III SA/Łd 21/06

III SA/Łd 21/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Irena Krzemieniewska
Janusz Furmanek /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 14 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi L.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. odrzuca skargę w przedmiocie żądania zapłaty kwoty 37.400 (trzydzieści siedem tysięcy czterysta) zł z tytułu utraconych korzyści materialnych; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L.S. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
III SA/Łd 21/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 1984r. Nr 32, poz. 174 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., orzekł o odmowie zameldowania L.S. na pobyt stały w Ł. przy ul. A 111 m. 1. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postępowanie administracyjne o zameldowanie L.S. wszczęte zostało w dniu 8 lutego 2001r. na wniosek zainteresowanego. Podał, iż zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ prowadzący ewidencję ludności obowiązany jest dokonać zameldowania w wypadku, gdy przedstawione zostanie zgłoszenie obejmujące wymagane dane do zameldowania. Jeżeli natomiast zgłoszone dane budzą wątpliwości, to wówczas o dokonaniu zameldowania rozstrzyga ten organ w drodze decyzji administracyjnej. Zadaniem organu jest wtedy zweryfikowanie obu przesłanek koniecznych do zameldowania tj. zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania oraz posiadanie uprawnień do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Organ wskazał, iż w jego ocenie wątpliwości budzi spełnienie przesłanki przebywania przez L.S. w lokalu nr 1 przy ul. A 111 w Ł., gdyż przeprowadzone kontrole meldunkowe nie potwierdziły faktu przebywania skarżącego pod ww. adresem, natomiast z ustaleń policji wynika, iż L.S. nie przebywa przy ul. A 111. Ponadto, w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż nieruchomość przy ul. A 111 stanowi współwłasność siedmiu osób, z których tylko p. K.S. potwierdziła uprawnienia do przebywania w przedmiotowym lokalu swojemu mężowi L.S. Pozostali współwłaściciele wnieśli sprzeciw do tego zameldowania. Zdaniem organu, nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do zameldowania L.S. na pobyt stały przy ul. A 111 m. 1 w Ł..
W odwołaniu od powyższej decyzji L.S. podniósł, iż orzeczenie organu uniemożliwia mu legalne zamieszkanie z własną żoną. Wskazał, iż żona jest współwłaścicielką nieruchomości w ½ części i samodzielnie zamieszkuje na terenie przedmiotowej nieruchomości od 34 lat, najpierw ze zmarłym mężem, a od 1999r. sama. Zdaniem wnoszącego odwołanie, w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, żona ma prawo zameldować go w części nieruchomości, którą zajmuje. Podniósł, iż zarówno wywiad środowiskowy jak i kontrole meldunkowe przeprowadzone zostały w sposób niewłaściwy. Dodał także, iż w dniu 1 marca 2001r. w Sądzie Rejonowym dla Ł. – W. żona złożyła wniosek o wydanie upoważnienia sądowego potwierdzającego jego uprawnienie do przebywania w lokalu przy ul. A 111 w Ł. (sygn. akt II Ns 497/01), co oznacza, że sprzeciw współwłaścicieli nie może być uznany przez organ za prawnie skuteczny.
Powyższe odwołanie, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu I instancji, wniesione zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które postanowieniem nr [...] z dnia [...] przekazało sprawę według właściwości Wojewodzie [...].
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 1984r. Nr 32, poz. 174 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że nieruchomość przy ul. A stanowi współwłasność siedmiu osób: M.U., W.C., Z.G., K.P., D.Z., L.P. oraz K.S. Z wymienionych osób jedynie K.S. wyraża zgodę na zameldowanie męża – L.S. Wojewoda podniósł, iż w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych właściciel (zarządca) budynku jest obowiązany wskazać, czy osobie dążącej do zameldowania na pobyt stały przysługuje uprawnienie do lokalu. W przypadku kwestionowania przez właściciela (współwłaściciela) uprawnienia do zamieszkania w lokalu właściwą drogą do potwierdzenia tego uprawnienia jest powództwo o ustalenie lub wystąpienie z innymi roszczeniami na drodze sądowej. Wskazano, iż organ administrujący, właściwy do spraw ewidencji ludności, nie może samodzielnie rozstrzygać sporu o charakterze cywilnoprawnym jako przesłanki decydującej o zameldowaniu na pobyt stały. Organ dodał, iż z akt administracyjnych wynika, iż K.S. wniosła do Sądu Rejonowego w Ł. wniosek o wydanie upoważnienia sądowego potwierdzającego uprawnienie L.S. do przebywania w lokalu nr 1 przy ul. A 111 w Ł., jednak na dzień wydania decyzji działania te okazały się nieskuteczne. Mając powyższe na uwadze Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podniósł również, iż jeżeli skarżący otrzyma upoważnienie sądowe i zostanie potwierdzony jego pobyt w lokalu przy ul. A 111 w Ł. to będzie mógł ponownie ubiegać się o zameldowanie na pobyt stały w ww. lokalu.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniósł L.S. i poprosił o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Podniósł, iż przez cały czas prowadzonego postępowania administracyjnego żaden z organów nie poinformował go, że bezwzględnym warunkiem do wydania pozytywnej lub negatywnej decyzji o zameldowaniu go jest, wobec sprzeciwu współwłaścicieli budynku, sądowe uprawnienie do przebywania w lokalu. Informowano go jedynie o możliwości wystąpienia z takim powództwem. Podniósł, iż jego żona – K.S., jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. A 111 w Ł. w ½ części, co jest wystarczającą legitymacją do zameldowania go w jej prawnej części nieruchomości. Dodał, iż pozostali współwłaściciele nigdy w lokalu nie zamieszkiwali, a jego zameldowanie w tej nieruchomości w niczym nie narusza ich praw współwłasności. Zdaniem skarżącego, cała trwająca od 3 lutego 2001r. procedura administracyjna w sprawie jego zameldowania, prowadzona była bez wymaganej staranności, z naruszeniem terminów oraz innych przepisów k.p.a. L.S. dodał także, iż brak stałego miejsca zameldowania uniemożliwił mu skorzystanie z konstytucyjnego prawa wyborczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ podał, iż art. 9 k.p.a. nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jednak w żadnym wypadku nie może on narzucać stronie określonego postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2001r. skarżący podniósł, iż gdyby został rzetelnie poinformowany o okolicznościach prawnych warunkujących i koniecznych do zameldowania go w lokalu przy ul. A 111 w Ł. to złożyłby wniosek do sądu. Wskazał, iż przewlekłość postępowania administracyjnego w obu instancjach i brak decyzji o zameldowaniu go w mieszkaniu żony sprawiły ich nie miał możliwości legalnego zarobkowania.
Pismem z dnia 3 lutego 2004r. Kierownik Oddziału Postępowań Administracyjnych i Kontroli poinformował, iż w dniu 18 lipca 2002r. L.S. zameldował się na pobyt stały w Ł. przy ul. A 111.
W piśmie z dnia 15 lutego 2004r. L.S. podał, iż mimo, że został zameldowany na pobyt stały przy ul. A 111 w Ł., to nadal podtrzymuje skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] i dodatkowo rozszerza ją o żądanie zapłaty na jego rzecz kwoty 37.400 zł z tytułu utraconych korzyści materialnych za pozostawanie bez pracy przez okres 22 miesięcy.
W dniu 4 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na informację o śmierci uczestniczki postępowania M.U., postanowił odroczyć rozprawę i zwrócić się do właściwego urzędu stanu cywilnego o nadesłanie odpisu aktu zgonu M.U.
Po nadesłaniu aktu zgonu uczestniczki postępowania, z którego wynikało, iż M.U. zmarła w dniu 26 listopada 2001r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej.
W piśmie z dnia 29 września 2005r. L.S. wskazał, iż z nieformalnych informacji wie, że spadkobiercą po M.U. została D.Z., zam. W. ul. B 45a m. 6.
Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie z udziałem następcy prawnego zmarłej M.U.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż wyrokiem z dnia 27 maja 2002r., wydanym w sprawie sygn. Akt K 20/01 (OTK 2002/3/34), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (stanowiący materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji) jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003r., wydanej w sprawie o sygn. akt III CZP 45/03, gdzie ( w związku z niekonstytucyjnością art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych) stwierdzono, że do momentu utraty mocy kwestionowanego przepisu, przepis ten obowiązuje. Oznacza to, iż niezgodność przepisu z konstytucją nie może być uważana za pierworodną wadę, która powoduje, że przepis nigdy nie mógł być stosowany. Wobec tego, iż decyzja Wojewody [...] Nr [...] wydana została w dniu [...], należy uznać, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r., pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły w sposób istotny przepisy prawa procesowego i naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 10 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W myśl natomiast § 3 tego przepisu Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, ponieważ zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. W interesie strony może, bowiem leżeć współdziałanie z organem w celu ustalenia pewnych faktów czy dowodów, a uniemożliwienie ich przedstawienia spowodować może wadliwe ustalenie stanu faktycznego.
Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu powoduje więc konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania z jej udziałem, przy czym należy podkreślić, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i w sprawach zakończonych decyzją ostateczną stanowi podstawę do wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż z akt sprawy wynika bezspornie, że nieruchomość przy ul. A 111 w Ł., co do której toczyło się postępowanie o zameldowanie na pobyt stały L.S., stanowiła współwłasność siedmiu osób: M.U., W.C., Z.G., K.P., D.Z., L.P. oraz K.S.. Nie ulega wobec tego wątpliwości, iż te osoby te powinny być uczestnikami postępowania, którego przedmiotem było zameldowanie skarżącego na pobyt stały na terenie posesji, będącej ich własnością. Zwłaszcza, iż z akt postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji wynika, że jedynie K.S. wyrażała zgodę na zameldowanie męża w lokalu nr 1 przy ulicy A 111 w Ł., natomiast pozostali współwłaściciele wnieśli sprzeciw do tego zameldowania. Potwierdzenie uprawnień do przebywania w lokalu musi być bowiem uznane za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (por. wyrok NSA z 12 października 1988r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1284/97). Przepis zaś art. 199 k.c. stanowi, iż do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Dodatkowo należy zauważyć, iż nawet przy uznaniu, że potwierdzenie uprawnień do przebywania na terenie danej nieruchomości nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu tą nieruchomością, to wobec tego, iż żona skarżącego posiada udział we współwłasności nieruchomości przy ul. A 111 w wysokości ½ części, jej zgoda na zameldowanie nie wyczerpuje również przesłanek, o których mowa w art. 201 k.c. W myśl tego przepisu do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli.
Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, wynika natomiast bezspornie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] doręczona została jedynie L.S., K.S. i M.U. Brak jest w aktach dowodu doręczenia tej decyzji pozostałym współwłaścicielom nieruchomości przy ul. A 111 w Ł.. Jest to o tyle niezrozumiałe, że decyzja organu pierwszej instancji, jak również większość pism wysyłanych w toku postępowania przez organ drugiej instancji, wskazywały jako uczestników tego postępowania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. A 111 w Ł. i wszystkim były doręczane.
Z tych względów, Sąd uznał, iż organ administracji publicznej bezzasadnie pominął w toku prowadzonego postępowania uczestników postępowania czym naruszył przepisy art. 10 § 1 i 28 dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art. 200 ww. ustawy, Sąd zasądził od Wojewody [...] na rzecz L.S. kwotę 10,00 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.
Należy również zaznaczyć, iż wobec tego, że ocena legalność zaskarżonej decyzji dokonywana jest z uwzględnieniem stanu prawnego jak i okoliczności faktycznych istniejących w dacie jej wydania, Sąd nie wziął pod uwagę faktu zameldowania L.S. w dniu 18 lipca 2002r. na pobyt stały przy ulicy A 111 w Ł., zwłaszcza, że w oświadczeniu z dnia 15 lutego 2004r. skarżący nadal domagał się rozpoznania skargi. Okoliczność ta będzie miała znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż powoduje bezprzedmiotowość takiego postępowania.
Sąd odrzucił skargę L.S. w przedmiocie żądania zapłaty kwoty 37.400 złotych z tytułu utraconych korzyści materialnych za pozostawanie bez pracy i możliwości legalnego zarobkowania przez okres 22 miesięcy, zawartą w oświadczeniu z dnia 15 lutego 2004r., gdyż zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa ta nie jest objęta zakresem kognicji sądów administracyjnych.