III SA/Łd 293/25

III SA/Łd 293/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Ceglarska-Piłat /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 40, art. 91, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art.13b ust. 3 i 4 i art. 13f ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 60 pkt 7
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 92, art. 94 i art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1251
art. 8 ust. 3a
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi I. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r. nr LX/1803/22 w sprawie stwierdzenia nieważności Regulaminu strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi, to jest załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LX/1803/22 z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 3; § 5 ust. 2 w zakresie słów "abonament parkingowy"; § 5 ust. 3 w zakresie słów "abonament parkingowy"; § 9 ust. 1; § 9 ust. 4; § 14 Regulaminu strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi, to jest załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LX/1803/22 z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania; 2. zasądza od Gminy Łódź na rzecz I. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Łodzi, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ust 1 pkt 1, art. 13b, art. 13f i art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej: "u.d.p.") 1 czerwca 2022 r. podjęła uchwałę nr LX/1803/22 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2022 r. poz. 3692 ze zm., dalej: "Uchwała"). W § 3 Uchwały wprowadzono Regulamin strefy płatnego parkowania, dalej: "Regulamin", stanowiący załącznik nr 3 do Uchwały.
I. S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej:
1. § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu stanowiącego, że za parkowanie w Strefie z uiszczoną opłatą uważa się parkowanie pojazdów – w przypadku pojazdów, o których mowa w § 5 pkt 3 uchwały – z umieszczonymi łącznie w widocznym miejscu za przednią szybą: a) oryginałem ważnej w chwili kontroli karty parkingowej, b) ważnym abonamentem parkingowym. W ocenie skarżącej powyższy zapis narusza art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p.");
2. § 9 ust. 1 Regulaminu stanowiącego, że opłatę dodatkową, o której mowa w § 8, należy wnieść w terminie 14 dni od daty przeprowadzenia kontroli, co narusza prawo materialne w postaci art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 13f u.d.p.;
3. § 14 ust. 1 Regulaminu stanowiącego, że osoba, która otrzymała wezwanie lub raport z kontroli, o których mowa w § 7 może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień dotyczących powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Pismo wnosi się do jednostki upoważnionej w terminie 30 dni od daty przeprowadzenia kontroli. Zdaniem skarżącej wskazane postanowienie Regulaminu narusza prawo materialne tj. art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 13f u.d.p.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę podnosząc, że w jego ocenie § 14 ust. 1 Regulaminu narusza również art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 13f u.d.p.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że I. S. jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i posiadaczką karty parkingowej, o której mowa w art. 8 ust. 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251, dalej: "u.p.r.d."). Zgodnie z przepisami uchwały Rady Miejskiej z 1 czerwca 2022 r. nr LX/1803/22 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania jest ona także w posiadaniu abonamentu parkingowego, przypisanego do samochodu osobowego o nr rej. [...].
Wskazał, że 17 grudnia 2024 r. na skarżącą została nałożona opłata dodatkowa w wysokości 200 zł za postój pojazdu bez wyłożonej za przednią szybę pojazdu karty parkingowej. Skarżąca z zachowaniem wymaganego terminu, zgodnie z Rozdziałem 5 Regulaminu, zwróciła się do Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień dotyczących powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. W odpowiedzi jednostka podtrzymała obowiązek zapłaty przez ww. opłaty dodatkowej wskazując, iż podstawą prawną obowiązku jej uiszczenia jest § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu.
Pełnomocnik podniósł, że zaskarżonymi przepisami został naruszony interes prawny skarżącej, bowiem została na nią nałożona opłata dodatkowa za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, pomimo iż w chwili kontroli posiadała ważny abonament parkingowy.
Podkreślił, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi rozszerza przepisy ustawy o drogach publicznych wprowadzając regulację, z której wynika, że niewyłożenie biletu (tudzież karty abonamentowej) jest równoznaczne z parkowaniem bez uiszczenia opłaty stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.p. Jakkolwiek zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. rada gminy jest uprawniona do określenia sposobu pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania to zwrot "sposób pobierania opłaty" określa tryb postępowania pozwalający na określenie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Upoważnienie ustawowe zawarte w ww. przepisie nie uprawnia rady gminy do zdefiniowania pojęcia "nieuiszczenie/niewniesienia opłaty za parkowanie" w sposób odmienny od znaczenia tego pojęcia wynikającego z przepisów u.d.p. Mimo że celem ww. regulacji jest zapewnienie efektywności prawa, bowiem umożliwia ona szybką weryfikację czy w związku z zaparkowaniem pojazdu uiszczono należną opłatę, to organy władzy publicznej tworząc bezprawne przepisy uchwały, nie mogą wyciągać negatywnych konsekwencji wobec obywateli. Podkreślił, że skarżąca udowodniła, iż pozostawiła samochód posiadając abonament parkingowy oraz kartę parkingową, a zatem zgodnie z u.d.p. uiściła opłatę za parkowanie a nie jest jedynie przekonana czy w dniu kontroli tj. 17 grudnia 2024 r. wyłożyła za szybę kartę parkingową – według niej na załączonym do raportu z kontroli zdjęciu obok naklejki z numerem rejestracyjnym pojazdu znajduje się odbicie abonamentu parkingowego oraz karty parkingowej. Okoliczność tę skarżąca wskazała we wniosku o udzielenie wyjaśnień jednak w odpowiedzi organ ograniczył się do stwierdzenia, iż pomocnicza dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli potwierdza postój ww. pojazdu w strefie oraz wyłożony za przednią szybą pojazdu tylko abonament parkingowy dla osoby niepełnosprawnej – bez karty parkingowej. Jednocześnie organ nie załączył wspomnianej dokumentacji, a jedyny dowód, którym dysponuje skarżąca to zdjęcie dołączone do raportu z kontroli z 17 grudnia 2024 r., z którego wynika, iż skarżąca uczyniła zadość regulacjom.
Odnosząc się do niezgodności z prawem § 9 ust 1 i § 14 ust. 1 Regulaminu pełnomocnik strony wskazał, że kontrola miała miejsce 17 grudnia 2024 r., natomiast raport z kontroli sporządzono 30 grudnia 2024 r. przesyłając za pośrednictwem operatora pocztowego zwykłym listem ekonomicznym. W konsekwencji skarżąca powzięła informację o kontroli oraz nałożonej opłacie dodatkowej po upływie ponad połowy czasu na złożenie wniosku o udzielenie wyjaśnień oraz po przekroczeniu terminu uiszczenia opłaty dodatkowej. Zdaniem strony czas na ww. działania winien liczyć się od powzięcia informacji o przeprowadzonej kontroli oraz nałożonej opłacie dodatkowej tj. doręczenia raportu z kontroli.
W konkluzji pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu nie narusza art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 u.d.p. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Korzystając z tego upoważnienia Rada Miejska w Łodzi, w § 5 pkt 3 uchwały wprowadziła abonamenty parkingowe z zerową stawką opłaty m.in. dla pojazdów, którymi poruszają się osoby posiadające karty parkingowe, o których mowa w u.p.r.d. To, że była ona również uprawniona do wprowadzenia regulacji zawartej w § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 9 sierpnia 2012 r., I OSK 154/12, w którym wskazano, że nałożenie obowiązku umieszczenia biletu czy abonamentu za parkowanie za przednią szybą samochodu nie narusza prawa.
Co do § 9 ust. 1 Regulaminu organ uznał, że nie narusza on art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 13f u.d.p. W ustawie o drogach publicznych nie określono terminu uiszczenia opłaty dodatkowej a w wyroku z 4 października 2019 r., I GSK 559/19, NSA wskazał, że do opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania zastosowanie mają przepisy działu III Ordynacji podatkowej, które określają termin zapłaty podatku na 14 dni. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa z chwilą zaparkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty, przyjąć należy, że ustalenie terminu zapłaty opłaty dodatkowej na 14 dni od daty przeprowadzenia kontroli nie narusza przepisów Konstytucji RP i u.d.p.
Zdaniem organu również § 14 ust. 1 Regulaminu nie narusza art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 13f u.d.p. Przepis ten nie ustanawia procedury reklamacyjnej, do której określenia brak delegacji w u.d.p., a pozwala jedynie na złożenie wniosku o udzielenie wyjaśnień dotyczących powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, który to wniosek podlega rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale VIII k.p.a.
Sąd zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Należy przy tym dodać, że w sprawach tych Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10, CBOSA).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać jego zakresu bowiem regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 kwietnia 2025 r., II SA/Łd 123/25).
Według art. 40 ust. 1 u.s.g., organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Wszelkie odstępstwa od delegacji ustawowej stanowią zatem istotne naruszenie przepisów prawa. Z kolei konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wykonawczym wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego, w tym wypadku aktu prawa miejscowego.
Art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).
Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej skargi Sąd stwierdza, iż wywodzone w niej zarzuty są zasadne.
Jak już wskazano regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych już aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Możliwość wniesienia skargi na akt prawa miejscowego przewidziana została w art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego składającego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (t.j. pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
I. S. jako użytkowniczka strefy płatnego parkowania w Ł. posiadająca kartę parkingową i abonament parkingowy z zerową stawką opłaty oraz ukarana opłatą dodatkową wykazała swój interes prawny naruszony zaskarżoną uchwałą, mającą charakter prawa miejscowego
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały z 1 czerwca 2022 r., nr LX/1803/22, w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art.13b ust. 3 i 4 i art. 13f ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w ww. przepisie, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). Zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.
Stosownie do art. 13b ust. 4 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:
1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;
2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;
3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Powołane przepisy u.d.p. zawierają zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłaty, wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi a także określenia sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania wyznacza art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p.
W ocenie Sądu w wynikającym z art. 13b ust. 4 u.d.p określeniu "sposób pobierania opłat" nie mieści się zdefiniowanie przez organ uchwałodawczy pojęcia "parkowanie w strefie z uiszczoną opłatą" odmiennie od znaczenia tego sformułowania wynikającego z przepisów ustawy. Zgodnie z § 5 ust. 1 Uchwały za parkowanie w Strefie z uiszczoną opłatą uważa się bowiem parkowanie pojazdów:
1) z opłatą za postój wniesioną według obowiązujących stawek, obejmującą czas parkowania, wniesioną w parkomacie, za pomocą systemu płatności mobilnych lub poprzez skasowanie biletu parkingowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3;
2) dla których został wydany, ważny w chwili kontroli, abonament parkingowy, z zastrzeżeniem pkt. 3 oraz ust. 2 i 3;
3) w przypadku pojazdów, o których mowa w § 5 pkt 3 uchwały – z umieszczonymi łącznie w widocznym miejscu za przednią szybą:
a) oryginałem ważnej w chwili kontroli karty parkingowej,
b) ważnym abonamentem parkingowym.
W odniesieniu do pojazdów wymienionych w pkt. 2 dla których został opłacony abonament parkingowy bez wpisanego nr. rejestracyjnego (co jest możliwe w oparciu o wniosek osoby zainteresowanej w odniesieniu do abonamentu rocznego – por. § 10 ust. 3 Załącznika nr 3 do Uchwały; bowiem abonamenty miesięczne i kwartalne wymienione w § 1 ust. 2 pkt 7 i 8 wydawane są wyłącznie na konkretny numer rejestracyjny), abonament stanowi dowód wniesienia opłaty wyłącznie w przypadku gdy w chwili kontroli jest umieszczony w pojeździe za przednią szybą, w całości w widocznym miejscu, w sposób umożliwiający odczyt wszystkich danych.
W przypadku pojazdów wymienionych w pkt. 3 dla których został wydany ważny abonament parkingowy z zerową stawką opłaty a którymi poruszają się osoby posiadające karty parkingowe, za parkowanie w Strefie z uiszczoną opłatą, uważa się parkowanie, jeżeli pojazd zaparkowany jest w miejscu przeznaczonym dla tak oznaczonych pojazdów; o których mowa w § 5 pkt 3 uchwały, a ww. abonament i karta parkingowa w chwili kontroli są umieszczone w pojeździe za przednią szybą, w całości w widocznym miejscu, w sposób umożliwiający odczyt wszystkich danych.
A contrario posiadanie opłaconego ważnego abonamentu parkingowego rocznego bez wpisanego nr. rejestracyjnego (mimo że fakt jego opłacenia wynika z danych zawartych na stronie e-Abonamenty [...]) oraz abonamentu potwierdzającego prawo do zerowej stawki opłaty za parkowanie, ale nieumieszczenie go w wyżej określonym miejscu jest traktowane przez uchwałodawcę jako parkowanie w strefie płatnego parkowania bez uiszczonej opłaty, (analogicznie dotyczy to nieumieszczenia abonamentu z oryginałem ważnej karty parkingowej), o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (w § 4 ust. 2 Regulaminu "zaleca się", aby dowód wniesienia opłaty, w postaci ważnego abonamentu parkingowego "umieścić niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu w widocznym miejscu, bezpośrednio za przednią szybą pojazdu, w sposób umożliwiający odczytanie wszystkich danych").
W konsekwencji w oparciu o § 8 Regulaminu – od podmiotów korzystających z ww. abonamentów pobiera się opłatę dodatkową za "nieopłacony postój" w strefie płatnego parkowania także w sytuacji, gdy w rzeczywistości uiściły one wymaganą opłatę lub są traktowane jak podmioty, który opłatę uiściły korzystając z abonamentu z zerową stawką opłaty jednakże nie dopełniły obowiązku wyłożenia w widocznym miejscu – za przednią szybą – abonamentu lub karty parkingowej.
Tymczasem treść art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. jednoznacznie zakreśla granice ustawowego upoważnienia rady miasta do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Wykonaniem obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania jest wykupienie biletu opłaty jednorazowej lub abonamentu oraz wymóg wykazania, że należna opłata została uiszczona. Jasne jest również, że udokumentowanie tego faktu spoczywa na osobie parkującej w strefie tak aby kontrolerzy Zarządu Dróg mogli ustalić czy i jak obowiązek ten został wypełniony. Jakkolwiek zatem organ ma prawo do weryfikacji czy dana osoba ma wykupiony bilet lub abonament parkingowy (również ze stawką zerową opłaty) to nieuzasadnione jest wprowadzanie w odniesieniu do podmiotów posiadających abonamenty parkingowe dodatkowego pozaustawowego kryterium uznania, że wypełniły obowiązek opłacenia postoju/są posiadaczami abonamentu ze stawką zerową – tzn. umieszczenia abonamentu (a w przypadku osób niepełnosprawnych również karty parkingowej) we wskazanym w uchwale miejscu pojazdu. Brak umieszczenia ww. dokumentów stosownie do warunków określonych w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nie może być traktowane jako nieuiszczenie opłaty parkingowej zagrożone nieuzasadnioną sankcją w postaci opłaty dodatkowej.
W ocenie Sądu w kompetencjach wynikających z art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. brak jest upoważnienia dla rady gminy (rady miasta) do rozszerzenia w drodze przepisów rangi podustawowej, pojęcia nieopłaconego postoju w rozumieniu ustawy o drogach publicznych sankcjonowanego opłatą dodatkową poprzez objęcie nim także sytuacji, gdy zobowiązany podmiot wprawdzie opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. uiścił, ale nie umieścił dowodu opłacenia abonamentu parkingowego w określonym, tj. widocznym miejscu i to w sytuacji gdy abonament ze swej istoty (jako wykupiony lub ze stawką zerową przyznany z "z góry") na oznaczony okres (miesięczny, kwartalny lub roczny) tworzy uprawnienie do korzystania z możliwości wielokrotnego parkowania w SPP.
Zdaniem Sądu z powyższych względów regulacja zawarta w § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu jako naruszająca – art. 92, art. 94 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 13f u.d.p. – oraz regulacja zawarta w § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu w zakresie słów "abonament parkingowy" – jako naruszająca art. 94 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 13f u.d.p. – wymagały stwierdzenia nieważności.
W sytuacji, gdy w przypadku osób niepełnosprawnych poza obowiązkiem umieszczenia za przednią szybą dowodu posiadania abonamentu parkingowego – co i tak wykracza poza delegację ustawową – konieczne jest umieszczenie tam również karty parkingowej, o której mowa w art. 8 u.p.r.d., to uznać należało, że regulacja taka jest nie tylko sprzeczna z upoważnieniem z art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p., ale narusza również wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, nakazującą jednakowe traktowanie obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii).
Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. orzeczenie TK z dnia 12 grudnia 1994 r., K 3/94, OTK 1994, poz. 42).
Jeżeli podmiot w chwili kontroli posiada ważny abonament parkingowy (a w przypadku osób niepełnosprawnych również ważną kartę parkingową) a parkując w SPP nie umieścił ww. dokumentów w wymaganym miejscu, konieczne wydaje się uregulowanie przez uchwałodawcę możliwości wykazanie przez ww. uprawnień lub faktu posiadania stosownego abonamentu np. w ciągu 7 dni od daty kontroli lub wezwania przez kontrolera do uiszczenia opłaty dodatkowej, o którym mowa w § 7 przez ich przedstawienie ww. dokumentów lub potwierdzenia dokonania opłaty za abonament zarządcy Strefy w trybie reklamacji, której uwzględnienie oznaczałoby, że wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej nie wywołuje skutków prawnych.
Aktualna regulacja w uchwale wprowadza dla posiadających abonament, w tym ze stawką zerową opłaty, osób niepełnosprawnych nie tylko dodatkowe zasady wykazania, dlaczego korzystają ze stawki preferencyjnej, ale przede wszystkim nieuzasadnioną sankcję za niespełnienie przez osobę niepełnosprawną warunków określonych w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały w postaci przyjęcia, że osoba taka mimo dysponowania abonamentem ze stawką zerową jest obciążana opłatą dodatkową. Jakkolwiek Sądowi znane jest przywołane przez organ orzeczenie NSA z 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1154/12, w którym wskazano, że nałożenie obowiązku umieszczenia biletu czy abonamentu za parkowanie za przednią szybą samochodu nie narusza prawa, to Sąd nie mógł pominąć tego czego zdaje się nie dostrzegać organ: że przyjęta w analizowanej uchwale i zaakceptowana przez NSA forma dokumentowania dokonania opłaty nie stanowiła dodatkowego pozaustawowego obowiązku bowiem niewykonanie jej nie przewidywało w kwestionowanej uchwale konsekwencji w postaci opłaty dodatkowej.
Warto wspomnieć, że orzecznictwie wskazuje się, że z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Osoba zainteresowana, poprzez fakt korzystania ze strefy płatnego parkowania, ma obowiązek poddać się rygorom w niej obowiązującym. Parkowanie pojazdu w takim miejscu wiąże się z obowiązkiem poniesienia opłaty, o ile w odniesieniu do określonej osoby nie znajduje zastosowania zwolnienie z tego obowiązku. Jednocześnie użycie przez ustawodawcę w przytoczonych wyżej regulacjach prawnych sformułowania "pobiera" wskazuje, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege).W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (por: wyroki NSA z dnia: 2 grudnia 2021 r., II GSK 2246/21, z dnia 14 grudnia 2017 r., II GSK 767/16). Sąd podziela również stanowisko, że treść art. 13f ust. 1-3 u.d.p. oraz art. 40d ust. 2 u.d.p. uzasadnia twierdzenie, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje mocy prawa to możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu, co do osoby zobowiązanego – w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") – por: wyroki NSA z dnia: 13 października 2021 r., I GSK 416/21, 16 września 2021 r., II GSK 1012/21, 14 grudnia 2017 r., wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r., III SA/Kr 1158/19).
To organ egzekucyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego Ponieważ jak już wskazano art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (określenia zasad, form i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty), to w tym zakresie nie mieści się kompetencja do uregulowania w uchwale trybu postępowania wyjaśniającego skutkującego możliwością ustalenia, że obowiązek uiszczenia powstał z mocy prawa czy postępowania skargowego (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 1978/16, wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13uchwała SN z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 grudnia 2016 r., II SA/Bd 1013/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r., VI SA/WA 2700/21). W tym zakresie Sąd uznał zatem, że nieważna jest – jako niezgodna z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 13f u.d.p. – regulacja wynikająca z § 14 ust. 1 Regulaminu stanowiącego, że osoba, która otrzymała wezwanie lub raport z kontroli, o których mowa w § 7 może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień dotyczących powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Pismo wnosi się do jednostki upoważnionej w terminie 30 dni od daty przeprowadzenia kontroli. Niezależnie od tego, że wprowadzenie tego rodzaju trybu wykracza poza wskazaną delegację ustawową to przede wszystkim niezrozumiały jest cel i jakie mogą być skutki w przypadku gdy zostaną stwierdzone nieprawidłowości w dokonanej kontroli albo że pobranie opłaty dodatkowej jest niezasadne.
Zgodnie z § 134 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. § 135 ZTP określa, iż w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, zaś § 137 ZTP stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, które podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia.
Zgodzić należy się również, że § 9 ust.1 Regulaminu stanowiącego, że opłatę dodatkową, o której mowa w § 8, należy wnieść w terminie 14 dni od daty przeprowadzenia kontroli jest niezgodny z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP nakłada przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi, interpretowanymi w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest działanie organów władzy publicznej bez podstawy prawnej albo wykraczające poza jej granice – dotyczy to również działania organów samorządu terytorialnego, które na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania tych organów. Opłata dodatkowa stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej: "u.f.p.") – por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2020 r., I GSK 2116/19, z 11 grudnia 2013 r., II GSK 1345/12). Niezależnie od podzielenia poglądu, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa przyjąć należy, że termin 14 dni od daty przeprowadzenia kontroli powinien rozpoczynać bieg nie od daty kontroli a od skutecznego powiadomienia zobowiązanego o jej wyniku – czyli stwierdzeniu okoliczności faktycznej, polegającej na nieuiszczeniu opłaty parkingowej jako wystarczającej dla ustalenia treści stosunku prawnego (co potwierdzać powinien raport z kontroli z ew. dokumentacją zdjęciową) oraz informacji/zawiadomieniu o powstaniu obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w określonej wysokości (ew. wezwaniu do uiszczenia takowej).
Doręczenie w postępowaniu administracyjnym zaliczane jest do czynności procesowych technicznych (pomocniczych) postępowania, jednak o prawnie doniosłym znaczeniu. Doręczenie polega bowiem z jednaj strony na dostarczeniu pisma adresatowi w celu poinformowania go o treści tego pisma, ale z drugiej – doręczenie wypełnia również funkcję gwarancyjną. Tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodnie z zasadami określonymi przez prawo, warunkuje skuteczność czynności podejmowanych przez organ. To na organie – z urzędu – spoczywa obowiązek prawidłowego doręczania wszelkich pism kierowanych do strony. Adresat nie może ponosić negatywnych konsekwencji płynących z niedoręczenia, wadliwego lub opóźnionego doręczenia raportu z przeprowadzonej kontroli dokumentującego fakt nieopłaconego postoju pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, nawet jeśli jego funkcją jest powiadomienie o obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej powstałej z mocy prawa. Doręczenie powinno nastąpić w oparciu o art. 39, art. 44 i art. 45 k.p.a. według których organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, o które j mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896 ze zm.) albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z powyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 2 w zakresie słów "abonament parkingowy", § 5 ust. 3 w zakresie słów "abonament parkingowy", § 9 ust. 1 i § 9 ust. 4 oraz § 14 Regulaminu strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych Łodzi, to jest załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LX/1803/22 z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania.
Kierując się treścią art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania sprowadzające się do uiszczonego wpisu od skargi, którego wysokość ustalona została zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535).
ds