III SA/Łd 234/24

III SA/Łd 234/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OZ 273/24 - Postanowienie NSA z 2024-07-09
III OZ 233/25 - Postanowienie NSA z 2025-05-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 119 pkt 3, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 217 par 1 i 2, art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Sentencja
Dnia 20 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 29 lutego 2024 roku nr KO.4116.9.2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 lutego 2024 r., nr KO.4116.9.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 144 k.p.a., art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Starosty Łowickiego z 4 stycznia 2024 r., nr BIZ.705.5.2023 w przedmiocie odmowy wydania J. W. zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym w miejscowości [...], gmina D..
Jak wynika z akt sprawy, 18 maja 2023 r. J. W. złożył na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym w miejscowości [...], gmina D.. W załączeniu do wniosku przedstawił szkic pomieszczeń w budynku wskazując, że inne pomieszczenia użytkowe znajdujące się na zewnątrz budynku nie są oddzielnie wyodrębnione.
Postanowieniem z 29 maja 2023 r. Starosta Łowicki na podstawie art. 77 § 1 w zw. z art. 218 § 2 oraz art. 123 k.p.a. nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia w terminie 30 dni, dokumentacji do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali poprzez przedłożenie:
- aktualnej inwentaryzacji sporządzonej przez osobę posiadającą pełne uprawnienia budowlane z zaznaczonymi lokalami wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi jeżeli takie występują. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego,
- charakterystyki lokalu zgodnie z ustawą o własności lokali sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.
27 czerwca 2023 r. J. W. złożył pismo zatytułowane wniosek "inwentaryzacja i opis lokali mieszkalnych" wskazując, że do sporządzenia inwentaryzacji istniejącego stanu rzeczy nie są wymagane uprawnienia budowlane, ponieważ wyodrębnienie lokali mieszkalnych jest w tym przypadku czynnością wyłącznie o charakterze administracyjnym, a nie technicznym. Nadmienił również, że status lokali przynależnych, znajdujących się poza budynkiem nie uległ zmianie, nadal pozostają wspólne. W załączeniu przedstawił rzut poziomy powierzchni mieszkalnej wraz z inwentaryzacją i opisem [...], gmina D..
Postanowieniem z 1 września 2023 r. Starosta Łowicki odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym w miejscowości [...] nr 25, gmina D..
Na powyższe postanowienie J. W. złożył zażalenie wskazując, że organ nie zauważył lub błędnie zinterpretował oznaczenie zewnętrznych drzwi do wspólnego pomieszczenia gospodarczego oznaczonego nr 6, do którego jest swobodny dostęp z zewnątrz i brak jest podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.
Postanowieniem z 23 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ nie wyjaśnił dlaczego lokal nie spełnia technicznych warunków samodzielności i kryteriów korzystania z lokalu zgodnie z przeznaczeniem, bez konieczności korzystania z innego lokalu. Zaniechał ustalenia stanu faktycznego dotyczącego obiektu budowlanego oraz zestawienia stanu prawnego i stanu faktycznego. Z akt sprawy nie wynika, kiedy wzniesiony został budynek, co wobec treści art. 2 ust. 1a, 1b i 1c ustawy o własności lokali, może mieć wpływ na proces stosowania prawa i dlaczego uznał, że nie została spełniona przesłanka korzystania z lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Pismem z 22 listopada 2023 r. Starosta Łaski ponownie zobowiązał J. W. do uzupełnienia braków wniosku poprzez przedłożenie:
- charakterystyki lokalu zgodnie z ustawą o własności lokali sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane;
- rzutu odpowiedniej kondygnacji budynku z zaznaczeniem lokali wraz z pomieszczeniami do niego przynależnymi (opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub przez rzeczoznawcę budowlanego w zakresie obejmującym odpowiednią specjalność) albo operatu inwentaryzacyjnego lokalu;
- dokumentu świadczącego o przeprowadzonej przebudowie lub zmianie sposobu użytkowania lub innego dokumentu, który pozwoli stwierdzić, na jakiej podstawie dokonano wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 11 grudnia 2023 r. J. W. podtrzymał wcześniejsze oświadczenie o braku zmian konstrukcyjnych w budynku po 1995 r. Wskazał, że przebudowa dachu w budynku miała miejsce przed 1995 r. dlatego nie ma obowiązku zatrudnienia rzeczoznawcy i sporządzenia nowej dokumentacji. Podał, że pomieszczaniami wspólnymi, przynależnymi do budynku są: WC, garaż, piwnica i pomieszczenie gospodarcze. Podkreślił, że zaświadczenie o samodzielności lokali dotyczy zarówno S. W., jak i J. W. w związku z wezwaniem Wójta Gminy D. w sprawie o nr [...]. Przypisanie poszczególnych pomieszczeń wymienionym użytkownikom wynika z podpisanej elektronicznie umowy, stanowiącej załącznik do wniosku o przyznanie dodatku węglowego. W załączeniu do pisma przedstawił: umowę o podziale lokali w budynku wielorodzinnym, usytuowanym w miejscowości [...] nr 25, zawartą 24 listopada 2022 r. pomiędzy J. W. i S. W., wypis z kartoteki budynków z 5 stycznia 2024 r., powiększony rzut poziomy pomieszczeń, zdjęcie budynku i wydruk mapy z pomieszczeniami przynależnymi do budynku.
Postanowieniem z 4 stycznia 2024 r. Starosta Łowicki odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym w miejscowości [...], gmina D..
Rozpatrując ponownie sprawę Starosta Łowicki stwierdził, że na podstawie przedłożonych dokumentów nadal nie jest w stanie wydać zaświadczenia o samodzielności lokali. "Rzut poziomy powierzchni mieszkalnej wraz z inwentaryzacją i opisem" zostały wykonane w sposób nieczytelny, który nie pozwala na jednoznaczne określenie, jakiego rodzaju lokale zostały wyodrębnione, jakie pomieszczenia przynależą do poszczególnych lokali i jaką funkcję pełnią pomieszczenia wspólne, czy też pomieszczenia pomocnicze, które zostały wyszczególnione. Wobec powyższego wskazane jest, aby rzuty kondygnacji z zaznaczonymi lokalami wraz z lokalami przynależnymi, czy wspólnymi były podpisane przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane lub rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), potwierdzającą, że dany lokal jest samodzielnym lokalem, mimo że nie ma takiego wymogu wynikającego wprost z ustawy. Z wypisu z kartoteki budynków, który znajduje się w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego w Łowiczu wynika, że budynek został wybudowany w 1934 r. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 111,00 m2, w budynku nie stwierdzono lokali wyodrębnionych ani pomieszczeń przynależnych.
Analizując przedłożone dokumenty organ przyjął, że w celu wyodrębnienia dwóch lokali mieszkalnych nastąpiła przebudowa w związku ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego, jaki został wykazany w załączonym rzucie przyziemia do wniosku z 18 maja 2023 r., w porównaniu z rzutem przyziemia przedstawionym po uzupełnieniu wniosku. W związku z powyższym Starosta Łowicki uznał, że wnioskodawca winien przedłożyć pozwolenie na przebudowę w związku ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne lub zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lub inny dokument, który pozwoli stwierdzić, na jakiej podstawie dokonano wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych. Do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym, funkcjonalnym i prawnym. Gdyby w budynku mieszkalnym po 1 stycznia 1995 r. dokonano rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu musiałyby zostać uwzględnione dokumenty wymagane w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Stwierdzenie przez organ spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali oznacza dokonanie oceny w oparciu o dokumentację techniczną budynku (art. 2 ust. 5), a w razie jej braku - zgodnie z wymogami prawa budowlanego (art. 2 ust. 6).
Na powyższe postanowienie J. W. złożył zażalenie, w którym wnosząc o jego uchylenie podał, że spełnił postulaty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach wskazane w postanowieniu o nr KO.4116.36.2023 tj. podał interes prawny w ustanowieniu samodzielności lokali oraz złożył oświadczenia, że pomieszczenia wewnątrz budynku po 1 stycznia 1995 r. nie były przebudowywane. Organ nie wyjaśnił, na czym polega nieczytelność przedstawionego rzutu, zawierającego wszystkie informacje o najważniejszych obiektach w pomieszczeniach, a okoliczność sporządzenia rzutu przez osobę nie posiadającą uprawnień budowlanych nie daje podstaw do przypisania dokumentowi cechy nieczytelności. Zdaniem skarżącego twierdzenie, że budynek został przebudowany po 1 stycznia 1995 r. pozbawione jest podstaw.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 29 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.
Kolegium zaznaczyło, że sprawa o stwierdzenie spełnienia przez lokal wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy ma charakter administracyjny i mają do niej zastosowanie przepisy działu VII k.p.a. (tj. art. 217 - 220 k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. W myśl art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Organ podkreśli, iż dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem lokal posiada cechę samodzielności o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca
Kolegium wskazało, iż wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczy lokali w drewnianym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym wybudowanym w 1934 r. W wypisie z kartoteki budynku nie ma informacji, czy budynek uległ przebudowie, brak jest także informacji o liczbie lokali. Strona podniosła, że nie było zmian konstrukcyjnych w budynku po 1995 r. (miała miejsce tylko przebudowa dachu). W toku postępowania strona składała opracowania graficzne, przedstawiające rzut pomieszczeń w budynku. W załączeniu do pisma z 27 czerwca 2023 r. zatytułowanego "wniosek inwentaryzacja i opis lokali mieszkalnych" wnioskodawca załączył szkic obrazujący rzut poziomy pomieszczeń z legendą, co do oznaczeń lokali, ich powierzchni, wysokości, grubości ścian, urządzeń grzewczych znajdujących się w lokalach, okien i drzwi. Według szkicu rozkładu pomieszczeń z 18 maja 2023 r. cześć pomieszczeń oznaczona została ciemnym kolorem i opisana jako przedpokój oraz lokal z przedpokojem i łazienką J. W., pozostałe pomieszczenia oznaczone są kolorem białym. W załączeniu do pisma z 27 czerwca 2023 r. szkic z rzutem poziomym powierzchni mieszkalnej wskazuje, że kolorem białym oznaczone są pomieszczenia nr 1, 4 i 5 i te pomieszczenia obejmują powierzchnię lokalu J. W., a pomieszczenia nr 2 i 3 obejmują powierzchnię lokalu S. W., pomieszczenie nr 6 jest pomocniczym pomieszczeniem wspólnym. W legendzie zamieszczonej pod rysunkiem J. W. zaznaczył oznaczenia m.in. okien i drzwi. Ze szkicu wynika, że pomiędzy pomieszczeniem nr 3 (S. W.) i pomieszczeniem nr 4 (J. W.) znajdują się drzwi. Takie samo oznaczenie znajduje się na szkicu załączonym do zażalenia z 17 września 2023 r., a także w szkicu załączonym do pisma z 11 grudnia 2023 r. Powyższe prowadzi do wniosku, że pomieszczenia S. W. nie są oddzielone ścianą trwałą od pomieszczeń J. W.
Odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego przedstawionego w postanowieniu z 25 listopada 1983 r., sygn. akt III CRN 261/83 (OSNC 1984, Nr 7, poz. 19) Kolegium wskazało, że samodzielny lokal mieszkalny powinien sprostać wymaganiom techniczno – budowlanym, a także wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Zatem brak spełnienia podstawowego warunku wydzielenia lokalu trwałymi ścianami powoduje, że organ nie może zaświadczyć o spełnieniu przez lokal jednej z przesłanek samodzielności, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Istotnym warunkiem samodzielności lokalu jest brak w jego ścianach otworów prowadzących do innych lokali, w tym także drzwi, choćby zamkniętych. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy może zostać wydane tylko wtedy, gdy lokal spełnia wymogi samodzielności, w tym także te odnoszące się do prawnych przesłanek samodzielności. Odrębna własność lokalu stanowi kategorię prawną, a nie konstrukcję materialno-techniczną.
Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 2 ust. 5 i 6 ustawy, Kolegium odwołując się do wyroku NSA z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1653/11 wskazało, że przepisy te dotyczą przypadków posługiwania się dokumentacją techniczną budynku i nie są adresowane do organu wydającego zaświadczenie, ale do stron czynności ustanawiającej odrębną własność lokalu, co wynika wprost z art. 2 ust. 5 zd. drugie tej ustawy. Odesłanie zawarte w art. 2 ust. 6 ustawy o własności lokali do wymogów prawa budowlanego przy dokonywaniu zaznaczenia lokali na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, w sytuacji gdy nie ma dokumentacji technicznej budynku wraz z pomieszczeniami przynależnymi, który stosuje się przy sporządzaniu rysunków obiektów budowalnych, odnosi się do technicznego sposobu wykonania zaznaczenia lokalu wraz z pomieszczeniami przynależnymi, który stosuje się przy sporządzaniu rysunków obiektów budowlanych, nie jest natomiast wymogiem posiadania uprawnień budowlanych ani nie oznacza właściwości organu nadzoru budowlanego.
Odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że skoro w art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali sformułowany został wyjątek od zasady określonej w ust. 1a, to należy stosować jego ścisłą, zawężającą wykładnię. Oznacza to, że lokal powinien być wyodrębniony przed 1 stycznia 1995 r., zaś art. 2 ust. 1b może być podstawą wydania przez organ zaświadczenia, jeżeli możliwe okazuje się wykazanie za pomocą dostępnej dokumentacji historycznej wszelkich ewentualnych zmian w podziale lokali budynku w taki sposób, aby stan z daty składania wniosku o wydanie zaświadczenia pokrywał się z dokumentacją sporządzoną przed 1 stycznia 1995 r., bez wymagania tym samym spełnienia warunków określonych w ust. 1a. Skorzystanie z wyjątku od zasady, polegającego na odstąpieniu od spełnienia wymagań określonych w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, uzależniona jest zatem od ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości przesłanki wskazanej w art. 2 ust. 1b ustawy, czyli od jednoznacznego potwierdzenia nie tylko, że budynek istniał przed 1 stycznia 1995 r. (lub powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.), lecz także tego, że lokal (lokale) objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia istniał (istniały) w nim przed 1 stycznia 1995 r. i to w takim samym kształcie jak obecnie. W rozpatrywanej sprawie brak jest dokumentacji, czy po roku 1995 nastąpiła przebudowa w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Kolegium zaznaczyło, iż organ pierwszej instancji wskazał, że ma podstawy do twierdzenia o wystąpieniu przebudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego w celu wyodrębnienia dwóch lokali mieszkalnych - gdyby taka rozbudowa, przebudowa i inne zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń nastąpiły po 1 stycznia 1995 r. przy wydawaniu zaświadczenia należałoby uwzględnić dokumenty wymagane w art. 2 ust. 1a ustawy, natomiast wnioskodawca zaprzecza, że miała miejsce przebudowa po 1 stycznia 1995 r. Z uwagi na naturę zaświadczenia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych.
Z uwagi na sporny charakter istnienia wydzielonych lokali przed 1 stycznia 1995 r. i brak dokumentacji jednoznacznie potwierdzającej istnienie wydzielonych lokali przed tym dniem, a także z uwagi na jednoznaczne wskazania na rysunkach z 18 maja 2023 r., 27 czerwca 2023 r., 17 września 2023 r., 22 listopada 2022 r. sporządzonych przez wnioskodawcę, że pomiędzy lokalem nr 3 - S. W. i lokalem nr 4 – J. W. (oznaczonymi numerycznie na rysunku z 27 czerwca 2023 r. i z 17 września 2023 r.) znajdują się drzwi Kolegium przyjęło, że nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 2 ust. 2 ustawy, tj. wydzielenia pomieszczeń trwałymi ścianami.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. W. podniósł, że podstawy odmowy wydania zaświadczenia przez Starostę Łowickiego okazały się nieistniejące lub bezprzedmiotowe, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło zarzut niesamodzielności lokalu z powodu drzwi w ścianie i na tej podstawie utrzymało w mocy postanowienie Starosty Łowickiego, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Tymczasem, jak podkreślił skarżący, konstrukcyjna obecność drzwi nie wynika z potrzeby zapewnienia dostępu do jakiegokolwiek pomieszczenia, ponieważ tę funkcję pełnią inne drzwi zamieszczone na szkicu. Na podstawie umowy pomiędzy użytkownikami lokali, drzwi zostały zaadoptowane do pełnienia funkcji awaryjnych, w sytuacjach kryzysowych, a zapewnienie bezpieczeństwa jest nadrzędne wobec unormowań prawnych i nie powinno stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi dodatkowo wskazując, że stwierdzenie na etapie zażalenia dodatkowej okoliczności faktycznej, tj. istnienia drzwi pomiędzy lokalami, nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ istniały inne okoliczności, na które wskazał organ pierwszej instancji, tj. brak dokumentacji umożliwiającej ustalenie, czy lokale spełniają warunki samodzielnych lokali w znaczeniu funkcjonalnym, technicznym i prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 29 lutego 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Łowickiego z 4 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym w miejscowości [...], gmina D.
Na wstępie należy wyjaśnić, że ogólne zasady dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, zostały uregulowane w przepisach działu VII k.p.a. (tj. art. 217 i następne). Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Nie budzi wątpliwości, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy, a nie woli tego organu, oparte na danych będących w jego posiadaniu - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje, bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w tych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1223/19).
Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające z dokumentów, czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji. W przypadku zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1385/11; wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06; wyroki NSA z 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 594/10; z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10).
Zakres wydawanych zaświadczeń jest zatem ściśle reglamentowany treścią art. 217 i art. 218 k.p.a., a nie subiektywną oceną wnioskodawcy. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3419/15).
Jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali, samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. W myśl art. 2 ust. 1a ustawy, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali). Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. (art. 2 ust. 1c ustawy o własności lokali).
Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali).
Stosownie do treści art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia starosta bada spełnienie wymagań wynikających z art. 2 ust. 1a i 2 ustawy, a zatem zarówno wymagań odnoszących się do technicznej samodzielności lokalu (ust. 2), jak również wymagań dotyczących zgodności z wymogami prawno-budowlanymi (ust. 1a). Zaświadczenie jest zatem pierwszym etapem do ustanowienia odrębnej własności lokalu, a zakres ustaleń niezbędnych do wydania takiego zaświadczenia w sposób jednoznaczny określono w ustawie i nie ogranicza się jedynie do technicznych przesłanek samodzielności lokalu. Starosta musi zweryfikować zgodność wyodrębnienia lokalu z przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a także z aktami wydawanymi w ramach procesu budowlanego. Stanowisko to znajduje oparcie w ukształtowanej już linii orzeczniczej, zgodnie z którą jedynie lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy mogą zostać uznane za samodzielne. Tym samym dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu koniecznie jest zweryfikowanie nie tylko, czy dany lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19; z 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/18 i II OSK 3435/18; z 26 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 793/22).
W rozpoznawanej sprawie, wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczy lokali znajdujących się w drewnianym, jednorodzinnym budynku mieszkalnym. Z wypisu z kartoteki budynku, który znajduje się w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego w Łowiczu wynika, że budynek został wybudowany w 1934 r. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 111,00 m2, w budynku nie stwierdzono lokali wyodrębnionych ani pomieszczeń przynależnych. W wypisie z kartoteki budynku nie ma informacji, czy budynek uległ przebudowie, brak jest także informacji o liczbie lokali znajdujących się w budynku. Skarżący w toku postępowania podnosił, że nie było zmian konstrukcyjnych w budynku, a po 1995 r. miała miejsce tylko przebudowa dachu. Organ zakwestionował powyższą okoliczność wskazując, że w celu wyodrębnienia lokali mieszkalnych nastąpiła przebudowa w związku ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego. Brak jednak w zasobach organu, jak i po stronie skarżącego, dokumentacji potwierdzającej, czy na dzień 1 stycznia 1995 r. istniały w budynku wyodrębnione lokale mieszkalne i czy po roku 1995 r. nastąpiła przebudowa budynku, powoduje, że powyższa kwestia pozostaje sporna, co uzasadniało odmowę wydania zaświadczenia.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że warunki w oparciu, o które może nastąpić ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu określone w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r., o czym jednoznacznie stanowi cytowany powyżej art. 2 ust. 1b ustawy. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w świetle tych przepisów kluczowa jest, nie tyle data realizacji budynku, lecz data powstania lokali będących przedmiotem postępowania w ich aktualnym kształcie. Jeżeli nastąpiło to po 1 stycznia 1995 r., to do zaświadczenia o samodzielności lokalu stosuje się wymogi określone w art. 2 ust. 1a ustawy, a zatem przed wydaniem zaświadczenia należy badać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodność z pozwoleniem na budowę albo skuteczne dokonanie zgłoszeniem i zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skuteczne dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Te uwagi należy odnieść do sytuacji gdyby faktycznie nastąpiło wyodrębnienie samodzielnych lokali po 1 stycznia 1995 r. pomimo, że budynek został postawiony przed tą datą. Takich dokumentów jednak w posiadaniu zarówno organów, jak i skarżącego brak. Tym samym brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.
Słusznie również wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że z załączonego przez skarżącego do pisma z 27 czerwca 2023 r. szkicu obrazującego rzut poziomy pomieszczeń z legendą, co do oznaczeń lokali, ich powierzchni, wysokości, grubości ścian, urządzeń grzewczych znajdujących się w lokalach, okien i drzwi wynika, że pomieszczenia o nr 1, 4 i 5 stanowią lokal mieszkalny skarżącego, a pomieszczenia oznaczone nr 2 i 3 obejmują powierzchnię lokalu S. W., pomieszczenie nr 6 jest pomocniczym pomieszczeniem wspólnym. Pomiędzy pomieszczeniem nr 3 należącym do S. W. i pomieszczeniem nr 4 należącym do skarżącego znajdują się drzwi. Takie samo oznaczenie znajduje się na szkicu załączonym przez skarżącego do zażalenia z 17 września 2023 r., a także w szkicu załączonym do pisma z 11 grudnia 2023 r., co prowadzi do wniosku, że pomieszczenia należące do S. W. nie są oddzielone ścianą trwałą (lecz drzwiami) od pomieszczeń należących do skarżącego.
Należy podkreślić, że dla spełnienia definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wymaga wydzielenia trwałymi ścianami w obrębie budynku izby lub zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Nie można natomiast mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji. Również nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji, wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Przeczy to istocie samodzielności lokalu (por. m.in. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3267/15, Lex nr 2404349). Lokal samodzielny musi być zatem wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, a korzystanie z niego nie może być związane z koniecznością korzystania z pomieszczeń, czy urządzeń znajdujących się w innym, samodzielnym lokalu.
Tym samym dane, którymi dysponował organ nie dawały podstawy do potwierdzenia, zgodnie z wnioskiem skarżącego, istnienia określonego stanu, tj. usytuowania w budynku dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. O tym bowiem, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Takie natomiast warunki nie zostały w niniejszej sprawie spełnione.
Z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające z dokumentów, czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji.
Z powyższych względów nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty podniesione skardze. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ przyczyną odmowy wydania zaświadczenia, na co wskazał również organ pierwszej instancji, jest sporny charakter istnienia wydzielonych lokali przed 1 stycznia 1995 r. i brak dokumentacji jednoznacznie potwierdzającej istnienie wydzielonych lokali przed tym dniem oraz dodatkowo, co jednoznacznie wynika ze szkiców z 18 maja 2023 r., 27 czerwca 2023 r., 17 września 2023 r., 22 listopada 2022 r. sporządzonych przez skarżącego, że pomiędzy lokalem nr 3 - S. W. i lokalem nr 4 – należącym do skarżącego znajdują się drzwi, co wyklucza spełnienie podstawowej przesłanki, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, tj. wydzielenia pomieszczeń trwałymi ścianami.
Z uwagi na zasady obowiązujące w postępowaniu zmierzającym do wydania w trybie art. 218 k.p.a. zaświadczenia i kryteria w oparciu, o które organ wydaje zaświadczenie potwierdzające istnienie stanu faktycznego lub stanu prawnego, sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez organy obu instancji zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 15 k.p.a. Dokonana ocena materiału dowodowego w oparciu, o który organ mógł rozstrzygnąć wniosek o wydanie zaświadczenia odpowiada zasadzie swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 124 § 1 k.p.a., a w uzasadnieniu postanowienia, zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a organ przedstawił wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, wskazał dowody - dokumenty w oparciu, o które dokonał ustaleń, jak i przepisy prawne, stanowiące podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
R.T-M.