III SA/Łd 193/07

III SA/Łd 193/07 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Małgorzata Łuczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. Z. na wezwanie Gminy Ł.- Zarządu Dróg i Transportu nr [...] z dnia [...] w przedmiocie uiszczenia opłaty dodatkowej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wezwaniem nr [...] z dnia [...] Zarząd Dróg i Transportu wezwał A. Z. do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 50 złotych z uwagi na stwierdzenie parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty w wyżej wymienionym dniu.
Pismem z dnia [...] nr [...] Zarząd Dróg i Transportu poinformował A. Z. o nałożeniu na nią opłaty dodatkowej za parkowanie bez uiszczenia opłaty w Strefie Płatnego Parkowania w Ł. i o obowiązku uiszczenia tej opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania do kasy Zarządu Dróg i Transportu.
Pismem z dnia 7 września 2006 r. zatytułowanym "Odwołanie" A. Z. poinformowała Zarząd Dróg i Transportu, iż wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej otrzymała w dniu 1 września 2006 r. W uzasadnieniu swego odwołania podniosła, iż zgodnie z § 5 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł [...] z dnia [...] (Dz.Urz.Woj.[...] Nr [...]) opłata dodatkowa jest pobierana za nieuiszczenie opłaty za zajęcie miejsca parkingowego, na podstawie wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej. Jednocześnie podkreśliła, iż brak wyłożenia biletu parkingowego nie jest jednoznaczne z brakiem opłaty. Strona podniosła również, iż w tej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń pism. Z przepisów tych wynika, iż pisma osobom fizycznym doręcza się za pokwitowaniem (art. 39) w miejscu ich zamieszkania, pracy, w lokalu organu, w ostateczności w miejscu, gdzie się ich zastanie np. w miejscu parkowania (art. 42). Tymczasem podczas interwencji w Zarządzie Dróg i Transportu została poinformowana, że w dniu 23 kwietnia 2004 r. na skutek niewyłożenia biletu parkingowego wystawiono wezwanie, które prawdopodobnie zostało włożone za wycieraczkę auta strony. Jednocześnie strona podniosła, iż okazano jej i wydano kserokopię tego wezwania, które w dniu 1 września 2006r. widziała po raz pierwszy.
W związku z powyższym wniosła o anulowanie opłaty.
Pismem z dnia [...] nr [...] Zarząd Dróg i Transportu wyjaśnił, iż w Ł. od 27 grudnia 2003 r. na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Ł. oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu jej pobierania funkcjonuje strefa płatnego parkowania. Zasady tej strefy sprowadzają się m.in. do tego, że osoba parkująca pojazd samochodowy po zajęciu miejsca parkingowego zobowiązana jest bezzwłocznie bez wezwania wnieść opłatę oraz wyłożyć w widocznym miejscu za przednią szybą pojazdu dowód potwierdzający jej wniesienie. Kierowca, który nie przestrzega tego obowiązku naraża się na opłatę dodatkową w wysokości 50 zł, nakładaną w postaci wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej. Organ dodatkowo wskazał, iż opłaty dodatkowe wystawiane są na podstawie § 5 ust. 1 powyższej Uchwały w związku z art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i mają one charakter opłat administracyjnych, a obowiązek ich uiszczania nałożony na kierowców parkujących w strefie płatnego parkowania wynika bezpośrednio z przepisów prawa.
Organ zważył również, iż w dniu 23 kwietnia 2004 r. pracownicy organu podczas kontroli strefy płatnego parkowania stwierdzili, iż samochód strony parkował bez uiszczenia opłaty za parkowanie, w związku z czym została nałożona opłata dodatkowa. Organ nadmienił również, że specyfika wystawiania wezwań do wniesienia opłaty dodatkowej nie pozwala w każdym przypadku na osobiste jego wręczenie kierowcy, dlatego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego organ w celu zapewnienia zainteresowanemu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz skutecznego doręczenia wezwania wysyła pisma informacyjne o nałożeniu opłaty. Z uwagi na konieczność ustalenia danych osobowych właściciela pojazdu z bazy Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, pismo informujące nie może być wysłane niezwłocznie po wystawieniu wezwania.
Pismem z dnia 23 października 2006 r. A. Z. oświadczyła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu. W piśmie tym wskazała, iż z powyższej Uchwały nie wynika, że opłata dodatkowa pobierana jest za niewyłożenie biletu parkingowego i że niewyłożenie biletu jest jednoznaczne z brakiem opłaty za parkowanie. Poza tym strona zarzuciła organowi, iż wezwanie jej do opłaty po okresie 2,5 roku uniemożliwiło jej wyjaśnienie sprawy.
Pismem z dnia [...] nr [...] Zarząd Dróg i Transportu podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] stwierdził brak podstaw do anulowania opłaty dodatkowej w stosunku do A. Z. oraz poinformował, iż w przypadku nieuregulowania należności w wyznaczonym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej.
Pismem z dnia 30 listopada 2006 r. A. Z. ponownie zakwestionowała zasadność opłaty dodatkowej oraz zwróciła się do organu o udzielenie jej informacji w jakim trybie i do kogo może wnieść w tej sprawie odwołanie.
W dniu [...] nr [...] Zarząd Dróg i Transportu wystosowal upomnienie w sprawie uiszczenia opłaty dodatkowej. Jednocześnie poinformował, iż w przypadku nieuregulowania tej należności zostanie wdrożone postępowanie egzekucyjne.
W piśmie z dnia [...] nr [...] Zarząd Dróg i Transportu poinformował A. Z., że opłaty dodatkowe za parkowanie nakładane są na podstawie art. 13 f ustawy o drogach publicznych, w którym znajduje się delegacja dla rady gminy (rady miast) w kwestii określenia wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania, przy czym wysokość ta nie może przekroczyć 50 zł. Tryb zaś rozpoznawania skargi na nałożenie opłaty dodatkowej określony jest w art. 221 Kodeksu postępowania administracyjnego, który jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, a jego zakończenie w formie zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego.
A. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe wezwanie Zarządu Dróg i Transportu do uiszczenia opłaty dodatkowej.
Wnosząc o uchylenie wezwania organowi administracji zarzuciła naruszenie:
- art. 13 f ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie opłaty za niewyłożenie biletu parkingowego,
- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności czy jej samochód faktycznie zaparkowany był w dniu i miejscu wskazanym w wezwaniu i czy strona uiściła należną opłatę za parking a nie wyłożyła biletu parkingowego lub włożyła go w innym miejscu niż pod przednią szybą,
- art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw w toku postępowania oraz niepouczenie jej o środkach odwoławczych,
- art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu na skutek braku doręczenia stronie wezwania do wniesienia opłaty,
- art. 12 k.p.a. poprzez powiadomienie strony o wystawionym wezwaniu po 2 latach i 5 miesiącach,
- art. 42 i 46 k.p.a. poprzez nieskuteczne doręczenie wezwania do opłaty, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony.
W uzasadnieniu skargi wskazała, iż zgodnie z art. 13 f wyżej wymienionej ustawy o drogach publicznych, opłatę dodatkową pobiera się za nieuiszczenie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Podobny zapis jest w Uchwale Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] Nie ma natomiast żadnego przepisu za brak wyłożenia biletu parkingowego pod przednią szybą, choć Zarząd Dróg i Transportu powołując się na tą Uchwałę dochodzi do przeciwnego wniosku, co zdaniem skarżącej jest nadinterpretacją prawa. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę na opieszałość organu administracji, który na załatwienie jej sprawy potrzebował blisko 2, 5 roku, a poza tym nie przedstawił żadnych dowodów, że w dniu 23 kwietnia 2004 r. jej samochód faktycznie parkował we wskazanym miejscu.
Skarżąca zarzuciła organowi administracji także to, że załatwiając sprawę po tak długim czasie pozbawił ją możliwości obrony i wykazania np. zeznaniami inkasenta, czy taki pojazd w ogóle parkował w strefie płatnego parkowania i np. odjechał bez uregulowania opłaty parkingowej.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg i Transportu wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W jej uzasadnieniu organ podniósł, iż zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej stanowi czynność przewidzianą w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – powołanej dalej jako p.p.s.a.(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ wskazał, iż ratio legis tego przepisu było objęcie nim tylko tych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które nie mogą podlegać kontroli na etapie innych postępowań, w tym na etapie postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego. Organ podniósł również, iż podziela pogląd doktryny, iż czynność naliczania opłaty dodatkowej podlega konkretyzacji w tytule wykonawczym stanowiącym podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a możliwość podjęcia obrony praw strony staje się możliwa dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego i dlatego skarga na wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej jest przedwczesna i jako niedopuszczalna na tym etapie postępowania powinna być odrzucona.
W dniu 21maja 2007 r. skarżąca złożyła osobiście pismo procesowe, w którym nie zgodziła się z zarzutem organu niedopuszczalności wniesienia w tej sprawie skargi. Jej zdaniem art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. jest sformułowany jasno i nie wzbudza wątpliwości w jego stosowaniu, a sprawa będąca przedmiotem tego postępowania spełnia wszystkie przesłanki wymagane przez cytowany przepis prawa. A. Z. zakwestionowała w nim również dotychczasowe ustalenia organu w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Skarżąca wniosła skargę na wezwanie Nr [...] Zarządu Dróg i Transportu do wniesienia opłaty dodatkowej. Charakter tego wezwania podlega więc ocenie z punktu widzenia powyższego artykułu, który stanowi katalog aktów i czynności podlegających kognicji sadów administracyjnych. Z pewnością zaskarżone wezwanie nie jest decyzją, nie jest tez postanowieniem, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 2 i 3. Nie stanowi również żadnego z aktów wymienionego w art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7. W tej sytuacji rozważenie wymaga jedynie, czy zaskarżone wezwanie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). W ocenie skarżącej zaskarżone wezwanie spełnia właśnie przesłanki cytowanego przepisu.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.): Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za:
1) parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.
W świetle zaś art. 13 f ust. 1 cytowanej ustawy Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.
Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. (ust.2). Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3).
Stosownie do art. 40d ust. 2 w/w ustawy: Opłaty określone w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3 wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty określone w art. 13f ust. 1 oraz kary pieniężne określone w art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12 wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Analiza powyższych przepisów prowadzi w ocenie Sądu do postawienia wniosku, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują postępowania, w wyniku którego dokonywano by wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Brak jest podstaw prawnych zawierających procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Organy te maja obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym, w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro bowiem niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, to w tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 str. 61). Tym bardziej, że obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji, czy postanowienia, aby podlegał egzekucji. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa.
Skoro jak wykazano wyżej zaskarżone wezwanie nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w katalogu opisanym w art. 3 § 2 uzasadnione jest odrzucenie skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego występuje m.in. wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wynikającej z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.
Już tylko na marginesie sprawy, uwzględniając fakt, iż strona była przekonana, że zaskarżone wezwanie spełnia przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd informuje, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W świetle art. 53 § 2 w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Niezachowanie powyższego trybu lub terminów również powoduje odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a.).