III SA/Łd 295/22

III SA/Łd 295/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3, art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 31zq ust. 7, art. 31zy ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 9, art. 76, art. 77, art. 79a, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 371
§ 10 ust. 2b i 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
Dz.U. 2015 poz 2009
§ 9
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru  urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 marca 2022 roku sygnatura sprawy 420000/71/46807/2022/RDZ-B7/3 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2021 roku do 31 grudnia 2021 roku uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z 3 marca 2022 r., sygn. sprawy 420000/71/46807/2022/RDZ-B7/3, wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19) w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371, 713 i 2371) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił E.S. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 56.30.Z, 93.29.A, 93.29.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres.
Zgodnie z § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za grudzień 2021 r., nie później niż do dnia 28 lutego 2022 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Organ ustalił, że we wniosku z 27 lutego 2022 r. strona zaznaczyła, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.30.Z, natomiast z rejestru REGON oraz bazy CEIDG wynika, że przeważająca działalność na dzień 31 marca 2021 r. oznaczona jest kodem 56.10.A, który nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. W związku z powyższym, nie przysługuje stronie prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.S. podniosła, że decyzja organu narusza interes prawny i finansowy jej działalności gospodarczej, którą prowadzi od 10 lutego 1998 r. do chwili obecnej, jako restaurację zgodnie z kodem PKD 56.30Z – przygotowanie i podawanie napojów. Wyjaśniła, że sama nazwa lokalu od 10-02-1998 r. "B" wyraźnie wskazuje na to, że jest to działalność od początku istnienia (24 lata) polegająca na przygotowywaniu posiłków i napojów, a od 2018 r. tylko napojów z konsumpcją na miejscu, co stwierdził ZUS w decyzji odmownej z dnia 26-01-2022 r. wydanej po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym zleconym przez Sąd Apelacyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 02-06-2021 r. Po otrzymaniu decyzji z dnia 26-01-2022 r., w dniu 02-02-2022 r. poprawiła w rejestrze CEDIG od 01-01-2018 r. przeważający kod PKD z 56.30Z - restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, na prawidłowy kod PKD 56.30Z - przygotowywanie i podawanie napojów, ponieważ uczyniła to po 31-03-2021r. nie może skorzystać ze zwolnienia z opłacenia składek ZUS za miesiąc grudzień 2021 r. Wyjaśniła także, że kod PKD 56.30Z - przygotowywanie i podawanie napojów, od zawsze znajdował się w rejestrze CEIDG jej działalności gospodarczej, ale niestety nie jako przeważający. Kod 56.10A - restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, pojawił się pomyłkowo jako przeważający, myliła się myśląc, że jako restaurację (dział związany z wyżywieniem) można rozumieć także i bar (przygotowywanie napojów) gdyż w restauracjach jak i w barach są przygotowywane i podawane napoje, tylko z różnym procentowym udziałem. Przyczyną pomyłki strony była niewiedza o istnieniu proporcji procentowego udziału w przychodzie. W ocenie strony pomyłkowo wpisany przeważający kod PKD nie powinien być przeszkodą w uzyskaniu pomocy lecz stan faktyczny, zapewniając, że na dzień 31-03-2021 r. tj. niezmiennie od 2018 roku, zdecydowaną większość ogólnego udziału w przychodzie jej działalności nadal stanowi przychód opodatkowany stawką 23% VAT, czyli z tytułu przygotowywania i podawania napojów, co oczywiście można sprawdzić przeprowadzając dalsze postępowanie. Strona zwróciła się zatem z prośbą o potwierdzenie, że na dzień 31-03-2021 r. przeważającym prawidłowym kodem PKD jej działalności jest kod PKD 56.30Z - przygotowywanie i podawanie napojów.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, zwanej dalej "ustawą COVID-19"). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne,
a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 27 kwietnia 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca w piśmie wniesionym
11 maja 2022 r. poinformowała o braku technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej i wniosła o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym skarżąca i pełnomocnik organu administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 16 maja 2022 r.
Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały.
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.
Podstawą prawną wydanej decyzji Zakładu stanowi art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19.
Zgodnie z § 10 ust. 2b rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 56.30.Z, 93.29.A, 93.29.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.
Stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1-2b, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych
w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.
W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres
od 1 grudnia 2021 roku do 31 grudnia 2021 r. wskazał, że według danych GUS na dzień 31 marca 2021 r. przeważającym rodzajem prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej była działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A, a nie wskazanym we wniosku kodem PKD 56.30.Z, a tym samym skarżącej nie przysługiwało prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. W myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,
z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ, wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem, przemawiają.
Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję, po której następuje uzasadnienie. W uzasadnieniu zacytowano treść § 10 ust. 2b rozporządzenia, a następnie sformułowano stwierdzenie, że na dzień
31 marca 2021 r. wnioskodawczyni zgłosiła w GUS jako rodzaj przeważającej działalności kod PKD 56.10A, który nie uprawniał do zwolnienia z opłacania składek. Taki sposób uzasadnienia, w ocenie Sądu, nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości i legalności działań organu.
W szczególności organ całkowicie pominął twierdzenia wniosku, że strona prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.30.Z., przedwcześnie przyjmując, że skarżąca podlegała wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że spełniała kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanych w § 10 ust. 2b rozporządzenia.
Skład orzekający akceptuje i uznaje za własne stanowisko przedstawione
w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym istotne jest ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) wnioskodawca faktycznie prowadził we wskazanej przez ustawodawcę dacie, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności gospodarczej figurował w tej dacie w rejestrze REGON. Stanowisko to podzielił m.in.: WSA w Olsztynie w wyroku z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 203/22, oraz wskazane w nim orzeczenia sądów administracyjnych (orzeczenia opublikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem WSA w Olsztynie wyrażonym w powołanym wyżej wyroku z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 203/22, zgodnie z którym inne rozumienie pojęcia "przeważającej działalności" mogłoby powodować, że pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w REGON kod wymieniony w przepisie prawa (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek), mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej na dzień złożenia wniosku, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania.
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę właściwe zdefiniowanie pojęcia "przeważającej działalności" oraz dokonanie wykładni przepisu § 10 ust. 2b rozporządzenia ma doniosłe znaczenie w kontekście celów Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii COVID-19 faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki oraz danie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/ web/tarczaantykryzysowa). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych.
Odwołując się natomiast do literalnego brzmienia § 10 ust. 2b rozporządzenia, wskazać należy, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym na dzień 31 marca 2021 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności...". Przesłanki materialnoprawne udzielenia wsparcia w postaci zwolnienia z opłacania składek zostały unormowane w § 10 ust. 2b rozporządzenia. Wśród przesłanek tych nie uregulowano obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę odpowiednim wpisem w rejestrze REGON.
Zdaniem Sądu, przepis § 10 ust. 3 rozporządzenia normuje środek dowodowy o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku (...) dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON"). Normując w szczególny sposób zakres postępowania dowodowego w analizowanej kategorii spraw, uwzględniono istnienie domniemania faktycznego zakładającego, że wpis w rejestrze REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Określenie przez samego przedsiębiorcę rodzaju przeważającej działalności gospodarczej powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z datą wpisu działalność gospodarcza była prowadzona w oznaczonym zakresie. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne (wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06). Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania wynikającego z rejestru czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego.
Podkreślenia wymaga również, że rejestr REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze REGON. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się także, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem), ma charakter deklaratoryjny
i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (wyrok WSA w Warszawie
z 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05, Lex nr 257125; wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13, Lex nr 1572566). Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Sam wpis do rejestru nie kreuje działalności per se. Nie tworzy on stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyrokach wydanych w sprawach,
w których organ rentowy uzależniał stopę procentową składki na ubezpieczenie wypadkowe od uwidocznionego w rejestrze REGON rodzaju działalności
w określonej dacie (wyroki SN: z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12;
z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15), oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.
Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych
w przepisach k.p.a. (art. 31zq ust. 7 i ust. 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 2b rozporządzenia jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru REGON.
Zdaniem Sądu, przepis § 10 ust. 3 rozporządzenia zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania wsparcia przedsiębiorcom, ale nie stanowi on o istotnej modyfikacji procesu dowodowego unormowanego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na gruncie k.p.a. nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony wszczynającej postępowanie administracyjne, ale Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zakład powinien zatem przed wydaniem decyzji odmownej wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.).
Wskazać przy tym należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani § 10
ust. 2b rozporządzenia, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą.
Pomoc, o jakiej mowa w § 10 ust. 2b rozporządzenia, powinna być w ocenie Sądu kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony rodzaj działalności gospodarczej, a nie tym, które legitymują się określonym rodzajem wpisu w rejestrze REGON, niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły. Takie formalne ograniczenie nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową, jak również prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Wpis w rejestrze REGON nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w toku postępowania nie zbadano zakresu faktycznie prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy skarżąca prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.30.Z. Postępowanie dowodowe w sprawie ograniczono wyłącznie do sprawdzenia wpisu skarżącej
w REGON w ujęciu historycznym (z dnia 31 marca 2021 r.). Tymczasem w razie wątpliwości co do faktycznie prowadzonego rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącą organ jest zobowiązany, zgodnie z powołanymi wyżej zasadami przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, dążąc do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i należytego załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydano ją przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia przepisu § 10 ust. 2b rozporządzenia) oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (pominięcie art. 79a § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.).
Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu, w szczególności organ powiadomi stronę o przesłankach, które nie zostały spełnione lub wykazane, umożliwiając jej tym samym realizację inicjatywy dowodowej. Organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W przypadku zaś wydania decyzji sporządzi jej uzasadnienie zgodnie
z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
k.ż.