądź nie wszczął postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub sądowoadministracyjnego, w którym dane te są niezbędne), to tym samym nie może w sposób legalny wykorzystywać wskazanych danych. Oznacza to, że dane te nie mogą być już wykorzystywane przez organ, a więc nie mogą być podstawą żądania opłaty dodatkowej. Z treści art. 37a ust. 30 in fine ustawy o autostradach płatnych wynika bowiem, że nawet w przypadku wystosowania przed upływem wskazanego terminu (tj. 24 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem) wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych, czy wszczęcia postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub sądowoadministracyjnego (w którym dane te są niezbędne) organ może przechowywać wskazane dane jedynie do czasu zakończenia danego postępowania.
W tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnieniu do projektu zmian, które spowodowały dodanie do art. 37a ustawy o autostradach płatnych ust. 30 (zob. druk sejmowy nr IX.1073, opubl. Lex/el a także https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1073) wskazano między innymi, że dane zawarte na biletach będą przechowywane nie krócej niż 12 i nie dłużej niż 24 miesięcy, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Dane zawarte na biletach, w tym przede wszystkim numer rejestracyjny pojazdu, są niezbędne do poboru opłaty za przejazd. Nie powinny one być przetwarzane bez ograniczenia czasowego. Z drugiej jednak strony w momencie, kiedy dane te zostaną usunięte, Szef KAS bezpowrotnie traci możliwość weryfikacji faktu uiszczenia opłaty za przejazd. Biorąc pod uwagę, że jest to zachowanie podlegające sankcji, w przypadku jej błędnego nałożenia, po usunięciu danych, Szef KAS nie będzie miał możliwości ponownego sprawdzenia, czy opłata została uiszczona. Z tego względu w interesie obywateli zasadne jest, aby okres retencji tych danych nie był zbyt krótki.
W świetle powyższego nie może być wątpliwości co do tego, że dane zawarte na biletach, w tym przede wszystkim numer rejestracyjny samochodu, nie mogą być przez organ przetwarzane bez ograniczenia czasowego, gdyż ustawodawca w sposób wyraźny wprowadził takie ograniczenie czasowe. Zastrzegł on jednak, że czas ten – z uwagi na interes obywatela – powinien być odpowiedni. Z jednej strony nie powinien być zbyt krótki, gdyż usunięcie tych danych powoduje, że organ bezpowrotnie traci możliwość weryfikacji faktu uiszczenia opłaty za przejazd. Z drugiej jednak strony nie powinien być zbyt długi, ponieważ trudno przyjąć, że organ może w sposób nieograniczony przechowywać i korzystać ze zgromadzonych danych w celu uruchamiania procedury poboru opłaty dodatkowej.
Wskazane założenia ustawodawcy, zdaniem sądu, zapewniły organom odpowiedni czas na podjęcie działań zmierzających do uzyskania opłaty dodatkowej za przejazd bez uiszczenia opłaty, gdyż dane zawarte na biletach muszą być przechowywane minimum przez 12 miesięcy licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Jednocześnie, zgodnie z wolą ustawodawcy, dane te nie mogą być przechowywane w nieskończoność – bez żadnego ograniczenia czasowego, a jedynie przez ściśle określony czas, tj. maksymalnie przez 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Równocześnie ustawodawca przewidział w sposób wyraźny przypadki, w których termin ten ulega wydłużeniu, o których już wspominano. Przy czym, wprowadzenie wskazanego ograniczenia miało zdaniem sądu na celu pozbawienie organu możliwości wykorzystania wskazanych danych po upływie określonego w przepisie terminu – przepis ten został więc wprowadzony w interesie obywatela. Uznać zatem należy, że skoro okres wskazany w treści tego przepisu upłynie, to organ zobligowany będzie do usunięcia wskazanych danych (tj. danych zawartych na konkretnych biletach związanych ze ściśle określonymi przejazdami wykonanymi przez określone ustawą podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za przejazd autostradą, a nie danych związanych z całościowym funkcjonowaniem kont tych podmiotów zarejestrowanych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS), a co za tym idzie nie będą one mogły być podstawą uruchomienia procedury zmierzającej do uzyskania opłaty dodatkowej, w tym do wystawienia wezwania do jej uiszczenia – organ nie będzie już bowiem miał możliwości oparcia się na zgromadzonych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS danych zawartych na biletach, gdyż z upływem wskazanego przez ustawodawcę okresu utracił on podstawę do ich przechowywania i wykorzystywania. Z tego też powodu należy uznać, że wykorzystywanie danych, które powinny zostać usunięte z systemu, a co za tym idzie, którymi organ nie ma już prawa dysponować, narusza porządek prawny. Wykorzystanie takich danych ocenić należy jak wykorzystanie dowodu sprzecznego z prawem. W myśl bowiem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc otwarty katalog środków dowodowych opatrzył ustawodawca warunkiem niesprzeczności dowodu z prawem. W doktrynie wskazuje się bowiem, iż określenie, którym posłużył się ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a., tj.: "nie jest sprzeczne z prawem" należy rozumieć szeroko – jako sprzeczność z wszelkiego rodzaju przepisami prawa, a nie wyłącznie z przepisami prawa administracyjnego. Jeśli więc idzie o sprzeczność środka dowodowego z prawem procesowym, to chodzi głównie o niezgodny z określonymi procedurami sposób jego pozyskania. Gdy zaś chodzi o sprzeczność środka dowodowego z prawem materialnym, to tyczy się to sprzeczności z przypadkami, gdy przepisy prawa z różnych względów wyłączają możliwość pozyskania lub posłużenia się określonym środkiem dowodowym. Dowód może być więc sam w sobie sprzeczny z prawem, jak również może to być dowód uzyskany w sposób sprzeczny z prawem (por. np. P. M. Przybysz, Komentarz do art. 75 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2025 r.; a także chociażby K. Budziarek, Dowód sprzeczny z prawem, czyli kilka słów na temat art. 75 § 1 k.p.a., [w:] Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka z 2017 r., nr 1, s. 50 - 67.
Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Oprócz powyższego sąd zauważa, że pogląd zaprezentowany w niniejszym orzeczeniu odpowiada w istocie stanowisku samego organu zaprezentowanym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na jego internetowej stronie podmiotowej pod adresem: https://e-toll.mf.gov.pl/inne-dokumenty/klauzula-informacyjna-szefa-krajowej-administracji-skarbowej/ (dostęp aktualny na dzień wyrokowania). W ramach zamieszczonej tam klauzuli informacyjnej dotyczącej przetwarzania danych osobowych użytkowników Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS) oraz danych pozyskanych za pośrednictwem strony internetowej obsługującej system SPOE KAS lub Telefonicznego Centrum Obsługi Klienta (TCOK) przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w ramach dodatkowej informacji zamieszczonej po punkcie 11 klauzuli, oznaczonej dodatkowo słowem "UWAGA" informuje się użytkowników wskazanego systemu, a więc de facto korzystających z autostrad płatnych, o przywoływanych tam i szeroko omówionych ramach czasowych związanych z gromadzeniem i przetwarzaniem danych związanych z przejazdem autostradą, zaznaczając, że są one przechowywane nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. W przypadku jednak, gdy przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych, do uiszczenia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą bez wniesienia wymaganej opłaty, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne, w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania.
Z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i w związku z tym postępowanie to umorzył.
Mając na względzie powyższe sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Obligowało to sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił więc, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Przy czym sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W wyniku dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd stwierdził że organ naruszył art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach płatnych, nie mógł bowiem oprzeć ustaleń faktycznych na danych gromadzonych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, gdyż w dacie wystawienia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej, tj. 1 października 2025 r., nie miał już podstaw do ich przechowywania. W niniejszej sprawie nie było bowiem podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania od strony opłaty dodatkowej. Równocześnie sąd zwraca uwagę na to, że niniejsze rozstrzygnięcie nie stoi w kontrze do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie dokonywania zwrotu opłaty dodatkowej oraz rozpatrywania sprzeciwu (Dz. U. z 2021 r., poz. 1205), bowiem w dacie wydania wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej (1 października 2025 r.) opłaty tej dochodzono nienależnie – w chwili sporządzania wskazanego powyżej wezwania organ nie mógł już dysponować danymi będącymi podstawą wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej.
d.j.