III SA/Łd 295/13

III SA/Łd 295/13 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2013-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Małgorzata Łuczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
par. 10 ust. 2 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 30 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Dobryszyce z dnia 27 stycznia 2012 r. nr XXI/119/12 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu i oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej prowadzonych przez Gminę Dobryszyce oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 27 stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2011 r. nr 149, poz. 887 ) oraz art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r. nr 149, poz. 887) Rada Gminy w Dobryszycach podjęła uchwałę nr XXI/119/12 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu i oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej prowadzonych przez Gminę Dobryszyce.
W uchwale wskazano, że przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 2). Świadczenia w przedszkolu w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie są odpłatne (§ 3 ust. 1).
Za ww. świadczenia ustalono opłatę w wysokości 2,00 zł za godzinę zrealizowanego świadczenia i wskazano, że nalicza się ją za każdą rozpoczętą godzinę. W przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z jednej rodziny opłata za świadczenia wynosi 1,50 zł za 1 godzinę zrealizowanego świadczenia i nalicza się ją za każdą rozpoczętą godzinę (§ 3 ust. 2 i ust. 3).
Uchwalono, że za godzinę niezrealizowanego świadczenia w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu przysługuje rodzicowi (opiekunowi prawnemu) zwrot w miesiącu następującym po miesiącu, w którym świadczenie nie zostało zrealizowane (§ 4). Czas pobytu dziecka w przedszkolu, zasady korzystania z opieki przedszkolnej, zakres określonych w uchwale świadczeń oraz sposób pobierania opłat za te świadczenia ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka (§ 5).
Uchwała nr XXI/119/12 z dnia 27 stycznia 2012 weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia Uchwały.
Na powyższą uchwałę nr XXI/119/12 z dnia 27 stycznia 2012 r. Rady Gminy w Dobryszycach Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność oraz na ustaleniu w § 3 pkt 2 i 3 tejże uchwały odpłatności w formie stałej opłaty miesięcznej w relacji do ilości dni pobytu dziecka w przedszkolu, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których dziecko faktycznie korzysta.
Stawiając powyższy zarzut Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego. Jest ona bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców Gminy Dobryszyce, których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym i nakładała na bliżej nieokreślone grupy podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat z tego tytułu. Opłaty te mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola. Opłaty te nie znajdują podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie wydania uchwały, a zwłaszcza w tych, które zostały wskazane jako podstawa prawna.
Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W art. 14 ust. 2 powyższa ustawa nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej. O tym, co stanowi podstawę programową wychowania przedszkolnego określa załącznik nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej. Zakres podstawy programowej określony został przez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej. W powyższym załączniku wskazuje się, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Dokładne określenie zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego jest w ocenie Prokuratora niezbędne, ponieważ, o ile podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, jak stanowi art. 14 ust. 5 ww. ustawy, są odpłatne. Samo ogólne wskazanie w uchwale, że pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest odpłatny, nie jest wystarczające. Z takiego określenia nie wynika bowiem, jakie konkretne zajęcia, przekraczające podstawę programową, mają być prowadzone. Określenia wymaga również czas realizacji zajęć ponadprogramowych. Nadto uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty. Konieczne jest zatem określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Ma to zasadnicze znaczenie dla rodziców i opiekunów dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych odpowiadających potrzebom dziecka i ich możliwościom finansowym. W ocenie Prokuratora tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość ustalono w § 3 wspomnianej uchwały. Ponadto narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego, czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim wymiarze. Koniecznym jest wykazanie przez organ zarządu terytorialnego, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na świadczeniobiorców pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną im usługą, czyli szczegółowe i precyzyjne określenie rodzaju świadczenia i żądanej za nią opłaty. Wskazano, iż kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. Takie rozstrzygnięcie uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Dobryszycach wniosła o oddalenie skargi. W ocenie Rady nie do zaakceptowania jest zarzut braku wyszczególnienia zajęć przekraczających czas przeznaczony na realizację podstawy programowej oraz brak określenia wysokości opłaty za każde ze świadczeń z osobna. Ustawodawca upoważnił organ gminy do ustalenia opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie, a nie ustalił żadnych innych warunków w upoważnieniu zawartym w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Tym samym zaskarżona uchwała wypełnia delegację ustawową art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty i prawa nie narusza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.
Kontrolowana uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest gmina, została wydana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. Te materialnoprawne podstawy zaskarżonej uchwały obowiązują w aktualnym brzmieniu od 1 września 2010 r., bowiem zostały zmienione ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991, zwana dalej "ustawą zmieniającą").
Zgodnie z w/w przepisem, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.
W związku z powyższym, podkreślić należy, że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu.
Poprzednia regulacja prawna, dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle zatem takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania, w uchwale organu stanowiącego gminy, zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten sposób bowiem było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08).
Aktualnie natomiast publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym ( za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi.
Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy oświatowej). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2009 r., nr 4, poz. 17).
W związku z tym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo – dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też wypada, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego poprzez radę przedszkola i radę rodziców (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1581/12).
Wbrew stanowisku Prokuratora Rejonowego w Radomsku, zaskarżona uchwała nie wprowadza też za uczęszczanie do przedszkola opłaty stałej. Opłata ta – jak stanowi uchwała - jest bowiem naliczana za każdą, rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest ona więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w przedszkolu, tymczasem o opłacie stałej można mówić wtedy, gdy jest ona ustalona niezależnie od czasu, w jakim są udzielane świadczenia. Ustalenie w kontrolowanej Uchwale opłaty na poziomie 2,00 zł za jedną godzinę za jedno dziecko ( z możliwością pomniejszenia do kwoty 1,50 zł w przypadku kolejnego dziecka uczęszczającego do przedszkola z tej samej rodziny), nie pokrywa w pełni kosztów prowadzonych zajęć. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawę do wyliczenia powyższej kwoty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą. Sąd nie podziela również zarzutu Skarżącego, że przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Tymczasem zgodnie z przepisami w aktualnym brzmieniu opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona jedynie od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA). Również zarzut, że zaskarżona uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów prawnych dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta jest chybiony. Po pierwsze co należy podkreślić, zgodnie z przepisami w aktualnym stanie prawnym opłata jest odnoszona do czasu pobytu dziecka w przedszkolu, bez względu na zakres i charakter świadczeń odpłatnych. Zgodnie z § 3 ust. 2 Uchwały opłata jest wnoszona za każdą rozpoczętą godzinę zrealizowanego świadczenia. Zatem z powyższej regulacji wywieść można, że wysokość miesięcznej opłaty za korzystanie dziecka ze świadczeń jest wyliczana za każdą godzinę jego faktycznego pobytu w przedszkolu i to do rodziców należy wybór czy i w jakim zakresie będą korzystać z płatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
b.a.