III SA/Łd 226/23

III SA/Łd 226/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Janusz Nowacki
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1518
§ 54 ust. 1 i 4 pkt 1, ust. 3, § 55 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 4 pkt 8, art. 29
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 14 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 roku sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 9 lutego 2023 roku nr SKO.4182.3.23 w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Zduńskiej Woli z dnia 22 grudnia 2022 roku nr PZD.414.135.5.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz R. W. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 9 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Zduńskiej Woli z 22 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] ulicy [...] w Z.
Jak wynika z akt sprawy 22 lipca 2022 r. R.W. wystąpił do Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Zduńskiej Woli z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] ulicy [...] w Z. na działkę nr 14/1.
Analizując akta sprawy Powiatowy Zarząd Dróg w Zduńskiej Woli stwierdził, że nieruchomość o numerze geodezyjnym [...] nie posiadała dotychczas żadnego zjazdu, a właściciel korzystał z przejazdu przez działki sąsiednie, co sam oświadczył.
Z ustaleń organu dokonanych w Wydziale Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Ł. wynika, że R.W. jest właścicielem dwóch działek, działki o numerze geodezyjnym [...], jak i sąsiedniej działki o numerze geodezyjnym[...], a ta ostatnia działka skomunikowana jest zjazdem z drogą wewnętrzną, której zarządcą jest Wójt Gminy S. Powyższe zostało potwierdzone w elektronicznym systemie ksiąg wieczystych prowadzonym przy Ministerstwie Sprawiedliwości wg aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości o nr ewid. [...] zlokalizowanej w miejscowości M., gmina S.
Niezależnie od powyższego Powiatowy Zarząd Dróg w Zduńskiej Woli 9 września 2022 r. wystąpił do P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. oraz P1 z K. prowadzących inwestycję pn. "Budowa terminalu multimodalnego w Z- K", z wnioskiem o przekazanie danych dotyczących istniejącego oraz prognozowanego natężenia ruchu pojazdów na drodze powiatowej nr [...] - ul. [..] w Z. W odpowiedzi 28 września 2022 r. P1 sp. z o.o. poinformowała, że zgodnie z Kartą Informacyjną przedsięwzięcia przedłożoną do uzyskania decyzji środowiskowej oraz wydaną na jej podstawie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 27 kwietnia 2022 r. przewiduje się, że w ciągu doby terminal multimodalny w Z - K obsłuży 98 samochodów ciężarowych oraz dwa pociągi - składy po 35 wagonów.
14 września 2022 r. wystąpiono do Prezydenta Miasta Z. o jego opinię, w zakresie wpływu nowego i kolejnych zjazdów z drogi nr [...]. W odpowiedzi, pismem z 29 września 2022 r., Prezydent Miasta Z. wskazał, że biorąc pod uwagę rolę jaką pełni ulica [...] dla całego osiedla i Miasta Z, jak również ze względu na realizowaną inwestycję pn.: "Budowa terminala intermodalnego w Z." o znaczeniu ponadlokalnym, zasadne jest ograniczenie liczby nowych zjazdów z terenów przeznaczonych pod nowa zabudowę, szczególnie w przypadku, gdy posiadają one już dostęp do drogi publicznej. W opinii Miasta Z. dla zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwa użytkowników drogi powiatowej ulicy [...] należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów z tej drogi do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę poprzez zapewnienie w pierwszej kolejności obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości za pośrednictwem dróg niższych kategorii oraz poprzez wykorzystanie już istniejących zjazdów.
Powiatowy Zarząd Dróg w Z. 14 września 2022 r. wystąpił również o opinię do Starosty [...], jako organu zarządzającego ruchem na drogach powiatowych i gminnych na terenie powiatu [...], w zakresie wpływu nowego zjazdu z przedmiotowej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
12 października 2022 r. odbyło się posiedzenie komisji do spraw organizacji ruchu na drogach powiatowych i gminnych oraz w strefach zamieszkania powiatu zduńskowolskiego. W toku jej prac poczyniono następujące ustalenia: Droga powiatowa nr [...] - ul. [...] w Z jest drogą jednojezdniową dwupasową dwukierunkową o szerokości 7 metrów. Wzdłuż drogi, po jednej stronie znajduje się nieutwardzone pobocze, z drugiej ciąg pieszo rowerowy. W granicach pasa drogowego znajduje się jeszcze skarpa nasypu o pochyleniu 1:1 i wysokości 2 m, odgrodzona barierkami od ciągu pieszo rowerowego na długości ok. 1500 m. Droga na przedmiotowym odcinku przebiega przez obszar niezabudowany, na którym obowiązuje ograniczenie prędkości do 90 km/h. Ulica K jest jedną z dwóch dróg łączących drogę ekspresową [...] z miastem Z. od strony wschodniej. Jednocześnie jest bezpośrednim połączeniem powiatu [...] z gminami powiatu [...], pełni funkcję wylotową, a dostęp do niej zapewniony jest przez zjazdy na drogi niższych kategorii tworzące skrzyżowania z ul. [...]. Co za tym idzie obecnie żadna z nieruchomości sąsiadujących z ulicą [...] na odcinku od ul. [..] do granicy z powiatem [...] nie jest obsługiwana w sposób bezpośredni. Proponowana przez mieszkańca lokalizacja wjazdu na działkę nr [...] obr. M. wiąże się z koniecznością likwidacji barierki nie tylko na całej szerokości wjazdu, a także w jego bezpośrednim sąsiedztwie, w celu zapewnienia odpowiedniej widoczności. Usytuowanie ciągu pieszo rowerowego, przy obecnym ukształtowaniu terenu nie pozwala na wyjazd pojazdu z nieruchomości przyległej przy zachowaniu widoczności na zbliżających się rowerzystów. Ponadto przy istniejącym ukształtowaniu terenu, przerwa w urządzeniu odgradzającym ciąg pieszo rowerowy od stromej i wysokiej skarpy, może być dużym zagrożeniem bezpieczeństwa dla poruszających się tamtędy pieszych i rowerzystów. Jednocześnie należy zaznaczyć, że brak ciągłości barier może spowodować sytuację, w której uczestnik ruchu w sytuacji krytycznej nie będzie zabezpieczony nawet barierkami ochronnymi i zsunie się ze stromego nasypu. Planowana inwestycja pod nazwą "Budowa terminala multimodalnego w Z. K." zakłada budowę dwóch zjazdów zwykłych do obsługi terminala multimodalnego. Ze względu na planowane duże natężenie ruchu pojazdów ciężkich (94 pojazdy na dobę), ruch na jednym z wjazdów będzie sterowany przez sygnalizację świetlną. Ulica [...] od strony drogi ekspresowej S8 zostanie wyposażona w dodatkowy pas do skrętu w prawo. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu zakłada również ograniczenie prędkości na ciągu ul. [...] do 60 km/h a następnie do 40 km/h, dla pojazdów jadących od strony Z. Proponowana lokalizacja wjazdu na działkę nr [...] obr. M, znajduje się pomiędzy dwoma projektowanymi w ramach inwestycji ,,Budowa terminala multimodalnego w Z. K." wjazdami. W bliskiej odległości od proponowanej lokalizacji wjazdu, projekt organizacji ruchu zakłada ograniczenie prędkości na ciągu ul. [....] do 60 km/h. Przy obowiązującym ograniczeniu prędkości do 90 km/h na ul. [...] należy przyjąć, że pojazdy zbliżające się do znaku B-33 wyrażającego ograniczenie prędkości, zaczną zwalniać właśnie na wysokości przedmiotowej działki tj. nr 12 w obrębie M. Przyjmuje się, że obszar oddziaływania skrzyżowania (a za takowe należy uznać przedmiotowe połączenie drogi wewnętrznej i ul. [...], ze względu na planowane natężenie ruchu pojazdów ciężkich, nawet jeżeli fizycznie skrzyżowaniem nie jest) to obszar powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. Zważywszy na fakt, że nieruchomość nr 12 ma dostęp do drogi publicznej od drogi wewnętrznej zarządzanej przez Wójta Gminy S, niewskazane jest tworzenie nowych punktów kolizji na drodze o znaczeniu ponadlokalnym, obecnie pełniącej funkcję dojazdu do drogi ekspresowej, a w przyszłości obsługującej ruch związany z funkcjonowaniem portu multimodalnego.
Decyzją z 22 grudnia 2022 r. Powiatowy Zarząd Dróg w Z. orzekł o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [..] ulicy [...] w Z. na nieruchomość o numerze geodezyjnym 14/1 zlokalizowaną w miejscowości M. w gminie S.
W uzasadnieniu wskazał, że ulica [...] w Z. nigdy nie była, nie jest i najprawdopodobniej nigdy nie będzie drogą gminną. Jest to droga zbiorcza tworząca jeden z głównych ciągów komunikacyjnych miasta i powiatu, a w przypadku jakiegokolwiek zdarzenia drogowego i ograniczenia w ruchu na równoległej drodze powiatowej Nr [...] stanowiącej dojazd z drogi wojewódzkiej Nr [...] do ronda północnego przy drodze ekspresowej [...], jest to jedyny dojazd do drogi ekspresowej.
Organ wyjaśnił, iż potwierdzono u inwestora budowy portu multimodalnego i projektanta podważaną przez stronę postępowania prognozę ruchu w kolejnych latach. Zarówno Prezydent Miasta Z., jak i Starosta Z. uznali za niekorzystne dla bezpieczeństwa użytkowników ulicy [...] tworzenie wnioskowanego zjazdu do nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] zlokalizowanej w miejscowości M. w gminie S., zaś organ podzielił tę argumentację.
Powiatowy Zarząd Dróg w Z. analizując zebrany materiał uznał, że istnieje możliwość wykorzystania nieruchomości nr 14/1 zgodnie z jej przeznaczeniem i skomunikowania jej z pozostałym układem dróg gminnych i powiatowych poprzez działkę sąsiednią tego samego właściciela. Wydanie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu w pasie drogowym (drogi powiatowej) Nr [...] ulicy [...] w Z nie może nastąpić ze względu na konieczność zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze powiatowej, która ze swojej definicji ustawowej jest przeznaczona do łączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, a nie do obsługi nieruchomości już obsługiwanych w inny sposób. Nadto budowany przez P Sp. z o.o. multimodalny port przeładunkowy wraz z dwoma zjazdami na drogi wewnętrzne i sygnalizacją świetlną na ulicy [...] w sposób znaczący zmieni sposób jej wykorzystania. Wprowadzanie dodatkowych punktów kolizji na drodze o znaczeniu ponadlokalnym nie może zostać zaakceptowane.
Okoliczność, że nieruchomość nie posiada innego dostępu do drogi publicznej, nie może przesądzać o udzieleniu zezwolenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zakwestionował jej prawidłowość i wskazał, że chce przeznaczyć działkę na cele budowlane, przy jej zakupie nie był uprzedzony, że nie ma możliwości zlokalizowania na nią zjazdu. Zarzucił organowi I instancji błędne ustalenia w zakresie istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa w związku z planowanym zjazdem. Wskazał, że nasilenie ruchu na ul. [...] jest bardzo niskie. Znaczył, że zna drogi, które są bardziej uczęszczane a do każdej działki prowadzi zjazd. Ponadto wskazał, że na ul. [...] są już trzy zjazdy bez zabezpieczeń dla rowerów i pieszych.
Przywołaną na wstępie decyzją z 9 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z 22 grudnia 2022 r., odmawiającą stronie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.
Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) dalej "u.d.p.", wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie nosi znamion dowolności.
Organ odwoławczy argumentował, iż Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Z. uzasadnił odmowę wydania R.W. zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz istnieniem skomunikowania działki z drogą publiczną. Organ wskazał, że ustalenia, które zostały dokonane w sprawie lokalizacji zjazdu z przedmiotowej drogi powiatowej na położoną w sąsiedztwie działkę nr 12 w pełni odnoszą się do działki nr [...]. Obie działki znajdują się w tej samej lokalizacji, posadowienie względem zjazdów na port multimodalny, obniżenie względem korpusu drogi, nachylenie skarpy drogi, czy oddzielenie barierami ochronnymi jest dokładnie takie samo. Ponadto organy wydające opinie w sprawie miały świadomość istnienia dwóch spraw dotyczących lokalizacji zjazdów z ul. [...]. Z ustaleń tych wynika, że niewskazane jest tworzenie nowych punktów kolizji na drodze o znaczeniu ponadlokalnym, obecnie pełniącej funkcję dojazdu do drogi ekspresowej, a w przyszłości obsługującej ruch związany z funkcjonowaniem portu multimodalnego.
SKO podkreśliło, że skarżący kupując nieruchomość od Gminy S. miał świadomość konieczności obsługi komunikacyjnej przez działkę sąsiednią, odnosząc się do zarzutów odwołania podważających zasadność korzystania ze zjazdu na ul. Ostatnią organ wskazał, że ul. [...] jest drogą zbiorczą, jedną z dwóch dróg łączących drogę ekspresową S8 z miastem Z. od strony wschodniej. Zaś ul. Ostatnia jest drogą lokalną, która co do zasady przeznaczona jest do skomunikowania nieruchomości z nią graniczących z podstawowym układem komunikacyjnym dróg powiatowych i dróg wyższych kategorii. Organ podkreślił, że odwołujący wskazując na istnienie trzech zjazdów na ul. [..] na odcinku od ul. [...] aż do końca powiatu, myli pod względem prawnym zjazd z nieruchomości ze skrzyżowaniem. Połączenia ul. [...] z drogami niższej kategorii (gminnymi): ul. [...] nie są zjazdami, tylko w rozumieniu u.d.p. skrzyżowaniami. Propozycja ustawiania po wybudowaniu zjazdu oznakowania ostrzegawczego dla poruszających się ciągiem pieszo-rowerowym nie może być rozpatrywana. To włączający się do ruchu powinien zachować ostrożność, a nie pieszy, czy rowerzysta. Organ podkreślił, iż nie można także pominąć faktu, że w 2023 roku (w sąsiedztwie objętej wnioskiem działki) zostanie oddany do użytku jeden z największych w województwie portów przeładunkowych obsługujących transport kołowy i kolejowy.
W ocenie SKO organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego wszechstronnej oceny. Z ustaleń organu wynika, że brak jest trwałych przeszkód w skomunikowaniu działki nr [...] z drogą publiczną i okoliczności tej skarżący nie zakwestionował. Nie ulega wątpliwości, że lokalizacja nowego zjazdu w istniejącym układzie komunikacyjnym spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto nie można pominąć, że do realizacji przewidziana jest budowa terminala multimodalnego w Z. K. i inwestycja ta koliduje z planami skarżącego. Nie można bowiem uznać, aby lokalizacja zjazdu między dwoma wjazdami na teren terminala pozostała bez wpływu na bezpieczeństwo użytkowników drogi.
Na ostateczną decyzję SKO R.W. złożył skargę do sądu administracyjnego, zarzucając, że w decyzji zarządca drogi posługuje się manipulacjami a do niewygodnych tez nie odnosi się w ogóle bądź je pomija.
Według skarżącego ulica Ostatnia to droga gminna i skarżący nie rozumie dlaczego została nazwana droga wewnętrzną skoro to najkrótsza droga prowadząca do centrum miasta przez osiedle Nowe miasto, gdzie przejeżdżają najczęściej samochody jadące do Ł. W ocenie skarżącego droga ta obsługuje firmę posiadającą ponad 115 tirów, 200 naczep, serwis dla samochodów ciężarowych, stację paliw oraz okręgową stację kontroli pojazdów. Skarżący nie rozumie dlaczego tam, według zarządcy drogi, nie jest zagrożone bezpieczeństwo i z tej drogi skarżący miałby zrobić dojazd do działki [...] przez całą działkę nr 13. Skarżący podnosił, że nikt nie uprzedził go, przy zakupie działki[...], że nie będzie mógł zrobić dojazdu.
Zdaniem skarżącego zarządca drogi próbuje wykazać, że planowany zjazd jest zagrożeniem. Skarżący kwestionuje wysokość skarpy przy swojej nieruchomości, wskazując, że ta sama wysokość (1,40 m) znajduje się także przy innych ulicach, gdzie organ nie wskazuje na zagrożenie. W opinii skarżącego organ zasłania się terminalem, podczas gdy odcinek pomiędzy wjazdami będzie drogą martwą dla tirów. Samochody w przekonaniu skarżącego będą wjeżdżały od S8 przed tym odcinkiem i wyjeżdżały – ta sytuacja dotyczy także wjazdu od strony miasta. Ponadto skarżący zarzucił organowi, że ten nie odniósł się do zjazdu z tej samej drogi, znajdującej się tuż za granicą powiatu, podczas gdy zjazd ten jest usytuowany na odcinku drogi S8, w odległości 30 – 40 metrów od planowanego wjazdu. Skarżący podkreślił, iż na odcinku pomiędzy planowanymi wjazdami istnieje już ograniczenie do 60 km/h a następnie do 40 km/h, gdyż znajduje się tam niebezpieczny zakręt. W opinii skarżącego, jeśli do powyższego doda się sygnalizację świetlną to rozwinięcie w tym miejscu dużych prędkości będzie niemożliwe.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.
Kierując się powyższymi kryteriami sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli sądowej w rozstrzyganej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 9 lutego 2023 roku utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z.
z 22 grudnia 2022 roku odmawiająca skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi powiatowej nr [...] ulicy [...] w Z.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepis przywołanej powyżej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) dalej "rozporządzenie".
Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5.
Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu została zatem ograniczona z uwagi na warunki techniczne, zawarte w przywołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. obowiązującym od 21 września 2022 r.
W myśl § 54 ust. 1 i 4 pkt 1 rozporządzenia, połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się jako jedno lub dwukierunkowy zjazd. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu stanowi, że połączenie jezdni z inną częścią drogi usytuowaną w jej pasie drogowym projektuje się jako jednokierunkowy wyjazd lub wjazd. Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako: 1) zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch;
2) techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych;
3) awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi.
Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
Decyzja wydawana na gruncie art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot "zarządca drogi może" co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Wydawana w ramach uznania administracyjnego decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1786/12, LEX nr 1446529).Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji (zob. wyrok NSA z 22 kwietnia 2020 r. w sprawie I OSK 3427/18, LEX nr 3030566). Granice uznania administracyjnego wyznaczają – w myśl art. 7 k.p.a. – interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne zawarte w powołanym rozporządzeniu.
Przepisy rozporządzenia nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego. W orzecznictwie jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. A zatem organ administracji korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por.m.in. wyroki NSA z 13 lutego 2001 r., w sprawie sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363 i z 6 lutego 2003 r., w sprawie sygn. akt IV SA 2605/00, ONSA 2004, z. 2, poz. 58 oraz wyroki WSA w Warszawie z 14 września 2005 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958; z 7 marca 2007 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687 i z 21 maja 2007 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 376/07, LEX nr 341377).
Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2308/16 LEX nr 2357808).
Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Sąd kontroluje zatem, czy w toku postępowania organy podjęły wszelkie konieczne kroki służące dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie nosi cech dowolności, czyli czy nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia przez organ pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej było uznanie przez organy obu instancji, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwiają się wyrażeniu zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Organy argumentowały, że mając na uwadze klasę drogi – droga powiatowa, zbiorcza, kwestie bezpieczeństwa i natężenia ruchu na ocenianym odcinku drogi, które ulegną zmianom w związku z realizowaną inwestycją w postaci węzła multimodalnego oraz istniejącą możliwość skomunikowania działki skarżącego z drogą publiczną z wykorzystaniem sąsiadującej, należącej również do niego, nieruchomości, uznały że należy odmówić zgody na wnioskowany zjazd.
W ocenie sądu argumentacja organu jest gołosłowna, bowiem w aktach sprawy brak materiału dowodowego ją potwierdzającego. Jedyny materiał dowodowy w kontrolowanej sprawie stanowią dwie mapki nadesłane przez skarżącego na wezwanie organu tj. mapa zasadnicza w postaci wektorowej do celów opiniodawczych z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Ł. z oznaczonym przez wnioskodawcę wyjazdem zlokalizowanym na działkach nr 12 i 13, a wiec nie na działce której dotyczy wniosek, oraz mapa zasadnicza do celów opiniodawczych ze Starostwa Powiatu Z. na której uwidoczniona jest 3 metrowa skarpa, jednak brak na niej zaznaczenia działki, której dotyczy wniosek. Jedyny materiał dowodowy zgromadzony z urzędu przez organy w tym postępowaniu to informacje dotyczące właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką skarżącego, której dotyczy wniosek. W materiale dowodowym sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących lokalizację budowanego portu multimodalnego, którego lokalizacja w sąsiedztwie działki skarżącego uniemożliwia zdaniem organu wyrażenie zgody na planowany zjazd. W aktach sprawy brak także informacji dotyczącej aktualną oraz przyszłej, planowaną organizacji ruchu na istotnym w sprawie odcinku ul. [...], wobec powyższego nie sposób ocenić prawidłowość zawartych w decyzji wniosków organów w tym zakresie. W końcu organy nie przedstawiły także danych dotyczących aktualnego oraz przyszłego natężenia ruchu na spornym odcinku drogi, za takowe dane nie sposób uznać informacji, że port multimodalny będzie obsługiwał 98 ciężarówek i 2 składy pociągów po 35 wagonów każdy. Zdaniem sądu, ustalenia w przedmiocie natężenia ruchu winny zostać przeprowadzone w oparciu o ściśle określone zasady ustalone przez organy wyspecjalizowane w zakresie pomiarów ruchu drogowego. Tylko wtedy metodyka prowadzenia pomiarów i obliczeń natężenia ruchu drogowego gwarantuje, że uzyskane dane określają rzeczywiste obciążenie dróg ruchem pojazdów (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 323/15; LEX nr 2190773).
W tej sytuacji uznać należy, że wszystkie twierdzenia organów dotyczące przyczyn odmowy udzielenia zgody na wnioskowany zjazd nie znajdują oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i maja charakter czysto hipotetyczny. Organ nie dokonał także żadnych ustaleń w zakresie technicznych możliwości wykonania zjazdu. Argumentacja oparta na ocenie bezpieczeństwa ruchu nie może być całkowicie subiektywna. Musi uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpatrywanej sprawy, takie jak rzeczywiste i sprawdzalne natężenie ruchu drogowego, odległość od skrzyżowań, przejść dla pieszych, typ istniejącej i planowanej zabudowy, a także, jak już wskazano, interesy związane z prowadzonym postępowaniem: zarówno interes społeczny, jak i interes strony, w tym przesłanki uznania go za słuszny (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2018 r., w sprawie VII SA/Wa 438/18 - dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Oznacza to, że organ winien wskazać konkretne przyczyny wykluczające urządzenie zjazdu w każdym indywidualnym przypadku, oraz wykazać stosownym materiałem dowodowym ich rzeczywisty charakter. Wobec braków materiału dowodowego sąd nie może ocenić prawdziwości twierdzeń skarżącego, który wskazuje że ruch na spornym odcinku drogi jest znikomy, podobnie jak zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na ograniczenie prędkości na znajdującym się w pobliżu planowanego zjazdu odcinku drogi. Strona kwestionuje także wysokość skarpy, z którą graniczy jej posesja.
W związku z powyższym w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje bowiem organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została dokładnie wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje wadliwością wydanej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie doszło do takiego zebrania materiału dowodowego, który byłby wystraczający do potwierdzenia zarówno, że wnioskowany zjazd faktycznie zagraża bezpieczeństwu ruchu, jak również, że zagraża mu w takim stopniu, że zagrożenie to musi przeważać nad indywidualnym interesem skarżącego.
Jak już wskazano powyżej, decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji publicznej nie jest zobligowany do wydania zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Jednakże decyzję tę organ musi uzasadnić w wyczerpujący sposób, po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z jego ogólnymi zasadami i bez naruszenia przepisów postępowania, a przede wszystkim art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponadto, decyzja w tym przedmiocie - z uwagi na jej uznaniowość - powinna spełniać wszystkie przesłanki unormowane w art. 107 k.p.a. W szczególności decyzja winna zawierać takie elementy uzasadnienia zarówno prawnego, jak i faktycznego, które pozwolą stronie postępowania poznać argumenty stanowiące podstawę jej wydania, a także - ewentualnie - będą stanowiły podstawę do konstruowania uzasadnienia środków zaskarżenia, a sądowi (w razie takiej konieczności) umożliwią pełną kontrolę legalności skarżonej decyzji.
Skoro naczelną zasadą przy wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać prawa właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, to wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu musi być poprzedzone ustaleniem, a następnie wykazaniem, że zaprojektowany przez właściciela zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Decyzja w przedmiotowej sprawie powinna być oparta na merytorycznych przesłankach podjętych po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności natężenia ruchu w przypadku wykonania zjazdu i jego wpływu na bezpieczeństwo, konfiguracji przestrzennej działki, z której ma być wykonany zjazd i drogi, zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi i w sąsiedztwie. Z kontrolowanej decyzji nie wynika jednak jakie jest faktyczne natężenie ruchu drogowego na danym odcinku, ograniczenie prędkości czy widoczności. Jak położona względem planowanego zjazdu jest realizowana inwestycja o ponadlokalnym znaczeniu w postaci węzła multimodalnego, na którą powołuje się organ i jak zmieni się wówczas organizacja ruchu na spornym odcinku drogi. Organ nie przedstawił bowiem żadnej dokumentacji pozwalającej na ocenę jego twierdzeń we wskazanym zakresie. Decyzja organu ma więc charakter arbitralny.
Podkreślić wreszcie należy, że w skardze skarżący wskazywał także, że znajdująca się w sąsiedztwie nieruchomość, położona już w innym powiecie, posiada zjazd na drogę nr [...], który zlokalizowany jest na odcinku stanowiącym bezpośrednio dojazd do drogi ekspresowej S8. Wobec powyższego podkreślić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą obligującą organ do prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja wobec organów jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści (por. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1372/17, LEX nr 2681645). Skoro tak, to przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyn różnego wartościowania owych interesów w zbliżonym stanie faktycznym i prawny. Brak wyjaśnienia tej kwestii poprzez dokonanie ustaleń odpowiadających treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i tym samym wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie pozwala uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ przekroczył przysługujące mu granice swobody uznania administracyjnego, określone w art. 7 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej winny bowiem stać na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – którym w tym przypadku był zjazd z nieruchomości prywatnej na drogę publiczną. Przy czym w państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim, a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Co więcej jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (por.: wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05 LEX nr 194414; wyrok NSA z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 459/09 LEX nr 586401).
Wszystkie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego winny zostać usunięte w toku ponownego rozpatrywania sprawy przed organem I instancji. Organ ten winien przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a następie w oparciu o ten materiał rozważyć, czy możliwa jest lokalizacja zjazdu z drogi zgodnie z wnioskiem skarżącego. W przypadku zaś braku takiej możliwości powinien precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko kierując się wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając w pkt II wyroku na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwotę 200 złotych, stanowiąca równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi.
d.j.