III SA/Łd 264/24

III SA/Łd 264/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 119 pkt 2, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art, 61 par 1, art. 154 par 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 27 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 lutego 2024 roku nr 5/2024/KL w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 września 2023 roku, nr 82/05/2023/KL.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 lutego 2024 r., nr 5/2024/KL Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 7 września 2023 r. nr 82/05/2023/KL w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 27 listopada 2018 r., na podstawie art 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. z art. 50 ust. 16 i 18 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2561, ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 149 § 3 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Jak wynika z akt, decyzją z 27 listopada 2018 r., nr 3219/2018 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi umorzył postępowanie w części dotyczącej obowiązku poniesienia przez M. L. kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych 10 grudnia 2013 r., jak i kosztów wystawionej 11 października 2017 r. recepty podlegającej refundacji w łącznej kwocie 49,08 zł i ustalił obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w okresie od 28 listopada 2013 r. do 1 grudnia 2013 r. oraz 3 grudnia 2013 r., 10 stycznia 2014 r., 28 stycznia 2014 r., 31 stycznia 2014 r., 28 lutego 2014 r., 21 marca 2014 r., 31 marca 2014 r., 17 kwietnia 2014 r., w łącznej kwocie 5 075 zł. Powyższa decyzja została doręczona stronie 3 grudnia 2018 r.
18 grudnia 2018 r. M. L. złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Postanowieniem z dnia 26 maja 2023 r., nr 12/2023/KL Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 27 listopada 2018 r. Postanowienie zostało doręczone M. L. 12 czerwca 2023 r.
21 lipca 2023 r. do organu wpłynęło pismo M. L. z 18 lipca 2023 r., w którym wniósł o zmianę ostatecznej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 27 listopada 2018 r. o ustaleniu obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na posiadanie w okresie ich udzielania, prawa do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej i wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie obowiązku zapłaty do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał m.in., że wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie wniosku w trybie art. 154 k.p.a., jest jak najbardziej wskazane, ponieważ ww. decyzja nie nakłada praw, a jedynie obowiązki, istnieją również obiektywne przesłanki wskazujące z wysokim prawdopodobieństwem, że ww. decyzja winna być zmieniona, z uwagi na wydanie jej naruszeniem prawa, a za jej zmianą przemawia również uzasadniony interes strony.
Postanowieniem z 7 września 2023 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na uchybienie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Organ podniósł przy tym, iż M. L. złożył wniosek w trybie art. 154 k.p.a., co prowadzić musi do rozpatrzenia możliwości wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 k.p.a. Postanowienie zostało doręczone stronie 18 września 2023 r.
28 września 2023 r. M. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że wniosek o zmianę decyzji ostatecznej złożył w trybie art. 154 k.p.a. i miał na celu zwrócenie uwagi na szereg nieprawidłowości po stronie organu zaistniałych w toku postępowania prawomocnie zakończonego. Podał, że w następstwie pomyłki profesjonalnego pełnomocnika uchybił o jeden dzień terminowi do złożenia odwołania od wydanej w toku postępowania decyzji. Wskazał, że jako osoba młoda, bez odpowiedniego wykształcenia i doświadczenia, nie był świadomy, że system opieki zdrowotnej w zakresie rejestracji obywatela ma wiele wad i może nie działać prawidłowo. Organ natomiast, wszczynając postępowanie działa powierzchownie, starając się przede wszystkim wykazać swoją rację na bazie dowodów, którymi dysponuje, pomijając inne, istotne okoliczności faktyczne sprawy.
Skarżący podkreślił, że na żadnym etapie postępowania organ nie przeanalizował przedstawionej przez niego dokumentacji, ponieważ na pierwszym etapie postępowania jej nie posiadał, a na kolejnym etapie nie brał jej pod uwagę, ponieważ odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Przyczyną odmowy wznowienia postępowania jest uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie, który upłynął na początku 2019 r., tymczasem skarżący o prawomocnym zakończeniu postępowania dowiedział się dopiero pod koniec czerwca 2023 r., ponieważ dopiero po 5 latach organ wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania i tym samym o uprawomocnieniu się decyzji. W ocenie skarżącego skoro fakt uchybienia terminu do złożenia odwołania stał się bezsprzeczny, bezcelowe było składanie zażalenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, jeżeli organowi zajmuje aż 5 lat stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania, to należy rozważyć opieszałość organu wpływającą na uprawnienie strony do podejmowania określonych prawem czynności.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 16 lutego 2024 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.,
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (nowe dokumenty muszą być istotne dla sprawy),
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.),
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
W myśl art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Zasadą jest, że strona wnosi podanie w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
W niniejszej sprawie, zdaniem organu strona nie dochowała miesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania, ponieważ we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wskazuje te same okoliczności, które stanowiły podstawę wniesienia odwołania z 18 grudnia 2018 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej skarżący nie wskazał jednoznacznej przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, a wniosek o zmianę decyzji ostatecznej złożył po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Organ wyjaśnił, że pod pojęciem "wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody" należy rozumieć okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte w sprawie, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte w sprawie, to nieznane zarówno organowi orzekającemu w pierwszej i drugiej instancji, jak i stronie. Natomiast po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, to okoliczności, które były znane stronie, ale nie przedstawione przez nią organowi orzekającemu. Zawarta w aktach sprawy okoliczność faktyczna, jak i dowód pozbawia ich znaczenia prawnego "nowej okoliczności faktycznej", "nowego dowodu w sprawie".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wznowienie postępowania administracyjnego, przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu w postaci: świadectwa ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej i świadectwa uzyskania kwalifikacji zawodowych z 30 sierpnia 2013 r. i uchylenie decyzji ostatecznej z 27 listopada 2018 r. wobec udokumentowania, że w okresie od 28 listopad 2013 r. do 1 grudnia 2013 r. oraz 3 grudnia 2013 r., 10 stycznia 2014 r., 28 stycznia 2014 r., 31 stycznia 2024 r., 28 lutego 2014 r., 21 marca 2014 r., 31 marca 2014 r., 17 kwietnia 2014 r. był osobą uprawnioną do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi M. L. podkreślił, że w okresie od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. był uczniem Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Ł. i jednocześnie był zatrudniony w [...] s.c. E N., R. N., M. S. na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego jako uczeń-kucharz. Z tego tytułu został przez pracodawcę zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego zgodnie z właściwym kodem, tj. ucznia praktycznej nauki zawodu. Po zakończeniu kształcenia w Zasadniczej Szkole Zawodowej w Ł., w okresie od 1 września 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r. kontynuował naukę w Liceum Ogólnokształcącym w B. Jako osoba niepełnoletnia, 21 września 2013 r. został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego jako członek rodziny osoby ubezpieczonej przez matkę – B. L. w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. Oznacza to, że w okresie korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej był osobą uprawnioną do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania skarżący podkreślił, że poprzez zastosowanie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego dąży do podważenia prawomocnej decyzji wydanej po przeprowadzonym pobieżnie i mało wnikliwym postępowaniu wyjaśniającym. Podał, że został na niego nałożony obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, pomimo że był osobą uprawnioną do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ponieważ najpierw był absolwentem szkoły ponadpodstawowej, co oznacza, że w ciągu 6 miesięcy od daty ukończenia szkoły lub skreślenia z listy uczniów przysługiwało mu prawo do świadczenia (art. 67 pkt 5 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) a następnie w wyniku dokonania zgłoszenia jako członka rodziny osoby uprawnionej w ramach kontynuacji nauki jako osoba niepełnoletnia, a po ukończeniu 18 roku życia jako osoba już pełnoletnia (art. 67 pkt 3 ustawy).
Skoro zatem z treści wskazanych powyżej przepisów wynika jednoznacznie uprawnienie skarżącego do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych we wskazanym powyżej okresie, a system ubezpieczeń zdrowotnych pozwala na identyfikację dokonanych zgłoszeń, to niezrozumiałym jest sytuacja, w której organ wydaje decyzję obciążającą kosztami udzielonej opieki medycznej pomijając istotne okoliczności przemawiające na korzyść uprawnionego. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się nie tylko naruszeń proceduralnych, poprzez pobieżne, mało wnikliwe i rutynowe prowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ale w ich wyniku przede wszystkim naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 pkt 5a oraz art 67 pkt 3 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia możliwości podważania prawomocnie zakończonego postępowania poprzez zastosowanie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.
W ocenie skarżącego decyzja z 27 listopada 2018 r. została wydana niezgodnie ze stanem faktycznym po przeprowadzeniu powierzchownego postępowania dowodowego, z pominięciem dowodów przemawiających na korzyść skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny stanu faktycznego i niewłaściwej jego kwalifikacji prawnej. Skarżący wybrał tryb zmiany decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa, który wydawał się być najprostszy i prawnie uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie wskazując, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., która stanowiłaby podstawę wznowienia postępowania. Zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i we "wniosku o zmianę decyzji ostatecznej" skarżący nie wskazał jednoznacznej przesłanki do wznowienia postępowania. Nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były organowi znane w dniu wydania decyzji. Zdaniem organu, "wniosek o zmianę decyzji ostatecznej" skarżący złożył bez zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 16 lutego 2024 r., jak i poprzedzające je postanowienie z 7 września 2023 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z 27 listopada 2018 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub urzędu. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony wymaga nie tylko wyraźnego wniosku strony, a więc podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. ale także uzewnętrznienia przez stronę swej woli w sposób nie budzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi określone w art. 63 k.p.a. Jakkolwiek przepisy k.p.a. propagują zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, to spełnienie powyższego wymaga od organu administracji m.in. oceny treści żądania, to ono bowiem wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996 r., s. 324).
Podkreślić w tym miejscu również należy, że wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a zatem w przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14, z 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 510/07, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Organ zobowiązany jest zatem z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia żądania strony (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 1992 r., IV SA 1378/91). Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji. O charakterze pisma decyduje natomiast jego treść, a nie tytuł, czy nazwa (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2105/18; postanowienie SN z 21 marca 2013 r., sygn. akt II CZ 3/13). Każde pismo, niezależnie od tego, jakie znaczenie zostanie mu nadane przez adresata, powinno być zatem rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. To z kolei oznacza, że bez względu na to, jak pismo zostanie zatytułowane, organ ma obowiązek nadać mu właściwy bieg, zgodny z jego treścią (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 72/18). Jeśli treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma, to prymat należy nadać treści pisma, bowiem to z niej wynika intencja strony (por. postanowienie NSA z 23 września 2019 r., II FZ 547/19). O tym jednak, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała.
Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma ocena tego, jaki charakter miało pismo skarżącego z 18 lipca 2023 r. i czy zasadnie organ administracji, w sposób arbitralny potraktował to pismo jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 k.p.a.
Odnosząc się do powyższej kwestii należy odwołać się do ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, że żądania zawarte w podaniu, których treść budzi wątpliwości, w szczególności z uwagi na niezręcznie lub niezrozumiałe zredagowanie, winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Wyraźnie podkreśla się, że organ administracji nie jest uprawniony do "racjonalizowania" treści żądania, gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu w tym zakresie pozostaje wyjaśnienie rzeczywistej woli strony wnoszącej żądanie przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, mając na względzie uregulowania zawarte w art. 7-9 k.p.a. Ostatecznie bowiem to strona wnosząca żądanie winna zdecydować, jaki charakter ma mieć pismo inicjujące postępowanie (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, LEX nr 1688557, A.Wróbel (w:) M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 63).
Z akt sprawy wynika, że w piśmie z 18 lipca 2023 r. inicjującym niniejsze postępowanie skarżący zawarł wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi z 27 listopada 2018 r. wskazując jako podstawę prawną żądania art. 154 k.p.a. Tymczasem, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pomijając treść i podstawę prawną żądania i nie podejmując (w przypadku ewentualnych wątpliwości) jakiejkolwiek próby wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony, potraktował powyższe pismo skarżącego jako wniosek o wznowienie postępowania złożony w trybie art. 145 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem sądu zainicjowane przez organ administracji postępowanie w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 k.p.a., nie pozostawało w zgodzie z wolą skarżącego wyrażoną w piśmie z 18 lipca 2023 r. Postępowanie wszczęte w oparciu o art. 145 k.p.a. jest niezgodne z zakresem zgłoszonego przez skarżącego żądania.
Należy podkreślić, że jeśli wolą strony w niniejszej sprawie było wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi z 27 listopada 2018 r., to rolą organu czuwającego na podstawie art. 9 k.p.a. nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa było (w przypadku zaistnienia wątpliwości co do zakresu żądania) wyjaśnienie zakresu żądania i przedstawienie wszystkich podstaw prawnych umożliwiających wzruszenie ostatecznej decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy i udzielenie w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z 2 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87, PiŻ 1987/36, s. 15). Organy administracji z tego obowiązku nie wywiązały się i w sposób arbitralny zadecydowały o treści żądania skarżącego, która to ocena jest błędna. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wadliwe potraktował pismo skarżącego z 18 lipca 2023 r. jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, podczas gdy z treści pisma jednoznacznie wynikało, że jest wniosek o zmianę ostatecznej decyzji, który złożony został w trybie art. 154 k.p.a.
Należy również zwrócić uwagę na niekonsekwencję organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 16 lutego 2024 r. Zdaniem organu strona nie dochowała miesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania, ponieważ "we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wskazuje te same okoliczności, które stanowiły podstawę wniesienia odwołania z 18 grudnia 2018 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej skarżący nie wskazał jednoznacznej przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, a wniosek o zmianę decyzji ostatecznej złożył po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a."
Powyższe okoliczności dodatkowo świadczą o wadliwości działania organu, tj. pomieszania dwóch odrębnych trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznej decyzji i nieprawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Należy wskazać, że przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.
Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1476/22, Lex nr 3706032).
Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że inicjowane przez stronę działania w ramach postępowania administracyjnego mają charakter czynności dyspozytywnych, a to oznacza, że to strona decyduje, co obejmuje zakresem podejmowanej czynności procesowej. W postępowaniu wszczynanym na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.), organ nie może swobodnie według swej woli zmieniać żądania strony poprzez rozszerzenie jego zakresu lub jak miało to miejsce w niniejszej sprawie przekwalifikowanie na inny tryb, niż wnioskowany przez stronę (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 162/19, Lex nr 2723960). Prawo oznaczenia zakresu przedmiotowego sprawy, należy zawsze do osoby inicjującej dane postępowanie. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości, co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby sprecyzował swoje żądania. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób wskazujący na jej niezaradność.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, ustali w szczególności rzeczywistą wolę strony inicjującej postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, należycie i wyczerpująco informując skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a następnie przeprowadzi postępowanie w zakresie odpowiadającym treści żądania strony.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 7 września 2023 r.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
R. T-M.