III SA/Łd 202/18

III SA/Łd 202/18 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2018-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Furmanek /przewodniczący/
Janusz Nowacki
Małgorzata Łuczyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II GSK 1795/18 - Wyrok NSA z 2022-03-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 978
art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 22 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi "A" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazania wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r., poz. 978), dalej u.k.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak:[...] w przedmiocie zakazania Stowarzyszeniu A w Ł., prowadzącemu ośrodek szkolenia kierowców pod tą samą nazwą, wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreśleniu z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
W dniu 22 listopada 2016 r. pracownicy Oddziału Nadzoru i Kontroli Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów UMŁ przeprowadzili kontrolę ośrodka szkolenia kierowców prowadzonego przez Stowarzyszenie A w Ł. przy ul. A 18/36. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół nr 1/02031061/2016.
W dniu 20 stycznia 2017 r., zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 u.k.p. skierowano do Stowarzyszenia A pismo z zaleceniami pokontrolnymi, w treści którego poinformowano o nieprawidłowościach stwierdzonych podczas kontroli, tj. w przypadku siedmiu kandydatów na kierowców stwierdzono, że informacje o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych osób szkolonych przekazane zostały do organu nadzoru z uchybieniem terminu. Dotyczyło to następujących osób: P. C. - rozpoczęcie zajęć teoretycznych w dniu 10 września 2015 r., informacja przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r., A. S.- rozpoczęcie zajęć teoretycznych w dniu 16 września 2015 r., informacja przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r., R. C. - rozpoczęcie zajęć teoretycznych w dniu 24 września 2015 r., informacja przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r., K. T. - rozpoczęcie zajęć teoretycznych w dniu 24 września 2015 r., informacja przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r., G. K. - rozpoczęcie zajęć teoretycznych w dniu 30 września 2015 r., informacja przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r., Ł. H. - rozpoczęcie zajęć teoretycznych w dniu 15 października 2015 r., informacja przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r., K. R. - rozpoczęcie zajęć teoretycznych w dniu 7 kwietnia 2016 r., informacja przekazana w dniu 11 kwietnia 2016 r.
Powyższych Informacji (z wyjątkiem informacji dotyczącej K. R.) nie było na dzień przekazania przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców dokumentów zgodnie z dyspozycją art. 27 ust. 1 pkt 6 lit. a u.k.p.
W dniu 13 lutego 2017 r. do organu wpłynęło pismo Stowarzyszenia A stanowiące odpowiedź na zalecenia pokontrolne, w którym wyjaśniono, że informacje o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych siedmiu szkolonych zostały przekazane na bieżąco i z zachowaniem obowiązującego terminu zgłoszenia - do Urzędu Miasta Ł. za pośrednictwem ePUAP z potwierdzeniem podpisu elektronicznego; w przypadku kandydatów: P. C., A. S., R. C., K. T., G. K., Ł. H. na pismach przewodnich informacji, zarówno będących w posiadaniu organu ewidencyjnego, jak i załączonych do ww. wyjaśnień, daty złożenia podpisów wskazują na zachowanie obowiązującego terminu - w tym okresie nie było innych przypadków zgłoszeń informacji o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w kontrolowanym ośrodku szkolenia kierowców - jednakże nie zostały one przekazane za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) do adresata z powodu występujących nagminnie w tym okresie problemów w przekazywaniu korespondencji drogą elektroniczną z wykorzystaniem platformy ePUAP w skali całego kraju, nastąpiło to dopiero po ich ponownym przekazaniu za pośrednictwem ePUAP w styczniu 2016 r. W przypadku Pana K. R. udokumentowano, że zgłoszenie zostało dokonane z zachowaniem ustawowego terminu.
Zawiadomieniem z dnia 13 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania przez Stowarzyszenie A działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 19 czerwca 2017 r.
W dniu 24 lipca 2017r. do organu wpłynęło pismo Stowarzyszenia A przedstawiające w załączeniu korespondencję uzyskaną z Ministerstwa Cyfryzacji w sprawie udzielenia odpowiedzi z Centralnego Ośrodka Informatyki. Z treści przekazanej korespondencji wynika, iż Centralny Ośrodek Informatyki utrzymuje system ePUAP od dnia 1 kwietnia 2016 r. i nie posiada w związku z tym informacji dotyczących awarii oraz ich wpływu na system przed niniejszą datą. Strona przedstawiła również załączony do tego pisma wydruk informacji o komunikacji pomiędzy nadawcą o identyfikatorze ePUAP 201357 (E. P. - reprezentująca Stowarzyszenie A ) a adresatem o identyfikatorze ePUAP s551nj3qkq (Urząd Miasta Ł.), potwierdzający, że informacje o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych ww. osób szkolonych, tj. P. C., A. S., R. C., K. T. i Ł. H. wysłane zostały i dostarczone do adresata w dniu 29 stycznia 2016 r. w przypadku natomiast G. K. utworzony dokument nie został wysłany i znajduje się w folderze "robocze" nadawcy.
W dniu 2 października 2017 r. do organu wpłynęło kolejne pismo Stowarzyszenia A , w którym strona ponownie wskazała na usterki systemu ePUAP jako przyczynę wielokrotnego nieprzedstawienia informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p.
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. Zakazał Stowarzyszeniu A w Ł., prowadzącemu ośrodek szkolenia kierowców pod tą samą nazwą, wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślił podmiot z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzja jest konsekwencją stwierdzenia, że przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. (tj. listy uczestników kursu oraz informacji o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu - które to informacje winny być przedstawione staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu).
Od powyższej decyzji Stowarzyszenie A w Ł. złożyło odwołanie, w którym zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
-art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. przez stwierdzenie, że strona jako kierownik ośrodka szkolenia kierowców nie spełnił obowiązku przedstawienia staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listy uczestników kursu oraz informacji o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu,
-art. 27 ust. 6 u.k.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 października 2016r.) w zw. z ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,
-art. 28 ust. 3 u.k.p.;
- art. 43 ust. 1 pkt 2 u.k.p.;
- art. 44 ust. 4 u.k.p.;
- art. 45 ust. 1 u.k.p.;
- art. 45 ust 2 u.k.p.;
- art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 818);
- art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;
- art. 72 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej,
- § 7 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 971)
oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art.7a, art. 8, art. 81a § 1, 107 § 3 k.p.a. i nieuwzględnienie w postępowaniu w niniejszej sprawie, pisma Ministerstwa Cyfryzacji -Departament Utrzymania i Rozwoju Systemów z dnia 2 listopada 2017 r. załączonego do akt sprawy.
W oparciu o postawione zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz wstrzymanie wykonania rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało, że zgodnie z art. 45 ust. 1 u.k.p., starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca:
1) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5, niezgodne ze stanem faktycznym;
2) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie;
3) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców
Rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ustawodawca zdefiniował w art. 45 ust. 2 u.k.p. Zgodnie z tym przepisem rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest:
1) wielokrotne prowadzenie szkolenia:
a) w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć,
b) w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2,
c) pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24;
2) wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1;
3) wielokrotne wystawienie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia;
4) odmowa poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., kierownik ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązany m.in. przedstawić staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listę uczestników kursu oraz informację o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu. Podjęta przez organ I instancji decyzja nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z powyższym organ administracji publicznej stosując przepisy ustawy o kierujących pojazdami w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców obowiązany jest do jej wydania.
W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż:
1) P. C. rozpoczął szkolenie (zajęcia teoretyczne) w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez Stowarzyszenie A w dniu 10 września 2015r., a informacja została przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r.,
2) A. S. rozpoczęła szkolenie (zajęcia teoretyczne) w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez Stowarzyszenie A w dniu 16 września 2015r., a informacja została przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r.,
3) R. C. i K. T. rozpoczęli szkolenie (zajęcia teoretyczne) w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez Stowarzyszenie A w dniu 24 września 2015r., a informacja została przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r.,
4) G. K. rozpoczął szkolenie (zajęcia teoretyczne) w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez Stowarzyszenie A w dniu 30 września 2015r., a informacja została przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r.,
5) Ł. H. rozpoczął szkolenie (zajęcia teoretyczne) w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez Stowarzyszenie A w dniu 15 października 2015r., a informacja została przekazana w dniu 21 stycznia 2016 r.,
6) K. R. rozpoczął szkolenie (zajęcia teoretyczne) w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez Stowarzyszenie A w dniu 7 kwietnia 2015r., a informacja o której mowa została przekazana w dniu 11 kwietnia 2016 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w całości podzieliło stanowisko organu I instancji o bezskuteczności złożenia przedmiotowych informacji przy użyciu platformy ePUAP, wskazując jednocześnie, że twierdzenie strony skarżącej o dołożeniu należytej staranności i braku winy we wskazanym zakresie pozostają całkowicie bez znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Uzupełniająco organ odwoławczy wskazał, że strona posiada mylne przekonanie o wysłaniu przedmiotowych informacji przy użyciu platformy ePUAP, podczas gdy informacje nie zostały wysłane i pozostawały w folderze "robocze".
Odwołując się do treści § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych organ podkreślił, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń.
W konsekwencji ośrodek szkolenia kierowców prowadzony przez Stowarzyszenie A nie przekazał przedmiotowej informacji w 6-ciu przypadkach. Sześciokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 wpisuje się w desygnat użytego przez ustawodawcę terminu "wielokrotności". Postawione natomiast w odwołaniu zarzuty są chybione i pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 27 ust. 6 u.k.p. który stanowił, że starosta, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, może umożliwić przekazywanie informacji oraz danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1, w formie elektronicznej z wykorzystaniem kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. Nie jest spornym, że starosta z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, co wynika chociażby z tego, iż ośrodek szkolenia kierowców prowadzony przez Stowarzyszenie A wielokrotnie z tego rozwiązania skutecznie korzystał.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 81a k.p.a. organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia - na korzyść strony rozstrzygane są wyłącznie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Na gruncie rozpoznawanego stanu faktycznego tego rodzaju wątpliwości nie występują, albowiem niesporne jest, ż Stowarzyszenie A nie zrealizowało w przepisanym terminie przedmiotowego obowiązku, wykonując go dopiero w dniu 21 stycznia 2016 r. i 11 kwietnia 2016 r., tj. z uchybieniem terminu cyt.: "najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu".
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia pisma Ministerstwa Cyfryzacji - Departament Utrzymania i Rozwoju Systemów z dnia 2 listopada 2017 r. organ wskazał, że z przedmiotowego pisma wynika, że "we wrześniu 2015r. użytkownik o identyfikatorze ePUAP 201357 (E. P.) utworzył 7 dokumentów adresowanych do Urzędu Miasta Ł. (identyfikator ePUAP: s551nj3qkq). Jeden został wysłany w dniu utworzenia, trzy w dniu 29 stycznia 2017r., ostatnie trzy nadal znajdują się w folderze "robocze", co dokładnie potwierdza wniosek organu I instancji, że strona rażąco naruszyła warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p.
Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie w powyższym zakresie wobec niezwłocznego zakończenia postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowe.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, w całości podtrzymała zarzuty postawione w odwołaniu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że wskazane w zaskarżonej decyzji daty – 21 stycznia 2016 r. - przekazania informacji o terminie rozpoczęcia kursu są oczywistą omyłką i powinna to być data 29 stycznia 2016 r. Pełnomocnik wyjaśnił również, że błędem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji w pkt 6 wykazu osób, co do których nie przekazano w terminie informacji o rozpoczęciu kursu, spóźnionej informacji o rozpoczęciu kursu dotyczącej K. R. Pełnomocnik oświadczył, że przesłanie informacji o terminie rozpoczęcia kursu za pośrednictwem platformy ePUP jest tylko możliwością, a nie obowiązkiem strony. Przedmiotową informację można przedłożyć również w innej dopuszczalnej formie np. pocztą lub osobiście w organie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.- dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada legalność zaskarżonego aktu, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.
Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, z jednoczesnym orzeczeniem o skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej, z uwagi na rażące naruszenie przez przedsiębiorcę warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.
Istota sporu dotyczy ustalenia, czy stwierdzone w toku postępowania kontrolnego uchybienia mają charakter rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i winny skutkować zastosowaniem sankcji w postaci orzeczenia o zakazie prowadzenia przez Stowarzyszenie A w Ł. ośrodka szkolenia kierowców i w konsekwencji skreśleniem przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.
Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 672 ze zm.), określenie "działalność regulowana" - oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W myśl art. 64 ww. ustawy, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.k.p. jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zatem, poza wymogiem wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami cyt. ustawy o kierujących pojazdami. Przepisy ustawy o kierujących pojazdami regulujące warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a w szczególności art. 45 ustawy, stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Materialnoprawną podstawą decyzji podjętych przez organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie był art. 45 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 u.k.p. Artykuł ten stanowi, że starosta wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, jeżeli ten rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Jednocześnie w ust. 2 art. 45 u.k.p. sprecyzowano, co należy rozumieć przez rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Do takich rażących naruszeń zaliczono m.in. wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1u.k.p., kierownik ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązany przedstawić staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listę uczestników kursu oraz informację o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko, że art. 45 ustawy o kierujących pojazdami jako przepis o charakterze sankcyjnym powinien być stosowany w sposób ścisły (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II GSK 87/09, lex nr 573546). Orzeczenie to należy rozumieć w ten sposób, że zakaz prowadzenia takiej działalności powinien mieć miejsce w sytuacji niebudzącego wątpliwości zaistnienia jednej z przesłanek ustawowych tj. po wykazaniu, że doszło do rażącego naruszenia przez stronę nałożonych na nią obowiązków w tym wypadku wielokrotnego nieprzedstawienia informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p.
Ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, która obowiązuje od dnia 24 sierpnia 2014 r. ustawodawca zmienił art. 45 ust. 2 pkt 2 u.k.p., dodając określenie: "wielokrotnie", postanawiając jednocześnie w przepisie przejściowym (art. 7), że przepis art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w nowym brzmieniu ma zastosowanie do oceny stanów faktycznych, co do których w dniu wejścia w życie ustawy toczy się postępowanie administracyjne lub sądowo-administracyjne. Według Słownika języka polskiego (red. M. Szymczak, PWN Warszawa 1981 str. 706 t. III) "wielokrotnie" to przysłówek od "wielokrotny", a "wielokrotny" to wiele razy powtórzony, powtarzający się, występujący wiele lub kilka razy, niejednokrotny, kilkakrotny, częsty, taki, który wiele lub kilka razy dokonał czegoś. W tym samym Słowniku (str. 917 t. I) słowo "kilka" definiuje się jako: "liczebnik nieokreślony oznaczający w przybliżeniu liczbę od trzech do dziesięciu". Polskie ustawodawstwo, posługiwało się i posługuje liczebnikami nieokreślonymi, zwłaszcza na gruncie prawa karnego, czego przykładem jest penalizowanie działania na szkodę wielu wierzycieli z wykładnią wskazującą na to, że jest to liczba większa od dwóch (vide: art. 300§ 3 kk i Komentarze w Lex do tego artykułu).
Z poczynionych przez organy, w toku kontroli ośrodka szkolenia kierowców prowadzonego przez stronę skarżącą, ustaleń wynika, że podstawą podjęcia zaskarżonego orzeczenia było przyjęcie, że w stosunku do 7 osób nie przedstawiono w ustawowym terminie informacji o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Dotyczyło to: P. C. który rozpoczął zajęcia teoretyczne 10 września 2015 r., A. S., która rozpoczęła zajęcia teoretyczne 16 września 2015 r., R. C., który rozpoczął zajęcia teoretyczne 24 września 2015 r., K. T., który rozpoczął zajęcia teoretyczne 24 września 2015 r., G. K., który rozpoczął zajęcia teoretyczne 30 września 2015 r., Ł. H. który rozpoczął zajęcia teoretyczne 15 października 2015 r. oraz K. R., który rozpoczął zajęcia teoretyczne 7 kwietnia 2016 r. Informacja, o terminie, czasie i miejscu, w których będą prowadzone zajęcia wraz z listą uczestników kursu co do P. C., A. S., R. C., K. T., G. K., Ł. H. wpłynęła do organu dopiero w dniu 29 stycznia 2016 r. Powyższe uchybienie stanowiło rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i obligowało organ do wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej we wskazanym zakresie stosownie do treści art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 u.k.p.
W tym miejscu konieczne jest wyjaśnienie, które zostało złożone na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 r. przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., który wyjaśnił, że wskazane w zaskarżonej decyzji daty – 21 stycznia 2016 r. - przekazania informacji o terminie rozpoczęcia kursu są oczywistą omyłką i powinna to być data 29 stycznia 2016 r. Pełnomocnik wyjaśnił również, że błędem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji w pkt 6 wykazu osób, co do których nie przekazano w terminie informacji o rozpoczęciu kursu, spóźnionej informacji o rozpoczęciu kursu dotyczącej K. R. W ocenie Sądu aczkolwiek organ winien w tym zakresie sprostować swoje orzeczenie to jednak złożone przez pełnomocnika organu odwoławczego wyjaśnienie znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak bowiem wynika z akt sprawy, a konkretnie z dokumentów złożonych przez samą stronę, tj. pisma z dnia 25 lipca 2017 r. uzyskanego z Ministerstwa Cyfryzacji w sprawie udzielenia odpowiedzi z Centralnego Ośrodka Informatyki wynika, iż Centralny Ośrodek Informatyki utrzymuje system ePUAP od dnia 1 kwietnia 2016 r. i nie posiada w związku z tym informacji dotyczących awarii oraz ich wpływu na system przed niniejszą datą. Do pisma tego załączono wydruk informacji o komunikacji pomiędzy nadawcą o identyfikatorze ePUAP 201357 (E. P. - reprezentująca Stowarzyszenie A) a adresatem o identyfikatorze ePUAP s551nj3qkq (Urząd Miasta Ł), potwierdzający, że informacje o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych ww. osób szkolonych, tj. P. C., A. S., R. C., K. T. i Ł. H. wysłane zostały i dostarczone do adresata w dniu 29 stycznia 2016 r. w przypadku natomiast G. K. utworzony dokument nie został wysłany i znajduje się w folderze "robocze" nadawcy. Również w ponownym piśmie Ministerstwa Cyfryzacji - Departamentu Utrzymania i Rozwoju Systemów z dnia 2 listopada 2017 r. wyjaśniono, że "we wrześniu 2015r. użytkownik o identyfikatorze ePUAP 201357 (E. P.) utworzył 7 dokumentów adresowanych do Urzędu Miasta Ł. (identyfikator ePUAP: s551nj3qkq). Jeden został wysłany w dniu utworzenia, trzy w dniu 29 stycznia 2017r., ostatnie trzy nadal znajdują się w folderze "robocze". W ocenie Sądu żaden z tych dokumentów nie potwierdza stanowiska strony, że w stosunku do ww. osób szkolonych w ośrodku strony skarżącej, spełniła ona warunek wynikający z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy podzielić wyjaśnienie organu, że jak wynika z treści § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych - w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Oznacza to, że strona może twierdzić, że wypełniła swój obowiązek z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. tylko wtedy gdy decydując się na przekazanie informacji poprzez system ePUP jest w posiadaniu Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP) danego dokumentu. Strona na etapie postępowania przed organami ani przed sądem takiego dokumentu nie przedstawiła. Godzi się w tym miejscu stwierdzić, że jak wynika z art. 27 ust. 6 u.k.p., starosta, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, może umożliwić przekazywanie informacji oraz danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1, w formie elektronicznej z wykorzystaniem kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. Oznacza to, co potwierdził pełnomocnik organu, że przekazanie informacji o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w systemie ePUP jest możliwością a nie obowiązkiem strony. Zatem w przypadku, gdy strona nie otrzymała UPP po wysłaniu jak twierdzi informacji powinno to wzbudzić jej wątpliwości do wykonania nałożonego przez ustawę obowiązku informacyjnego i skłonić do jej przekazania w innej dopuszczalnej formie np. pocztą lub osobiście w organie. Z akt sprawy wynika zresztą, że strona wiedziała jak działa system ePUP bowiem wielokrotnie z niego skutecznie korzystała.
Odnosząc się na tle przedstawionych powyżej ustaleń faktycznych do okoliczności podanych przez stronę skarżącą, która twierdzi, że niedotrzymanie terminu w złożeniu informacji wynikało z błędnego działania systemu ePUP, a więc nie z jej winy, bowiem dołożyła należytej staranności w wykonaniu nałożonego na nią obowiązku, należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie. Zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 2 u.k.p., rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Stosownie zaś do treści art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., kierownik ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązany przedstawić staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu informację o terminie, czasie i miejscu, w których będą prowadzone zajęcia, wraz z listą uczestników kursu. Termin, o którym mowa w cyt. przepisie jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Niezłożenie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., we wskazanym powyżej terminie, stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia, które skutkuje zastosowaniem sankcji w postaci orzeczenia o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i w konsekwencji skreśleniem przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.
Zarzut wadliwego działania systemu teleinformatycznego, który jak twierdzi skarżąca miał zasadnicze znaczenie i wpłynął na jego postępowanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że w toku całego postępowania, strona skarżąca, nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego okoliczność złożenia informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., w formie elektronicznej w wymaganym terminie. Znajdujące się w aktach sprawy pisma przewodnie sporządzone i nawet podpisane elektronicznie w wymaganym terminie, zawierające żądane informacje nie stanowią dowodu potwierdzającego ich doręczenia organowi w wymaganym terminie. Z akt sprawy wynika natomiast, że dopiero w dniu 29 stycznia 2016 r. taka informacja została dostarczona do organu. Potwierdziła to zresztą sama strona skarżąca w piśmie, które wpłynęło do organu 13 lutego 2017 r., będące odpowiedzią na zalecenia pokontrolne, w którym jednoznacznie stwierdzono, że "informacje o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych siedmiu szkolonych zostały przekazane na bieżąco i z zachowaniem obowiązującego terminu zgłoszenia - do Urzędu Miasta Ł. za pośrednictwem ePUAP z potwierdzeniem podpisu elektronicznego; w przypadku kandydatów: P. C., A. S., R. C., K. T., G. K., Ł. H. na pismach przewodnich informacji, zarówno będących w posiadaniu organu ewidencyjnego, jak i załączonych do ww. wyjaśnień, daty złożenia podpisów wskazują na zachowanie obowiązującego terminu (...) jednakże nie zostały one przekazane za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) do adresata z powodu występujących nagminnie w tym okresie problemów w przekazywaniu korespondencji drogą elektroniczną z wykorzystaniem platformy ePUAP w skali całego kraju, nastąpiło to dopiero po ich ponownym przekazaniu za pośrednictwem ePUAP w styczniu 2016 r. Wyjaśnienie to bezspornie wskazuje, że strona przyznaje, że informację przekazano dopiero w styczniu 2016 r., a zatem ze znacznym przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p.
Kwestionując przyjętą przez organ wykładnię i zastosowanie przytoczonego przepisu skarżąca zmierza do podważenia rozumienia wyrażenia "rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców " twierdząc, iż brak świadomości i umyślności działania oraz fakt prowadzenia szkolenia na znaczną skalę nie dawał podstaw do kategorycznego stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia mimo stwierdzonych przez organy naruszeń. Jednak w przytoczonym wyżej art. 45 ust. 2 u.k.p., ustawodawca wprost określił jakie działania podmiotu prowadzącego ośrodek stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania tej działalności gospodarczej. Zatem obiektywne stwierdzenie naruszeń określonych w omawianym przepisie musi zostać uznane za rażące w rozumieniu tego przepisu, niezależnie od świadomości i umyślności działania podmiotu prowadzącego ośrodek szkolenia. Brak jest również podstaw do interpretowania ustawowego stwierdzenia "wielokrotne naruszenie" z uwzględnieniem skali prowadzonej działalności. W ocenie Sądu, uwzględniając wyjaśnienia pełnomocnika organu w zakresie bezpodstawnego wykazania naruszenia prawa co do braku stosownej informacji odnośnie K. R. nieprzedstawienie w wymaganym terminie informacji w zakresie rozpoczęcia szkolenia w stosunku do pozostałych 6 przypadków ww. osób szkolonych tj. 5 przypadków nieprzedstawienie informacji o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., (mając na uwadze, że informacja dot. R. C., który rozpoczął zajęcia teoretyczne 24 września 2015 r., i K. T., który rozpoczął zajęcia teoretyczne również 24 września 2015 r., to jeden przypadek nieprzekazania informacji wraz z listą osób szkolonych), stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na wielokrotne nieprzedstawienie informacji o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. W tym miejscu należy wyjaśnić, że jak wynika z akt sprawy informacja o rozpoczęciu w dniu 7 kwietnia 2016 r. zajęć teoretycznych przez K. R. została doręczona organowi 7 kwietnia 2016 r. W piśmie z dnia 9 marca 2017 r. organ wyjaśnił, że błędne wskazanie daty 11 kwietnia 2016 r. wynikało z faktu, iż informację wysłano dwukrotnie pierwszy raz 7 kwietnia i powtórnie 11 kwietnia 2016 r. (pkt 3 Analizy dot. wypełnienia zaleceń pokontrolnych z dnia 9 marca 2017 r.).Fakt ten potwierdza również załącznik do pisma Ministerstwa Cyfryzacji z dnia 25 lipca 2017 r. Z tego powodu pełnomocnik SKO w Łodzi na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 r. wyjaśnił, że błędem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji w pkt 6 wykazu osób, co do których nie przekazano w terminie informacji o rozpoczęciu kursu, spóźnionej informacji o rozpoczęciu kursu dotyczącej K. R.
Godzi się również podnieść, że naruszenie nawet tylko jednej z podstaw rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wskazanych w art. 45 ust. 2 ustawy jest wystarczające do wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców.
Zdaniem Sądu, wykazane uchybienia w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonego przez Stowarzyszenie w pełni uzasadniały podjęcie decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 ustawy. Zaskarżona decyzja, mimo nieprawidłowości co do których pełnomocnik złożył wyjaśnienia na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 r., odpowiada prawu, a skarga jest niezasadna. Zarzuty skarżącej, niepoparte żadnymi dowodami, sprowadzające się w istocie do twierdzeń strony, że ujawnione w toku kontroli uchybienia wynikały z wadliwie funkcjonującego systemu ePUP, a zatem przy braku winy strony skarżącej, nie mogły jednak zostać uwzględnione wobec jednoznacznego brzmienia przepisów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się również po stronie SKO naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze. W ocenie Sądu organ nie naruszył ustawowych reguł prowadzenia postępowania, prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia. Organ podjął wszelkie niezbędne czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia reguł oceny dowodów. Organ odwoławczy rozważył całość zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ocena dowodów, jakiej dokonano w tej sprawie nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzystała z ochrony przewidzianej w art. 80 K.p.a. Ocena ta została dokonana z poszanowaniem zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego oraz została poparta przekonującą argumentacją. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo wyjaśnić należy, że dokonanie ustaleń faktycznych w sposób odbiegający od oczekiwań strony skarżącej nie może być automatycznie utożsamiane z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa. Poczynione przez organy w toku postępowania ustalenia faktyczne wskazują, że nie doszło również do naruszenia art. 7a i 81 a K.p.a. Godzi się w tym miejscu podkreślić, czego nie dostrzega strona, że zgodnie z art. 81 a § 2 pkt 2 K.p.a. przepisu § 1 art. 81 a nie stosuje się jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.
d.j.