III SA/Łd 266/10

III SA/Łd 266/10 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Irena Krzemieniewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 2210/10 - Wyrok NSA z 2010-12-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 28 d, art. 28 f, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieprzeprowadzania przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Ł. oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w Ł. na podstawie art. 28d ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym zdecydowała o nieprzeprowadzaniu przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Ł.
W piśmie z dnia 22 lutego 2010 r. B. K., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem powyższej uchwały.
W uzasadnieniu wskazała, że uchwała z dnia 27 stycznia 2010 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 28d ust. 2 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegającym na postanowieniu o nieprzeprowadzaniu przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Ł. mimo ustawowego ograniczenia możliwości podjęcia takiej uchwały wyłącznie do przypadków opisanych w art. 26 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, to jest do przypadków, gdy wygaśnięcie mandatu prezydenta podlega stwierdzeniu odrębną uchwałą Rady Miejskiej. Skarżąca wskazała, że podjęcie przez Radę Miejską wskazanej uchwały oznacza, że funkcję prezydenta do czasu wyborów przeprowadzonych w ustawowym terminie będzie pełnił tzw. komisarz, tj. osoba narzucona przez władzę wykonawczą. W jej ocenie uchwała ta narusza interes prawny oraz jej ustawowe uprawnienia do współdecydowania o wyborze Prezydenta Miasta Ł. w bezpośrednich przedterminowych wyborach. Skarżąca podniosła, że Rada Miejska nie mogła podjąć uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Ł., wobec czego nie była również uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieprzeprowadzania przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Ł.
Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w Ł. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym uznała za bezzasadne wezwanie z dnia 22 lutego 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu następuje w drodze odwołania. Organ powołał się również na przepis art. 67 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym wskazując, że ogłoszenie wyników referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców, rozstrzygających o odwołaniu organów gminy przed upływem kadencji oznacza zakończenie działalności tych organów.
Rada Miejska wyjaśniła, że podjęcie przedmiotowej uchwały z dnia [...] znajdowało oparcie w przepisie art. 28d ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu wskazuje na to wykładania celowościowa tego przepisu nakazująca interpretować przepisy prawa w taki sposób, by osiągnąć cel ustanowiony przez ustawodawcę, przy uwzględnieniu prakseologii, kosztów społecznych i zasadności wydatkowania środków publicznych. Przy podjęciu uchwały istotne znaczenie miały wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 6 października 2009 r. dotyczące okresów, w trakcie których nie przeprowadza się wyborów uzupełniających, wyborów nowych rad i wyborów przedterminowych oraz referendów lokalnych (ZPOW-703-35/09). Rada Miejska zaznaczyła również, że zaskarżona uchwała z dnia 27 stycznia 2010 r. pozytywnie przeszła procedurę nadzoru sprawowaną na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez Wojewodę [...], który nie stwierdził żadnych uchybień przy jej stanowieniu, więc uchwała jest ważna i podjęta zgodnie z prawem.
W skardze z dnia 7 kwietnia 2010 r. B. K. zarzuciła naruszenie art. 28d ust. 2 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym polegającym na postanowieniu o nieprzeprowadzaniu przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Ł. mimo ustawowego ograniczenia możliwości podjęcia takiej uchwały wyłącznie do przypadków opisanych w art. 26 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, to jest do przypadków, gdy wygaśnięcie mandatu prezydenta podlega stwierdzeniu odrębną uchwałą Rady Miejskiej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej przepis art. 28d ust. 2 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje w bezpośrednim związku z przepisami art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Art. 28d ust. 2 zdanie 2 wyraźnie ogranicza możliwość podjęcia uchwały w sprawie nieprzeprowadzania przedterminowych wyborów do sytuacji, w których Rada Miejska najpierw w drodze odrębnej uchwały stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta (prezydenta) w trybie opisanym w art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...). B. K. wskazała, że Rada Miejska nie mogła podjąć uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Ł., wobec czego nie była również uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieprzeprowadzania przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Ł.
Skarżąca podniosła, że rozszerzanie działania art. 28d ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym na przypadki wyraźnie w tym przepisie niewymienione jest niedopuszczalne. Językowa wykładnia przepisów art. 28d ust. 2 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) nie budzi wątpliwości i pozostaje spójna z art. 67 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. W ocenie skarżącej należy przyjąć, że celem ustawodawcy było ograniczenie możliwości podjęcia uchwały w sprawie nieprzeprowadzania przedterminowych wyborów wyłącznie do przypadków wygaśnięcia mandatu wójta opisanych w art. 26 ust. 1 punkt 1-7 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z wykluczeniem przypadków opisanych w art. 26 ust. 1 punkt 8-10 tej ustawy. W przypadku opisanym w art. 26 ust. 1 punkt 8 ustawy zakończenie działalności wójta następuje z mocy prawa z dniem ogłoszenia wyników referendum. Wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Ł. w wyniku odwołania w drodze referendum spowodowało konieczność niezwłocznego przeprowadzenia przedterminowych wyborów prezydenta miasta.
W ocenie skarżącej uchwała z dnia [...] uchwala stan, w którym mieszkańcami Ł. rządzi osoba narzucona przez centralną władzę wykonawczą.
W ten sposób, zdaniem skarżącej, uchwała ta narusza jej interes prawny oraz jej ustawowe uprawnienia do współdecydowania o wyborze Prezydenta Miasta Ł. w bezpośrednich przedterminowych wyborach.
W odpowiedzi na skargę z dnia 6 maja 2010 r. Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w sprawie. Wyjaśniając zasadność podjętej uchwały organ administracji ponownie powołał się na wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 6 października 2009 r. (ZPOW-703-35/09). Rada Miejska dodatkowo wskazała, że za bezpodstawny należy uznać zarzut skarżącej, że podjęcie uchwały z dnia [...] spowodowało, że do czasu wyborów przeprowadzonych w ustawowym terminie funkcję Prezydenta Miasta Ł. będzie pełnił tzw. komisarz tj. osoba narzucona przez centralną władzę wykonawczą, co narusza jej interes prawny. Uchwała z dnia 27 stycznia 2010 r. nie rodziła wskazanego skutku, miała wyłącznie charakter deklaratoryjny. W zakresie kompetencji Prezesa Rady Ministrów leżało decydowanie w przedmiocie wyznaczenia osoby pełniącej funkcję Prezydenta Miasta Ł. oraz zarządzenia przedterminowych wyborów.
Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę oraz wskazał, że interes prawny skarżącej wynika z całokształtu ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest skarga B. K. wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieprzeprowadzania przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Łodzi. W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu do warunków formalnych wniesienia skargi w trybie przywołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca zaliczył, obok bezskutecznego wezwania Rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się przez wnoszącego skargę naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia.
Innymi słowy, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że posiada indywidualny interes prawny lub uprawnienie i w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała narusza tenże interes lub uprawnienie. Ustalenia w tym zakresie są o tyle istotne, że w orzecznictwie sądowym ugruntowało się stanowisko podzielane zresztą w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że skarga wskazana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 1627/06 Lex nr 315977, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 492/08 Lex nr 499841, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 492/08 Lex nr 499824, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/GI 82/08 Lex nr 515301, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 207/08 Lex nr 499875).
Podkreśla się bowiem, że naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt l OSK 277/08 Lex nr 490092).
W ocenie Sądu o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przepis prawa materialnego, który negatywnie wpływa na sytuację strony. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa, wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Interes prawny jest zarazem kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania, ze względu na fakt, że dotyczy sfery normatywnej, mającej swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy. Można ująć go też jako potrzebę ochrony sfery prawnej obywatela, wyznaczającą zakres jego działań lub subiektywnie odczuwaną potrzebę utrzymania istniejącego, lub spowodowania takiego stanu rzeczy, jaki dany podmiot uważa za korzystny, przy czym korzyść ta musi mieć swoje źródło w prawie.
Interes prawny nie istnieje, jeżeli nie można ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki strony oparte na konkretnej normie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt l SA 1748/83 - niepublikowany).
Zatem dla stwierdzenia dopuszczalności skargi konkretnego, indywidualnego podmiotu wymagane jest, aby interes prawny był realny i aktualny. Nie może to być interes prawny tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący.
Jednocześnie wskazać należy, że interes prawny nie istnieje jeżeli nie można ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki strony oparte na konkretnej normie. Nie można zatem wywodzić interesu prawnego strony skarżącej – tak jak to podniósł pełnomocnik skarżącej na rozprawie – za całokształtu ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.).
Nie budzi wątpliwości, iż skarżącej przysługuje czynne prawo wyborcze wynikające z treści art. 62 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Wyłącznie z tego prawa skarżąca może wywodzić swój interes prawny.
Zaskarżona uchwała - zdaniem Sądu w tym składzie – nie pozbawia skarżącej czynnego prawa wyborczego. Skarżąca z tego prawa skorzysta w dniu, w którym miała z niego skorzystać zgodnie z wcześniej ustalonym kalendarzem wyborczym będącym konsekwencją upływu kadencji prezydenta miasta. Skoro nic się w tym zakresie nie zmieni to i nic nie narusza interesów skarżącej.
Zaskarżona uchwała dotyczy nieprzeprowadzenia przedterminowych wyborów Prezydenta Miasta Ł. Oparta została o przepis art. 28 d ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym wyborów nie przeprowadza się, jeżeli data wyborów przedterminowych miałaby przypaść w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta; wyborów przedterminowych nie przeprowadza się także wtedy, jeżeli data wyborów miałaby przypaść w okresie dłuższym niż 6 a krótszym niż 12 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta i rada w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta podejmie uchwałę o nieprzeprowadzaniu wyborów.
To, że w czasie od wygaśnięcia mandatu prezydenta do momentu planowanych zgodnie z upływem kadencji wyborów nie będą zorganizowane wybory – nie narusza interesu skarżącej, brak jest bowiem normy prawa materialnego, z której wynikałyby jakiekolwiek prawa lub obowiązki skarżącej z tym związane.
Zgodnie z art. 28 f ustawy o samorządzie gminnym w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Powołanie komisarza nie narusza interesu skarżącej, bowiem nie rodzi ze strony skarżącej żadnych praw i obowiązków.
Reasumując: zaskarżona uchwała nie narusza interesów skarżącej, bowiem brak jest normy prawa materialnego, z którego skarżąca mogłaby wywodzić swój interes prawny. Nie została zatem spełniona przesłanka wynikająca z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
W związku z powyższym Sąd nie dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały, bowiem mógłby tego dokonać jedynie w sytuacji, w której uchwałę zaskarżyłaby osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
d.r.