III SA/Łd 206/25

III SA/Łd 206/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 4 pkt 22, art. 7d, art. 73 ust. 1 pkt 5, art. 92a, art. 92b, art. 91a, art. 95b
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 3 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 lutego 2025 roku nr BP.500.118.2024.1103.LD5.PUH w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 lutego 2025 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 22 kwietnia 2024 r. o nałożeniu na A. B. (dalej: strona, skarżąca), prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "A." FIRMA HANDLOWO-USŁUGOWA A. B. z siedzibą w B., kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł za naruszenie przepisów transportu drogowego.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
15 lutego 2024 r. przeprowadzono kontrolę w siedzibie strony pod kątem przestrzegania przez stronę obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1539 ze zm., dalej: u.t.d.). Kontrolą objęto okres od 16 lutego 2023 r. do 15 lutego 2024 r. W okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli przedsiębiorca zatrudniał 1 kierowcę oraz korzystał z usług 7 kierowców wykonujących osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. Ustalenia kontroli utrwalono protokołem z 13 marca 2024 r.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 22 kwietnia 2024 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia ujęte w załączniku nr 3 do u.t.d., kolejno pod lp.: 5.11, 5.2, 5.7, 5.12, 5.18, 6.3.8, 6.2.1, 6.3.18 i opisane szczegółowo na stronach 3 – 12 uzasadnienia ww. decyzji.
Strona odwołała się od przedmiotowej decyzji, zarzucając, iż podstawę prawną naruszenia Ip. 6.3.8 w załączniku nr 3 do u.t.d. stanowi art. 34 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 165/2014. Zdaniem skarżącej organ I instancji, dokonując interpretacji przepisów, wedle której naruszenie dotyczące braku deklaracji lub błędnej deklaracji kraju rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy, należy kwalifikować jako naruszenie zaliczone do Ip. 6.3.8 w załączniku nr 3 do u.t.d. w oczywisty sposób przekracza swoje uprawnienia interpretacyjne, bowiem zgodnie z treścią przepisu art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tej konkretnej sytuacji w sposób literalny i jednoznaczny obowiązujące przepisy wskazują ramy prawne będące podstawą prawną naruszenia określonego kodem 2.17 w Rozporządzeniu Komisji (UE) 2016/403 oraz Ip. 6.3.8 odsyłając w załączniku nr 3 do u.t.d. do przedmiotowej kategoryzacji naruszenia dla określonego kodu. Strona podniosła, że każdy inny sposób interpretacji ww. przepisów stanowi nadużycia prawa ze strony organu rozpoznającego sprawę. Strona zarzuca naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Decyzją z 13 lutego 2025 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 22 kwietnia 2024 r., podzielając przy tym ustalenia i argumentację organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń przepisów transportu drogowego.
Odnośnie naruszenia polegającego na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, a uregulowanego w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., organ odwoławczy wskazał, że analiza wykresówek oraz plików cyfrowych z kart kierowców, którzy od 1 września 2023 r. do 30 listopada 2023 r. wykonywali przewozy drogowe na rzecz przedsiębiorcy A. B., wykazała, iż kierowcy ci nie dokonali łącznie 125 wpisów na wykresówce/karcie kierowcy, co skutkowało zasadnym wymierzeniem z tego tytułu kary w wysokości 125x50 zł = 6250 zł. Organ odwoławczy uznał przy tym za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., stwierdzając, że kierowcy nie wprowadzali na kartę kierowcy symbolu państwa rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy, czym naruszony został art. 34 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 165/2014. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sytuacji gdy kierowca posiada kartę kierowcy i prowadzi pojazd wyposażony w tachograf cyfrowy, jego aktywność powinna być rejestrowana na karcie kierowcy. Natomiast gdy kierowca wyjmuje z tachografu swoją kartę kierowcy i odbiera odpoczynek lub wykonuje inne czynności, wówczas pierwszą czynnością po włożeniu karty do tachografu powinno być wpisanie manualne za pomocą tachografu danych dotyczących okresów, gdy karta nie była zalogowana. Obowiązkiem kierowcy jest również wprowadzenie danych dotyczących zakończenia prowadzenia pojazdu i rozpoczęcia okresu prowadzenia pojazdu oraz symbolu państwa rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy. Za brak wprowadzania na kartę kierowcy manualnie danych dokumentujących kraj rozpoczęcia lub zakończenia przewozu, odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca, w którego imieniu kierowca wykonuje przewóz drogowy i nie wprowadza powyższych danych na kartę kierowcy. Zdaniem organu odwoławczego sformułowany w tym kontekście dodatkowy zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. jest bezpodstawny, bowiem Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, działał na podstawie przepisów prawa. Organ I instancji nie naruszył zasady praworządności wyrażonej w ww. przepisie.
Odnośnie do pozostałych naruszeń stwierdzonych przez organ I instancji organ odwoławczy uznał zasadne utrzymanie w ich zakresie kary pieniężnej.
Organ odwoławczy wskazał nadto, że łączna kara za stwierdzone naruszenia wynosi 15 500 zł, jednakże z uwagi na treść art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. została ograniczona do kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł.
Ustosunkowując się do zarzutów natury procesowej, organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto wypełniony został obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a., ponieważ w aktach sprawy zgromadzono dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuszczono jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b i 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Skargę do sądu na powyższą decyzję z 13 lutego 2025 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego złożyła strona, wnosząc o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, oraz zarzucając jej naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, polegających na:
1) błędnej wykładni art. 92a u.t.d., art. 34 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1, dalej: rozporządzenie 165/2014) w zw. z Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającym na przypisaniu takiemu naruszeniu poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie) pozostającym w sprzeczności z przepisami unijnymi - rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/43 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej: rozporządzenie 2016/403), gdzie w załączniku I pkt 2 określa grupy naruszeń przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 (tachograf) przez nałożenie kary jak dla naruszenia wg poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie), a według ustawodawcy unijnego rodzaj stwierdzonego naruszenia ma poziom przewinienia PN (poważne naruszenie);
2) błędnej wykładni art. 34 ust. 7 rozporządzenia 165/2014, polegającej na przyjęciu, że obowiązek wprowadzania w tachografie symboli państw, w których kierowca rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy dotyczy również transportu krajowego podczas gdy norma art. 34 ust. 7 w sposób wyraźny posługuje się liczbą mnogą rzeczownika "państwo" i wskazuje, że: "Kierowca wprowadza w tachografie cyfrowym symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy", co przy założeniu racjonalnego ustawodawcy obliguje do uznania, że przepis sankcjonuje brak wpisywania symboli państwa rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy w transporcie międzynarodowym, którego skarżąca nie wykonuje;
3) naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu z kontroli w przedsiębiorstwie z 13 marca 2024 r., gdzie stwierdzono naruszenie polegające na braku wpisania symboli państwa, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy w sposób prawidłowy dokonały subsumpcji prawnej, chociaż ustalone w sprawie naruszenie nie odpowiada hipotezie normy prawnej naruszenia z Ip. 6.3.8 w załączniku nr 3 do u.t.d., tj. faktu niewprowadzenia danych dotyczących aktywności kierowcy w zw. z art. 34 ust. 3 rozporządzenia 165/2014 i grupie naruszenia z załącznika I pkt. 2.17 tabeli rozporządzenia 2016/403, tj. braku danych dotyczących aktywności kierowcy, czyli przykładowo rejestrowania odpoczynku, w czasie gdy pojazd jest w ruchu zaś naruszenie stwierdzone podczas kontroli wyczerpywałoby hipotezę normy z art. 34 ust. 7 rozporządzenia 165/2014 - w sytuacji transportu międzynarodowego - i grupie naruszenia z załącznika I pkt. 2.23 tabeli rozporządzenia 2016/403, podczas gdy organy obu instancji, stwierdziły naruszenie, które w trakcie kontroli i w toku postępowania nie zostało ujawnione, tym samym nałożyły karę pieniężną bez podstawy prawnej;
4) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w związku z Ip. 6.3.8. załącznika nr 3 u.t.d. w zw. z art. 34 ust. 3 rozporządzenia 165/2014 w zw. z załącznikiem nr I poz. 2.17 do rozporządzenia 2016/43 przez ich niewłaściwe zastosowanie, chociaż stan faktyczny w sprawie wskazuje, że w toku kontroli i postępowania administracyjnego nie stwierdzono naruszenia polegającego na niewprowadzaniu danych dotyczących aktywności kierowcy, lecz jedynie brak wpisania symboli państwa, w których rozpoczął się lub zakończył dzienny okres pracy kierowcy, tj. naruszenia z art. 34 ust. 7 rozporządzenia 165/2014;
5) niezastosowaniu w sprawie normy z art. 34 ust. 7 rozporządzenia 165/2014 w zw. z załącznikiem nr I poz. 2.23 do rozporządzenia 2016/43 oraz w konsekwencji zastosowania błędnej normy prawnej, co doprowadziło do naruszenia reguł wykładni prawa, tj. Iex specialis derogat legi generali;
6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, a to przez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a., które nakazują rozstrzygać wątpliwości, co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania;
7) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 91a i art. 95b ust. 1 pkt 1 u.t.d. polegające na nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia z zakresu czasu pracy kierowców z lp. 5.11., lp. 5.7, lp. 5.12, lp. 5.18 i lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., w sytuacji gdy naruszenia w zakresie czasu pracy były nieznaczne, co nie wpływało na bezpieczeństwo w ruchu lądowym i było związane ze specyfiką pracy kierowcy w transporcie, tj. występowania utrudnień na drogach związanych z robotami drogowymi, korkami, wypadkami zaś organy obu instancji nie wyjaśniły stronie przesłanek, którymi kierowały się przy odmowie zastosowania normy z art. 92b ust. 1 u.t.d., ograniczając się do zacytowania przepisu bez odniesienia go do stanu faktycznego sprawy;
8) art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a. przez niewystarczające w ustalonym stanie faktycznym wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, w tym w szczególności z art. 92b i art. 92c u.t.d. i środków dowodowych, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i w konsekwencji wydanie decyzji bez wyczerpującego umotywowania i oceny wszystkich okoliczności sprawy;
9) zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie podjęcia obrony i przedstawienia jej twierdzeń i dowodów w zakresie przekroczenia czasu pracy przez kierowcę T. B. 23 listopada 2023 r. przez dowolne i arbitralne uznanie przez ograny obu instancji, że adnotacja kierowcy na rewersie wykresówki dotycząca awarii rozrusznika i związanej z awarią koniecznością nieznacznego przedłużenia czasu pracy - tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 47 minut i nałożenia kary w wysokości 250 zł z Ip. 5.11.2. oraz przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 22 minuty i nałożenia kary w wysokości 100 zł z Ip. 5.2.1., podczas gdy organ I instancji nie sygnalizował, że przedstawione wyjaśnienia są niewystarczające, dopiero w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w ocenie organów obu instancji pojazd nie uległ awarii, ponieważ zapisy na wykresówce wskazują, że poruszał się "w toku ciągłym ze znaczną prędkością", tym samy pozbawiając stronę możliwości obrony i przedstawienia twierdzeń i dowodów;
10) naruszeniu art. 73 ust. 1 pkt 5 u.t.d. w zw. z art. 10 ust. 1 prawa przedsiębiorcy i art. 46 ust. 3 prawa przedsiębiorcy w zw. z art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej i nałożenie na skarżącą kary, gdy organy obu instancji naruszyły tryb zbierania dowodów przewidziany w ustawie z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym na potrzeby ustalenia, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa, a także w zakresie, w jakim działania podmiotów kontrolujących naruszały przewidziane prawem procedury oraz w zakresie, w jakim organy dowolnie ustalił istotne dla sprawy okoliczności, nie dysponując w tym zakresie wystarczającym materiałem dowodowym, a wręcz zakładając a priori rozstrzygnięcie przy jednoczesnym pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarżąca spółka nie kwestionuje w całości ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego sprawy, lecz niektóre jego elementy albo w odniesieniu do części okoliczności stwierdzonych przez organy Inspekcji Nadzoru Drogowego poddaje w wątpliwość ich kwalifikację jako naruszeń przepisów transportu drogowego, zarzucając w tym względzie błędną wykładnię tych przepisów (pozycji załącznika nr 3 do u.t.d.) w tym w kontekście niezgodności przepisów krajowych z prawem europejskim. Przedmiotem sporu nie są więc wszystkie delikty ujęte w kontrolowanych. Skarżąca nie podnosi bowiem uwag odnośnie do naruszeń Skarżąca bowiem nie podnosi uwag odnośnie do naruszeń związanych z naruszeniem norm czasu pracy i odpoczynku kierowców prowadzących pojazdy (lp.: 5.5, 5.11, 6.2.1, 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d.), czyniąc przedmiotem sporu ocenę prawną organów sformułowaną w stosunku do naruszeń ujętych pod lp.: 5.11, 5.7, 5.12, 5.18, 5.2 i 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.
Mając na uwadze powyższe, sąd wskazuje, że działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, w toku sądowej kontroli niniejszej sprawy, skład orzekający stwierdził, że w zakresie stanu faktycznego sprawy nieobjętego zarzutami skargi nie dopatrzył się uchybień zarówno natury procesowej, jak i materialnoprawnej, które powinny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji administracyjnych.
Powyższa konstatacja pozwala zatem przejść do analizy sprawy pod kątem podniesionych w skardze zarzutów.
W pierwszej kolejności sąd postanowił odnieść się zbiorczo do zarzutów skargi związanych z zastosowaniem do okoliczności sprawy lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonującego niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – 50 zł za każdy wpis (pkt-y 1-6 skargi). Ich istota sprowadza się w zasadzie do wykazania sprzeczności prawa unijnego z prawem krajowym oraz błędnego zinterpretowania przedmiotowej regulacji, a w konsekwencji jej nieprawidłowego zastosowania, bowiem jak twierdzi strona skarżąca, w stanie faktycznym niniejszej sprawy ww. unormowanie nie powinno znaleźć zastosowania. Stało się jednak inaczej, na skutek zarówno błędnej interpretacji wskazanych przepisów prawa, jak również w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, a to przez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz z pominięciem nakazu rozstrzygania wątpliwości, co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko strony skarżącej jest nieprawidłowe.
Strona skarżąca stoi na stanowisku, zgodnie z którym organy administracji nie mogły sankcjonować wynikającego z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 obowiązku kierowcy, za który odpowiedzialność ponosi przewoźnik, wprost w oparciu o lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., skoro wynikające z tego przepisu naruszenie powiązano z symbolem 2.17 BPN określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Komisji nr 2016/403, grupującym naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, nie natomiast obowiązku sankcjonowanego art. 34 ust. 7 tego rozporządzenia. Autor skargi uznał m.in., że przeszkodą do zastosowania normy sankcjonującej, zadekretowanej pod lp. 6.3.8. jest zapis z ostatniej kolumny tabeli, stanowiącej załącznik nr 3 do u.t.d., gdyż wynika z niego, że sankcja tam odzwierciedlona jest odpowiedzią na naruszenie z grupy 2.17 rozporządzenia (UE) 2016/403. Z kolei do tej właśnie grupy zaklasyfikowano naruszenia obowiązków określonych w art. 32 ust. 1 rozporządzenia 165/2014. Zaniechanie przez kierowcę dokonania wpisu symbolu kraju rozpoczęcia lub symbolu państwa zakończenia pracy, idzie zaś – zdaniem skarżącej – wskroś normie z art. 32 ust. 7 drugiego z powołanych aktów. Jednocześnie zdaniem strony skarżącej ww. przewinienie może odnosić się wyłącznie do podmiotów wykonujących przewóz międzynarodowy, o czym świadczy użyte w liczbie mnogiej w powołanym art. 32 ust. 7 sfomułowanie symbole "państw".
Z powyższym stanowiskiem sąd się nie zgadza, czemu dawał już zresztą wyraz w swoim dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym podobnych stanów faktycznych (por. m.in. wyroki WSA w Łodzi: z 21 marca 2024 r. III SA/Łd 778/23; z 22 stycznia 2025 r. III SA/Łd 637/24), bowiem w analizowanym przypadku nie zachodzi sugerowana de facto przez stronę skarżącą rozbieżność między prawem krajowym a prawem unijnym. Co więcej, stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (zob. wyroki WSA w Krakowie – sygn. akt III SA/Kr 444/21 oraz wyrok WSA w Opolu – sygn. akt II SA/Op 267/21)
W szczególności jednak sąd pragnie zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 275/24 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i przyjmuje za własny, zważywszy na jego pełną adekwatność do stanu faktycznego sprawy ustalonego w odniesieniu do kwestii zastosowania lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.
Stosownie zatem do powołanego wyroku NSA, wskazać należy, że zgodnie z art. 92 a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Jak z kolei wynika z ust. 7 tego artykułu - wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy.
Przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie było wymierzenie podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy kary pieniężnej za stwierdzone w toku kontroli naruszenia, określone w załączniku nr 3 do u.t.d. W istocie załącznik ten w przypadku niektórych naruszeń wskazuje grupę naruszeń i ich wagę (kolumna 4) według załącznika I do rozporządzenia 2016/403. W przypadku spornej pozycji 6.3.8. jest to grupa 2.17 z przypisaną wagą BPN. W załączniku I do rozporządzenia 2016/403 pod tą pozycją znajduje się następujące sformułowanie" "zapisy nie zawierają symboli państw, których granice przekroczył kierowca w ciągu dziennego okresu pracy" z przypisaną wagą PN.
W ocenie NSA, a w konsekwencji wcześniejszego stwierdzenia, także składu WSA w Łodzi orzekającego w niniejszej sprawie, z powyższego faktu nie można jednak wywodzić, że wystąpiła niezgodność polskiego prawa z prawem unijnym, skutkująca brakiem możliwości zastosowania odpowiedniego przepisu polskiej ustawy w celu wymierzenia kary pieniężnej. Rozporządzenia unijne mają bowiem charakter generalny (ogólny), wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. W związku z tym, normy zawarte w rozporządzeniach wiążą nie tylko państwa członkowskie, ale także jednostki (tj. osoby fizyczne i podmioty zbiorowe państwa członkowskiego). Należy dalej zauważyć, że zasadniczo regulacje zawarte w unijnych rozporządzeniach powinny być kompletne, tak aby nie musiały być uzupełniane przez prawo krajowe. Istnieje zresztą ścisły zakaz stosowania krajowych środków prawnych o charakterze implementacyjnym (czy też transponującym) względem rozporządzeń. Wynika to także stąd, że w praktyce rozporządzenia mają być instrumentem unifikacji prawa (por. S. Biernat w Źródła prawa Unii Europejskiej, (w:) Prawo Unii Europejskiej, (red.) J. Barcz, Warszawa 2004, s. 211, A. Bartosiewicz Nowe unijne rozporządzenie wykonawcze VAT, opub. PP 2011/7/12-19).
Już z samego tytułu rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 wynika, że uzupełnia ono rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do kwalifikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą doprowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.
W art. 1 ust.3 tego rozporządzenia stwierdzono, że państwa członkowskie uwzględniają informacje na temat poważnych naruszeń, o których mowa w ust. 1 i 2, przy przeprowadzaniu krajowego postępowania administracyjnego w sprawie oceny dobrej reputacji. Z kolei w preambule do rozporządzenia (pkt 5) wskazano, że środki, które mają zostać przyjęte, są niezbędne, aby zapewnić przejrzystość, uczciwość i pewność prawa przy ocenie wagi naruszeń i ich konsekwencji dla dobrej reputacji przedsiębiorców transportowych lub zarządzającego transportem oraz (pkt 6), że przeprowadzenie pełnego krajowego postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy utrata dobrej reputacji stanowiłaby proporcjonalną reakcję w indywidualnym przypadku, jest jednak obowiązkiem właściwych organów państwa członkowskiego. Taka krajowa procedura kontroli powinna obejmować, w stosownych przypadkach, kontrole w siedzibie danego przedsiębiorcy. Przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji państwa członkowskie powinny brać pod uwagę postępowanie przedsiębiorstwa, jego zarządzających i wszystkich innych odpowiednich osób.
W rozpoznawanej sprawie nie podlega ocenie spełnienie dobrej reputacji przewoźnika drogowego, lecz naruszenie wymogów prawa w zakresie wpisów na kartę kierowcy danych dotyczących kraju - miejsca zakończenia pracy, za które przewidziana została kara pieniężna. Naruszenie zostało sklasyfikowane w ustawie o transporcie drogowym i jednocześnie niesporne jest, że sankcjonuje niewykonanie obowiązku wyrażonego w prawie unijnym. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 7 rozporządzenia 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym, kierowca wprowadza w tachografie cyfrowym symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy. Należy też zauważyć, że przypisane stronie naruszenie (lp.6.3.8.) w załączniku nr 3 do u.t.d. zostało sklasyfikowane do grupy 6 - "Naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów", dlatego ocena, czy stwierdzone przez organ naruszenie określone w załączniku do u.t.d. wyczerpuje jednocześnie znamiona naruszeń określonych w rozporządzeniu nr 2016/403 miałoby znaczenie i niezgodność z prawem unijnym mogłaby być podnoszona, ale tylko w postępowaniu w przedmiocie utraty dobrej reputacji, o ile byłoby ono prowadzone zgodnie z art. 7d u.t.d. Nie jest natomiast podnoszenie skuteczne podnoszenie takiego zarzutu w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W odniesieniu do kar pieniężnych (ich wysokości) za naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego Unia Europejska nie wydała żadnego aktu prawa pochodnego regulującego te zagadnienia. W związku z tym ustanowienie reżimu prawnego w zakresie określenia naruszeń oraz wysokości wymierzanych za nie kar była suwerennym działaniem Państwa Polskiego, działającego w tym wypadku w obszarze nieuregulowanym postanowieniami prawa wspólnotowego. Stwierdzone w toku kontroli drogowej naruszenie w postaci niedokonania wpisów dotyczących krajów rozpoczęcia i zakończenia przewozu mieści się więc w dosłownym brzmieniu lp. 6.3.8. dotyczącym niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy i taka kwalifikacja tego naruszenia została też trafnie uznana w orzecznictwie sądów administracyjnych za prawidłową (powołanym wcześniej). Dodać tylko można, że kwestia użytego w przepisie rozporządzenia sformułowania "symbole państw" nie może być odczytywana literalnie, bowiem tka redakcja ma na celu skonsumowanie zarówno sytuacji, w których przewóz obejmuje jedno państwo, jak i potencjalnie większą ich liczbę.
Z tych przyczyn podniesione w powyższej kwestii zarzuty należało uznać za nieskuteczne.
Ustalony w sprawie bezspornie stan faktyczny wykazał, że kierowcy pracujący u skarżącej w 125 przypadkach nie wprowadzili na własne karty kierowcy lub wykresówki symbolu państwa miejsca rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy i z tego powodu skarżąca zasadnie została ukarana na podstawie lp. 6.3.8 załącznika do u.t.d. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości podnoszonych przez stronę, a sformułowana na tej podstawie ocena prawna – wbrew twierdzeniom skargi – nie ma charakteru arbitralnego i dowolnego, lecz odpowiada wymogom oceny, o jakiej stanowi art. 80 k.p.a. Jednocześnie, zdaniem sądu, w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 7a § 1 i 81a § 1 k.p.a. Pierwszy z nich stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Tymczasem w niniejszej sprawie wątpliwości co do treści spornej normy prawnej zostały w pełni wyjaśnione i jako taka norma z lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. mogła znaleźć w sprawie zastosowanie. Z kolei art. 81a § 1 k.p.a. przewiduje, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Jednakże, w ocenie sądu, stan faktyczny w niniejszym aspekcie sprawy został ustalony prawidłowo i nie pozostawia żadnego marginesu wątpliwości, co czyni kwestię zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. bezprzedmiotową.
Przechodząc do zarzutu, którego istotą jest niesłuszne nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za naruszenia z zakresu czasu pracy kierowców (lp.: 5.11, 5.7, 5.12, 5.18, 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.), w sytuacji gdy stwierdzone naruszenia w zakresie czasu pracy były nieznaczne, co nie wpływało na bezpieczeństwo w ruchu lądowym i było związane ze specyfiką pracy kierowcy w transporcie, tj. występowaniem utrudnień na drogach, sąd zarzutu tego nie podzielił.
Jak wynika z uzasadnienie ww. zarzutu, zawartego na str. 17-18 skargi, podstawą jego sformułowania miała być odmowa zastosowania przez organy administracji art. 92b ust. 1 i ust. 2 u.t.d. bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy, w tym nieznacznego przekroczenia norm czasu pracy, co zdaniem skarżącej nosi znamiona działania automatycznego i schematycznego. Dodać przy tym wypada, że u.t.d. nie zawiera w art. 92b ust. 3, na którego naruszenie skarga wskazuje na str. 17. Z kolei art. 95b, który powołany został w kontekście powyższego zarzutu w petitum skargi jest całkowicie nieadekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy, ponieważ jest to przepis odwołujący się wprost do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 181/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. dotyczącego praw pasażerów w transporcie autobusowym i autokarowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2006/2004.
Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei ust. 2 powołanego wyżej przepisu stanowi, że przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2, czyli osób zarządzających transportem w przedsiębiorstwie bądź osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego. Zdaniem sądu w pierwszej kolejności należy zauważyć, że o ile decyzja organu I instancji jest w powyższym zakresie dość lakoniczna i rzeczywiście zawiera jedynie przytoczenie ww. regulacji, o tyle organ odwoławczy zawarł szerszy wywód w tym zakresie, uwzględniając w nim także uwagi dotyczące kwestii braku podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. (zob. s. 27-30 zaskarżonej decyzji), które skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje za w pełni wystarczające i realizujące obowiązek należytego uzasadnienia, wyrażony w art. 107 § 3 k.p.a.
Co więcej, podkreślenia wymaga, że bez znaczenia są zawarte w skardze uwagi strony o tym, że organy nie uwzględniły nieznacznego charakteru stwierdzonych uchybień dotyczących czasu pracy kierowców. Zawarty w załączniku nr 3 do u.t.d wykaz naruszeń przepisów o transporcie drogowym posługuje się bowiem techniką regulacyjną opartą na taryfikatorze tych naruszeń, tzn. wprowadza m.in. w odniesieniu do spornych pozycji (5.11, 5.7, 5.12, 5.18, 5.2) początkowe wartości progowe, których przekroczenie jest jednoznaczne ze ziszczeniem się hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Przekroczenie zaś kolejnych progów oznacza zwiększenie stawki kary. Taka konstrukcja oznacza, że sankcji podlega każde przekroczenie czasu pracy (prowadzenia pojazdu) ponad określoną ustawowo normę, niezależnie od tego, czy przekroczenie takie wynosi minutę, 5 minut, godzinę czy więcej. Jest przy tym kwestią przedsiębiorcy organizującego przewóz, aby tak skalkulował czas pracy kierowców, by uwzględniono w nim również ewentualne utrudnienia i niedogodności wynikające z panujących warunków drogowych, mając na uwadze także ich ewentualną zmienność. Nie można się przy tym zgodzić z tezą strony skarżącej, że skoro kwestionowane naruszenia w zakresie czasu pracy były nieznaczne, to nie wpływało to na bezpieczeństwo w ruchu lądowym. Teza ta jest z gruntu nieprawdziwa, bowiem każde tego rodzaju przekroczenie niesie za sobą takie niebezpieczeństwo, gdyż wynika ono z przemęczenia kierowcy prowadzącego pojazd oraz postępującej w związku z tym stopniowej utraty przez niego zdolności motorycznych i percepcyjnych pozwalających na kontynuowanie jazdy w sposób sprawny i bezpieczny.
Jako całkowicie niezrozumiały jawi się, sformułowany w pkt 9 petitum skargi, zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na uniemożliwieniu stronie podjęcia obrony i przedstawienia jej twierdzeń oraz dowodów w zakresie przekroczenia czasu pracy przez kierowcę T. B. w dniu 23 listopada 2023 r. Strona skarżąca za arbitralną uznała ocenę organów obu instancji odnoszącą się do adnotacji na rewersie wykresów kierowcy, mającej zawierać uzasadnienie przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (rzekoma awaria rozrusznika). Strona wskazała w tym kontekście, że organ nie sygnalizował, że przedstawione wyjaśnienia są niewystarczające i dopiero w decyzji miał wskazać, iż jego zdaniem pojazd prowadzony przez ww. kierowcę miał nie ulec awarii, gdyż z zapisów na wykresówce wynikało, że poruszał się "w toku ciągłym ze znaczną prędkością", co miało pozbawić stronę możliwości obrony i przedstawienia twierdzeń i dowodów na tę okoliczność.
Powyższe jednak nie znajduje żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ swoje stanowisko wobec powyższej sytuacji zamanifestował wszak jednoznacznie już w załączniku do nr 1 do protokołu kontroli z 13 marca 2024 r., który to dokument, zgodnie z treścią maila z tej samej daty, został wysłany pocztą na adres firmy i jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, doręczono go 15 marca 2024 r. Decyzja organu I instancji, jak również zaskarżona decyzja stanowią jedynie późniejsze odzwierciedlenie ustaleń, które strona miała możliwość poznać i polemizować z nim jeszcze zanim kwestionowane rozstrzygnięcia zostały wydane. A zatem w okresie od doręczenia protokołu kontroli do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, a także w toku trwającego postępowania administracyjnego strona miała możliwość nieskrępowanego przestawienia dowodów i wyjaśnień odnośnie do wskazanej wyżej sytuacji, tym bardziej że była także zawiadamiana o prawie do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), m.in. w zawiadomieniu z 13 marca 2024 r., 2 kwietnia 2024 r., jak również mogła powyższe załączyć do odwołania od decyzji organu I instancji. W tym świetle podniesiony zarzut należy uznać za gołosłowny, zaś stanowisko organu za prawidłowe, zwłaszcza że odpowiada ono zwykłym zasadom logiki. Trudno bowiem uznać, by pojazd, który miał ulec istotnej awarii mógł się jednocześnie w tym samym czasie poruszać i to ze znaczną prędkością.
Mając na uwadze powyższe, w sprawie nie stwierdzono naruszeń prawa wskazanych skargą, jak również innych uchybień w zakresie prawa procesowego i materialnego, które rodziłyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji, dlatego działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd wniesioną w niniejszej sprawie skargę oddalił.
ds