III SA/Łd 273/25

III SA/Łd 273/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Małgorzata Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 31, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 24 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Bielawy z dnia 27 grudnia 2024 roku nr XIV/54/2024 w sprawie zmiany uchwały nr LVII/304/2024 Rady Gminy Bielawy z dnia 28 lutego 2024 roku w sprawie członkostwa Gminy Bielawy w Stowarzyszeniu Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Bielawy na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
27 grudnia 2024 r. Rada Gminy Bielawy, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej : "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1554) podjęła uchwałę Nr XIV/54/2024 w sprawie zmiany uchwały Nr LVII/304/2024 Rady Gminy Bielawy z 28 lutego 2024 r. w sprawie członkostwa Gminy Bielawy
w Stowarzyszeniu Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka". Zgodnie z § 1 powołanej uchwały w uchwale Nr LVII/304/2024 Rady Gminy Bielawy z 28 lutego 2024 r. w sprawie członkostwa Gminy Bielawy w Stowarzyszeniu Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka" § 2 otrzymuje brzmienie: "Organem uprawnionym do reprezentowania Gminy Bielawy w pracach Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka" jest Przewodniczący Rady Gminy Bielawy".
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu istotne naruszenie prawa, tj.:
1) art. 31 w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez ustalenie przez Radę Gminy Bielawy na podstawie § 1 przedmiotowej uchwały nowego brzmienia § 2 uchwały
Nr LVII/304/2024 z 28 lutego 2024 r. w sprawie członkostwa Gminy Bielawy
w Stowarzyszeniu Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka", zgodnie z którym organem uprawnionym do reprezentowania Gminy Bielawy w pracach Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka" jest Przewodniczący Rady Gminy Bielawy, podczas gdy zgodnie z art. 31 u.s.g., to wójt reprezentuje gminę na zewnątrz, a tym samym ma kompetencję do określenia sposobu reprezentowania Gminy Bielawy w tym stowarzyszeniu;
2) art. 19 ust. 2 u.s.g., poprzez ustalenie na podstawie § 1 przedmiotowej uchwały nowego brzmienia § 2 uchwały Nr LVII/304/2024 Rady Gminy Bielawy z 28 lutego 2024 r. w sprawie członkostwa Gminy Bielawy w Stowarzyszeniu Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka", zgodnie z którym organem uprawnionym do reprezentowania Gminy Bielawy w pracach Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka" jest Przewodniczący Rady Gminy Bielawy", podczas gdy zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.
Na tej podstawie wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bielawy wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że w związku ze złożeniem, przez Wojewodę Łódzkiego skargi na powyższą uchwałę, 28 marca 2025 r. Rada Gminy Bielawy podjęła uchwałę
Nr XVII/70/2025 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIV/54/2024 Rady Gminy Bielawy z 27 grudnia 2024 r. Powyższą uchwałą Rada Gminy Bielawy uwzględniła w całości skargę i stwierdziła nieważność uchwały nr XIV/54/2024 oraz uznała, że działanie Rady Gminy w związku z podjęciem tej uchwały miało miejsce z istotnym naruszeniem prawa.
Pismem z 21 lipca 2025 r. Rada Gminy Bielawy poinformowała, że Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 kwietnia 2025 r. stwierdził nieważność uchwały Nr XVII/70/2025 Rady Gminy Bielawy z dnia 28 marca 2025 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIV/54/2024 Rady Gminy Bielawy z 27 grudnia 2024 r.
W związku z powyższym Rada Gminy Bielawy uchwałą Nr XIX/73/2025
z 29 kwietnia 2025 r. uchyliła uchwałę Nr XIV/54/2024 Rady Gminy Bielawy z 27 grudnia 2024 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LVII/304/2024 Rady Gminy Bielawy z 28 lutego 2024 r. w sprawie członkostwa Gminy Bielawy w Stowarzyszeniu Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka", a zatem uchwała ta już nie obowiązuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2005 r., sygn. akt II OSK 513/05, LEX nr 186663). Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 6 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Sąd w pierwszej kolejności, odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wskazującego, że postępowanie w sprawie powinno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż po wniesieniu skargi została podjęta nowa uchwała uwzględniająca zarzuty skargi i stwierdzająca nieważność zaskarżonej uchwały, a następnie po jej wyeliminowaniu przez wojewodę organ podjął koleją uchwalę uchylającą zaskarżony akt stwierdzić należy, że okoliczności te nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały ani nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd wywołuje skutek ex tunc co może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które wówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (vide: np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11, LEX nr 1101483). Po pierwsze organom gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnych uchwał. Norma z art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może być traktowana jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy, umieszczony w rozdziale 2 p.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej. (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14 LEX nr 1657777, WSA we Wrocławiu z 30 marca 2016 r., III SA/Wr 81/16 LEX nr 2085928, WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014 r., I SA/Gl 18/14 LEX nr 1454752, WSA w Łodzi z 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12 LEX nr 1303638). Po drugie podjęta przez radę gminy uchwała z 28 marca 2025 r. Nr XVII/70/2025 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIV/54/2024 Rady Gminy Bielawy z 27 grudnia 2024 r. w sprawie członkostwa Gminy Bielawy w Stowarzyszeniu Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka" została przez Wojewodę Łódzkiego wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 kwietnia 2025 r. stwierdzającym nieważność uchwały Nr XVII/70/2025 Rady Gminy Bielawy z dnia 28 marca 2025 r. Nie ma zatem podstaw do wnioskowanego w odpowiedzi na skargę umorzenia postępowania. Także uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ takiego skutku nie wywiera. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (vide: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały, wskutek podjęcia nowej uchwały z 20 czerwca 2024 r., nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w ocenie sądu wojewoda domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały trafnie wskazuje na sprzeczność jej regulacji z art. 18 i art. 31 u.s.g.
Ustalenie przez Radę Gminy Bielawy na podstawie § 1 przedmiotowej uchwały nowego brzmienia § 2 uchwały Nr LVII/304/2024 z 28 lutego 2024 r. w sprawie członkostwa Gminy Bielawy w Stowarzyszeniu Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka", zgodnie z którym organem uprawnionym do reprezentowania Gminy Bielawy w pracach Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka" jest Przewodniczący Rady Gminy Bielawy" w sposób istotny narusza art. 18 i art. 31 u.s.g. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Opiera się przy tym na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów (A. Szewc, Komentarz do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo LEX). W ustawie o samorządzie gminnym, ustawodawca w art. 31 wskazał, że to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.
W tym miejscy podkreślić należy, że akty normatywne tworzą strukturę hierarchiczną i różnią się między sobą przypisywaną im mocą prawną. Zgodnie z zasadą respektowania hierarchii aktów normatywnych, przepisy prawa niższego rzędu muszą być interpretowane zgodnie z treścią przepisów hierarchicznie wyższych, bowiem normy hierarchicznie wyższe mają wyższą moc prawną. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią, jak to zostało wskazane na wstępie, takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń (art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g.). Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, gdy ma ona charakter oczywisty, a charakter naruszenia nie może być zaakceptowany w demokratycznym państwie prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis § 1 zaskarżonej uchwały musi być interpretowany w relacji do postanowień art. 31 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Określonej ustawowo zasady reprezentacji gminy nie mogą zmieniać zapisy uchwały, ponieważ brak normy, która uprawniałaby do wprowadzenia odmiennych uregulowań w formie uchwały rady gminy.
Za trafny należało uznać także drugi zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 19 ust. 2 u.s.g. Jak podnosi się w orzecznictwie ustawowe określenie kompetencji przewodniczącego rady nie może być rozszerzane przez radę w ramach jej kompetencji uchwałodawczych, bowiem brak jest ku temu jakiejkolwiek podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 17 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 60/21, LEX nr 3167846). Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. stanowiąc, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad, kształtuje jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego wyłącznie w stosunku do rady gminy. Rada gminy, jak każdy organ kolegialny, musi mieć swego przewodniczącego i obraduje pod jego kierownictwem. Przewodniczącego rady można uznać jedynie za organ wewnętrzny rady gminy. Ani przewodniczący rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy. Ich wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady. Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim
z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 795/20, LEX nr 3144695). Rada gminy nie może nakładać na przewodniczącego innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji niż te, które wynikają z ustawy, a więc kompetencji niemieszczących się w pojęciu organizowania pracy rady i prowadzenia obrad rady. Zatem upoważnienie do tego, aby to przewodniczący rady gminy był uprawnionym do reprezentowania Gminy Bielawy w pracach Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Ziemia Łowicka", nie ma umocowania ustawowego. Zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 u.s.g. ma więc usprawiedliwione podstawy.
W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł (pkt 2 wyroku).
ec