III SA/Łd 272/23

III SA/Łd 272/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Krzysztof Szczygielski /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3, art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 172
art. 21
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 94, art. 163, art. 171
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 27 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Oporów z dnia 31 stycznia 2023 roku nr XLV/212/23 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Oporów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Oporów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy Oporów (dalej: rada), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej: u.s.g., oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172, 975, 1561 i 2456), dalej: ustawa, 31 stycznia 2023 r. podjęła uchwałę nr XLV/212/23 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Oporów.
Załącznik do uchwały nr XLV/212/23 Rady Gminy Oporów z 31 stycznia 2023 r. stanowi, że:
Zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Oporów
Rozdział 1. Postanowienia ogólne
§ 1. W celu zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, Gmina Oporów wynajmuje lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy na zasadach określonych w niniejszej uchwale.
§ 2. Ilekroć w uchwale mowa o:
1) Gminie - należy przez to rozumieć Gminę Oporów;
2) dochodzie - należy przez to rozumieć dochód określony w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, uzyskiwany przez osobę ubiegającą się o wynajem lokalu oraz członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania;
3) najniższej emeryturze - należy przez to rozumieć kwotę najniższej emerytury ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski";
4) mieszkaniowym zasobie Gminy - należy przez to rozumieć mieszkaniowy zasób Gminy Oporów, określony w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego;
5) ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego;
6) Wójcie - rozumie się przez to Wójta Gminy Oporów.
Rozdział 2. Wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu
§ 3. W zależności od wysokości osiągniętego dochodu, członek wspólnoty samorządowej Gminy może ubiegać się o oddanie lokalu w najem socjalny lub na czas nieoznaczony.
§ 4. Umowę najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony może zawrzeć osoba, której średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego z ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o najem lokalu nie przekracza kwoty 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym.
§ 5. Najemcą lokalu socjalnego może być osoba, której średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego z ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o wynajem lokalu nie przekracza 80% (nie wiem proszę o pomoc) najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 50% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym.
§ 6. Wynajmujący na wniosek najemcy może stosować obniżki czynszu z tytułu najmu lokalu mieszkalnego. Obniżki takie mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% poziomu określonego w § 4 oraz § 5.
Rozdział 3. Warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy
§ 7. Za warunki zamieszkania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, uznaje się:
1) zamieszkiwanie w lokalu, w którym powierzchnia pokoi, przypadająca na osobę w gospodarstwie wieloosobowym, jest mniejsza niż 5 m2, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego jest mniejsza niż 10 m2;
2) zamieszkiwanie w lokalu niespełniającym wymogów pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w rozumieniu prawa budowlanego;
3) zamieszkiwanie w lokalu, który ze względu na jego położenie (kondygnację), wyposażenie techniczne, wielkość - nie jest odpowiednie dla najemcy lub osób wspólnie z nim zamieszkujących z powodu stanu zdrowia lub niepełnosprawności.
Rozdział 4. Kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu
§ 8. Pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony przysługuje osobom, które:
1) pozbawione są lokalu mieszkalnego w wyniku nieprzewidzianych zdarzeń zewnętrznych, takich jak: klęski żywiołowe, katastrofa budowlana, pożar, inne zdarzenia losowe;
2) zamieszkują w lokalach przeznaczonych do rozbiórki, przebudowy lub kapitalnego remontu, jeśli obowiązkiem gminy jest dostarczenie lokalu zamiennego;
3) po osiągnięciu pełnoletności opuściły dom dziecka, rodzinny dom dziecka, rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo-wychowawczą i nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.
§ 9. Pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przysługuje osobom, które:
1) pozbawione są lokalu mieszkalnego w wyniku nieprzewidzianych zdarzeń zewnętrznych, takich jak: klęski żywiołowe, katastrofa budowlana, pożar, inne zdarzenia losowe;
2) po osiągnięciu pełnoletności opuściły dom dziecka, rodzinny dom dziecka, rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo-wychowawczą i nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych;
3) doświadczyły przemocy w rodzinie, o ile istnieje potrzeba niezwłocznego udzielenia im schronienia.
Rozdział 5. Warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach
§ 10. 1. Najemcy lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą dokonać pomiędzy sobą zamiany lokali po uzyskaniu pisemnej zgody Wójta.
2. Na wniosek najemcy zajmującego lokal wchodzący do mieszkaniowego zasobu gminy może być dokonana zamiana na inny niezasiedlony lokal z tego zasobu.
3. Zamiana pomiędzy najemcą lokalu a osobą zajmującą lokal winnym zasobie, może być dokonana po uzyskaniu zgody Wójta oraz właściciela lokalu nienależącego do mieszkaniowego zasobu Gminy.
4. Zamiana lokali nie jest dopuszczalna, gdy w jej wyniku powierzchnia pokoi, przypadająca na osobę w gospodarstwie wieloosobowym będzie mniejsza niż 5 m2, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego mniejsza niż 10 m2.
5. W przypadku, gdy strona zamiany zalega z zapłatą czynszu, zamiana może być dokonana dopiero po spłacie zadłużenia wraz z odsetkami.
Rozdział 6. Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej
§ 11. 1. Zainteresowany wynajęciem lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy na czas nieoznaczony lub zawarciem umowy najmu socjalnego lokalu składa wniosek o przydział lokalu w Urzędzie Gminy Oporów.
2. Do wniosku należy dołączyć deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego oraz oświadczenie ostanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, o których mowa w art. 21b ust. 1-3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego.
3. Wzór wniosku, o którym mowa w ust. 1 określa Wójt odrębnym zarządzeniem.
4. Wniosek podlega weryfikacji w zakresie kompletności, terminowego złożenia, osiągania przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy dochodu w wysokości uzasadniającej oddanie w najem lokalu.
5. W przypadku, gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1 jest niekompletny lub nie dołączono do niego wymaganych dokumentów, wyznacza się wnioskodawcy 14-dniowy termin na ich uzupełnienie. Niezachowanie terminu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.
6. Kontrolę społeczną nad trybem postępowania przy rozpatrywaniu i załatwianiu wniosków o najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, pełni Społeczna Komisja Mieszkaniowa, zwana dalej Komisją.
7. Do zadań Komisji należy:
1) opiniowanie wniosków osób ubiegających się o najem lokalu;
2) w razie potrzeby uczestniczenie w oględzinach pomieszczeń zajętych przez osoby ubiegające się o wynajęcie lokalu.
8. Komisję powołuje Wójt.
9. Złożone wnioski o przydział lokalu mieszkalnego lub najem socjalny lokalu podlegają ocenie Komisji, która wydaje opinię w przedmiocie przydziału/odmowy przydziału lokalu i zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony lub najmu socjalnego.
10. Wójt po zapoznaniu się z opinią Komisji, rozpatruje złożone wnioski o wynajęcie lokalu mieszkalnego lub najem socjalny lokalu zgodnie z kryteriami określonymi w niniejszej uchwale oraz podejmuje ostateczną decyzję o przyznaniu lokalu.
Rozdział 7. Zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy
§ 12. 1. Osobom, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, Wynajmujący wyznacza termin, nie krótszy niż 2 miesiące, do dobrowolnego opróżnienia i wydania lokalu, informując jednocześnie o możliwości wystąpienia w terminie 1 miesiąca z wnioskiem o zawarcie umowy najmu.
2. Umowa najmu z osobą, która pozostała w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiła po śmierci najemcy, zawarta może zostać wówczas, gdy spełnione są warunki określone w niniejszej uchwale.
3. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, zostanie wszczęte postępowanie sądowe o opróżnienie i wydanie lokalu.
Rozdział 8. Warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności
§ 13. 1. Warunki, które winien spełniać lokal dla osoby niepełnosprawnej muszą pozwolić na swobodną możliwość wykonywania wszystkich czynności, które są dla niej niezbędne w trakcie korzystania z lokalu, a w szczególności poruszanie się po lokalu.
2. W przypadku osób z niepełnosprawnością narządu wzroku, lokal powinien być wyposażony dodatkowo w instalację wejściowej instalacji dzwonkowej.
3. W przypadku osób z niepełnosprawnością narządu słuchu, lokal powinien być wyposażony dodatkowo w odpowiednią sygnalizację alarmowo-przyzywową.
4. W przypadku osób z niepełnosprawnością narządu ruchu, poruszających się na wózkach inwalidzkich, wskazany lokal usytuowany będzie w budynku bez barier architektonicznych, przystosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyposażony w ciepłą wodę i centralne ogrzewanie, źródło gotowania, łazienkę oraz urządzenia sanitarne, które nie będą utrudniały funkcjonowania osobie niepełnosprawnej.
5. W przypadku osób z niepełnosprawnością narządu ruchu, nieporuszających się na wózkach inwalidzkich, wskazany lokal usytuowany będzie na najniższej kondygnacji budynku lub lokal usytuowany w budynku wyposażonym w dźwig osobowy, wyposażony w ciepłą wodę i centralne ogrzewanie, źródło gotowania, łazienkę oraz urządzenia sanitarne, które nie będą utrudniały funkcjonowania osobie niepełnosprawnej.
6. W przypadku innego rodzaju niepełnosprawności, wskazany lokal powinien uwzględniać indywidualne potrzeby osoby niepełnosprawnej, określone w uzgodnieniu z tą osobą.
Rozdział 9. Kryteria oddania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2
§ 14. Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 przeznacza się na wynajem rodzinom wieloosobowym, w których gospodarstwo domowe składa się co najmniej z pięciu osób i spełnia przyjęte w niniejszej uchwale warunki dla osób ubiegających się o najem lokalu na czas nieoznaczony.
Rozdział 10. Zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy
§ 15. 1. Na wniosek Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oporowie, lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy mogą zostać przeznaczone na realizację innych zadań jednostek samorządu terytorialnego wykonywanych na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien wskazywać przeznaczenie lokalu.
3. Wójt podejmuje decyzję o przeznaczeniu lokalu na cele, o których mowa w ust. 1, po zasięgnięciu opinii Komisji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki (dalej: organ nadzoru) zaskarżył uchwałę nr XLV/212/23 rady z 31 stycznia 2023 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Oporów. Organ nadzoru zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:
1) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy przez brak zamieszczenia w uchwale pełnej regulacji w zakresie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali, a także przez brak określenia w uchwale sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej;
2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy przez upoważnienie Wójta Gminy Oporów w § 11 ust. 3 załącznika do uchwały do określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy na czas nieoznaczony lub zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu, pomimo braku ku temu podstawy prawnej;
3) art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy przez zamieszczenie w § 5 załącznika do uchwały będącej aktem prawa miejscowego wyrazów nie mających charakteru normatywnego, tj. wyrazów: "nie wiem proszę o pomoc".
W związku z powyższym organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że w jego ocenie uchwała nie realizuje w pełni normy kompetencyjnej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy przez brak spełnienia wymogu z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy, tj. określenia w sposób zupełny trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz określenia sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej. Załącznik do uchwały nie zawiera żadnych postanowień przewidujących sytuację, gdy wniosków o najem zostanie złożonych więcej niż istnieje wolnych lokali w zasobie mieszkaniowym gminy. Załącznik nie zawiera także żadnych postanowień, dotyczących procedury postępowania w przypadku przysługiwania prawa pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu, a taka możliwość istnieje z uwagi na zamieszczenie w § 8 i 9 załącznika do uchwały przepisów, dotyczących prawa pierwszeństwa. W związku z powyższym zdaniem organu nadzoru nie można uznać, by uchwała w sposób zupełny wypełniała dyspozycję art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, skoro nie jest przewidziana procedura na wypadek zaistnienia ww. okoliczności. Kontroli społecznej dotyczy § 11 ust. 6-10 załącznika do uchwały. Stosownie do treści § 11 ust. 6 załącznika do uchwały kontrolę społeczną nad trybem postępowania przy rozpatrywaniu i załatwianiu wniosków o najem lokali, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, pełni Społeczna Komisja Mieszkaniowa, dalej: Komisja. Do zadań Komisji należy: 1) opiniowanie wniosków osób ubiegających się o najem lokalu; 2) w razie potrzeby uczestniczenie w oględzinach pomieszczeń zajętych przez osoby ubiegające się o wynajęcie lokalu (§ 11 ust. 7). Komisję powołuje Wójt (§ 11 ust. 8). Złożone wnioski o przydział lokalu mieszkalnego lub najem socjalny lokalu podlegają ocenie Komisji, która wydaje opinię w przedmiocie przydziału/odmowy przydziału lokalu i zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony lub najmu socjalnego (§ 11 ust. 9). Wójt po zapoznaniu się z opinią Komisji, rozpatruje złożone wnioski o wynajęcie lokalu mieszkalnego lub najem socjalny lokalu zgodnie z kryteriami określonymi w niniejszej uchwale oraz podejmuje ostateczną decyzję o przyznaniu lokalu (§ 11 ust. 10). Ustawa nie definiuje pojęcia kontroli społecznej. W ocenie skarżącego, aby spełniony został wymóg kontroli społecznej nad sprawami, dotyczącymi trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem, musi być w tej kontroli zawarty składnik społeczny. Taki składnik społeczny będzie istniał tylko wówczas, gdy nie będzie podległy organowi wykonawczemu gminy. W związku z powyższym nie można mówić o kontroli społecznej, w sytuacji gdy kontrola społeczna ma być sprawowana przez gremium powołane przez organ wykonawczy gminy spośród bliżej nieokreślonego kręgu osób. Tym samym zapisy § 11 ust. 6-10 załącznika do uchwały nie spełniają wymogu określenia sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej.
Ponadto jak wskazał organ nadzoru zgodnie z § 11 ust. 1 załącznika do uchwały zainteresowany wynajęciem lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy na czas nieoznaczony lub zawarciem umowy najmu socjalnego lokalu składa wniosek o przydział lokalu w Urzędzie Gminy Oporów. Zgodnie z § 11 ust. 3 załącznika do uchwały wzór wniosku, o którym mowa w ust. 1, określa Wójt odrębnym zarządzeniem. Jednocześnie w § 11 ust. 5 załącznika do uchwały zapisano, że w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, jest niekompletny lub nie dołączono do niego wymaganych dokumentów, wyznacza się wnioskodawcy 14-dniowy termin na ich uzupełnienie. Niezachowanie terminu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Z powyższej regulacji wynika, że wójt został upoważniony przez radę do określenia obowiązującego wzoru wniosku o przydział lokalu. W ocenie organu nadzoru brak jest jednak podstawy prawnej do przyznania wójtowi gminy przez radę kompetencji w zakresie określenia wzoru wniosku o przydział lokalu.
Poza tym organ nadzoru podniósł, że akt prawa miejscowego nie powinien zawierać przepisów o charakterze wyłącznie informacyjnym, a w szczególności dodatkowo wprowadzających w błąd. W związku z powyższym należy uznać za naruszające normę kompetencyjną zawartą w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy zamieszczone w § 5 załącznika do uchwały wyrazy: "nie wiem proszę o pomoc".
W odpowiedzi na skargę rada wniosła oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżącego uchwała wypełnia delegację wskazaną w art. 21 ust. 3 ustawy, a w szczególności reguluje tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Bynajmniej uchwała nie musi wprowadzać kazuistycznych regulacji, jak to wskazuje skarżący, a wskazane są wystarczające. Ponadto zdaniem rady bezzasadny jest zarzut wskazany w punkcie 2 skargi. Załącznik do uchwały w § 11 wskazuje, iż zainteresowany składa wniosek (ust. 1), z kolei wójt gminy ma jedynie określać wzór (nieobowiązujący dokument, ale wzór, i ma to na celu jedynie charakter wykonawczy, a kwestia wykonania uchwały to przecież kompetencje organu wykonawczego). Gdyby nawet przyjąć tok myślenia skarżącego, to należałoby stanąć na stanowisku, iż jest to naruszenie nieistotne. A jeżeli nawet zostałoby uznane za istotne, to co najwyżej uchwała mogłaby zostać uznana za nieważną tylko w zakresie tego postanowienia. Także zarzut wskazany w punkcie 3 nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a jedynie tylko w części, tj. w zakresie zwrotu w § 5 "(nie wiem proszę o pomoc)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie, m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej: u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).
W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd, dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z 5 listopada 2001 r., U 1/01; z 30 stycznia 2006 r., SK 39/04; z 22 lipca 2008 r., K 24/07). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (wyrok TK z 10 lipca 2001 r., P 4/00).
W świetle powyższego zaskarżone przepisy uchwały istotnie posiadają wady, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Oporów nr XLV/212/23 z 31 stycznia 2023 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Oporów, która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Natomiast z art. 21 ust. 3 ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.
Punktem wyjścia dla dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały powinna być wykładnia norm ustawowych, stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia, w celu ustalenia zakresu upoważnienia ustawowego. Upoważnienie dla rady gminy do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. W art. 21 ust. 3 ustawy wskazano, co w szczególności powinny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis ten określa materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, a posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia, odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1126/11).
Upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie uprawniało zatem organ gminy do ustanowienia norm prawnych ściśle określonych zakresem delegacji ustawowej. Oznacza to, że skoro przepisy uchwały miały w zamyśle ustawodawcy stanowić źródło prawa i wiązać adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to nie mogły one, w stosunku do dyspozycji ustawowej, uregulować sytuacji społecznej w sposób niewypełniający jej kompleksowo.
Analiza przepisów zaskarżonej uchwały dowodzi zaś, że rada, regulując zasady najmu, nie wskazała wszystkich elementów określonych w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy, a mianowicie nie określiła definicji pojęcia "kontroli społecznej", która uzasadnia zawarcie składnika społecznego w kontroli nad sprawami, dotyczącymi trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem. Przy czym nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez stronę przeciwną na to, że uchwała nie musi wprowadzać kazuistycznych regulacji, a wskazane regulacje w uchwale są wystarczające. Rację ma organ nadzoru, twierdząc, że ustawa nie definiuje pojęcia "kontroli społecznej". Aby został spełniony wymóg kontroli społecznej nad sprawami, dotyczącymi trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem, musi być w tej kontroli zawarty składnik społeczny. Taki składnik społeczny będzie istniał tylko wówczas, gdy nie będzie podległy organowi wykonawczemu gminy. W związku z powyższym nie można mówić o kontroli społecznej, w sytuacji gdy kontrola społeczna ma być sprawowana przez gremium powołane przez organ wykonawczy gminy spośród bliżej nieokreślonego kręgu osób. Tym samym zapisy § 11 ust. 6-10 załącznika do uchwały nie spełniają wymogu określenia sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej. Zdaniem sądu uregulowanie w powołanej uchwale zadań Społecznej Komisji Mieszkaniowej oraz określenie organu, który ją powołuje, nie zmienia faktu, że w zaskarżonej uchwale nie uregulowano definicji pojęcia "kontroli społecznej", która powinna określać, kto może wejść w skład Społecznej Komisji Mieszkaniowej z uwzględnieniem społecznego charakteru takiej komisji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu, co wprost wynika z § 119 pkt 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Z przepisów normujących kwestie realizacji zadań gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców, z uwagi na ich konstrukcję oraz treść, nie można wyprowadzić wniosku, że zezwalają one organowi stanowiącemu gminy na dokonywanie dowolnego przeplatania zakresów upoważnień do stanowienia określonych aktów.
W związku z powyższym nie ulega zatem wątpliwości, że brak określenia definicji pojęcia "kontroli społecznej" stanowi istotne naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z uwagi na niezrealizowanie całości upoważnienia ustawowego i decyduje o konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.
Niezależnie od powyższego zaskarżona uchwała została obarczona również inną, istotną wadą prawną.
Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał również, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał, potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 242/16 i z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 418/19).
Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy i odwołując się do art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy, wskazać należy, że ustalenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustawodawca pozostawił prawodawcy samorządowemu. Granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Jednak oparta na tym przepisie swoboda organu gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, które zostały wyrażone przede wszystkim w rozdziale 3 tej ustawy. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 2792/95).
W kontekście zaistniałego w niniejszej sprawie sporu stwierdzić zatem należy, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 546/16). Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (por. wyrok NSA z 22 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1724/17). Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym (wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1186/19).
Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 421/19, wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1186/19).
W treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego w ogóle nie zaprezentowano motywów zawartego w nim rozstrzygnięcia, co sprawia, że niemożliwe jest zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianego aktu. Tym samym zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie poddaje się merytorycznej kontroli sądu.
Stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie zastępuje i nie uzupełnia zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przedmiotem kontroli sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanego przez organ aktu (por. wyroki WSA w Lublinie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 366/19; w Gliwicach z 24 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 452/18).
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, bowiem nie zawierając uzasadnienia, stanowi arbitralne rozstrzygnięcie, nieodpowiadające podstawowym konstytucyjnym standardom demokratycznego państwa prawnego oraz zasadom praworządności i legalności. Ponadto brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwił sądowi ocenę jej legalności i odpowiedzenie na pytanie, dlaczego lub na podstawie jakich przesłanek rada zdecydowała o zasadach wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Oporów, co stanowiło dodatkową podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
ds