III SA/Łd 192/25

III SA/Łd 192/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 994
art. 41a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 10 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Anna Dębowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 26 września 2018 roku nr LX/759/18 w sprawie wykonywania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Miasta Piotrkowa Trybunalskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Piotrkowa Trybunalskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego podjęła w dniu 26 września 2018 r. uchwałę nr LX/759/18 w sprawie wykonywania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Uchwała został podjęta na podstawie art. 41a ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej u.s.g.
W § 1 uchwały postanowiono, że grupa mieszkańców Miasta licząca co najmniej 300 osób, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić do Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.
Z kolei w § 2 ust. 3 uchwały ustalono, że Komitet informuje Przewodniczącego Rady Miasta o wszczęciu inicjatywy uchwałodawczej składając wniosek zawierający:
1) oświadczenie o utworzeniu Komitetu, według wzoru określonego w załączniku nr 1 do uchwały, ze wskazaniem Pełnomocnika oraz Zastępcy Pełnomocnika, którzy reprezentują grupę inicjatywną w pracach nad projektem, w tym na posiedzeniach komisji Rady Miasta oraz sesji Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego;
2) projekt uchwały spełniający wymogi formalne określone w Statucie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego.
W § 3 ust. 4 uchwały wskazano, że osoby udzielające poparcia projektowi uchwały składają na liście, której wzór określa załącznik nr 2 do uchwały, własnoręczny podpis oraz w sposób czytelny wpisują swoje imię (imiona), nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL. W nagłówku każdej z ponumerowanych stron listy powinny znajdować się: nazwa komitetu oraz zapis określający tytuł projektu uchwały, której mieszkaniec udziela poparcia.
Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:
1) art. 41a ust. 5 u.s.g. polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej zawartej w powyższym przepisu w zakresie określenia zasad promocji obywatelskich inicjatywach uchwałodawczych;
2) art. 41a ust. 5 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wynikającej z powyższego przepisu, poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały wymogów formalnych, które nie mogą być zastosowane do projektu uchwały wnoszonego w ramach wykonywania inicjatywy uchwałodawczej;
3) art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), (Dz. U. UE. L z 2016 r. Nr 119 poz. 1 ze zm.) - dalej RODO poprzez wskazanie w § 3 ust. 4 i w załączniku Nr 1 i Nr 2 do uchwały, że wymogiem koniecznym do złożenia inicjatywy uchwałodawczej oraz poparcia projektu uchwały jest podanie numeru PESEL.
Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej w art. 41 ust. 5 ustawy, bowiem zaskarżona uchwała nie zawiera zasad promocji inicjatywy uchwałodawczej. Postanowienie, że czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, jego promocji, a także organizacją zbierania podpisów pod projektem uchwały, wykonuje komitet inicjatywy uchwałodawczej, powoduje, że tak skonstruowany przepis uchwały nie spełnia wymagań zawartych w art. 41 a ust. 5 ustawy. Skoro uchwała nie normuje zasad promocji inicjatywy uchwałodawczej należy uznać, że doszło do pominięcia uchwałodawczego - pominięcie któregoś z wymienionych elementów, które powinny obligatoryjnie znaleźć się w uchwale skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że pominięcie prawodawcze jest specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego, powinien zostać wyeliminowany w całości ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego.
Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 41a ust. 5 ustawy. W § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego postanowiła, że komitet informuje Przewodniczącego Rady Miasta o wszczęciu inicjatywy uchwałodawczej składając wniosek zawierający projekt uchwały spełniający wymogi formalne określone w Statucie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Statut Miasta Piotrkowa Trybunalskiego został uregulowany uchwałą Nr XXV/458/12 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Wymogi formalne zostały określone w § 33 - § 35 załącznika Nr 1 do Statutu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego - Regulaminie Rady Miasta.
Zdaniem Wojewody Łódzkiego ogólne odesłanie w § 2 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały do warunków formalnych określonych w Statucie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego może spowodować błędne stosowanie do zgłaszanych w ramach inicjatywy uchwałodawczej projektów wymogów zawartych w § 34 i § 35 Regulaminu. § 34 Regulaminu wskazuje na konieczność zaparafowania projektu uchwały pod względem merytorycznym i prawnym. Zgodnie z § 34 ust. 4 Regulaminu zaparafowania projektu pod względem prawnym ma dokonać radca prawny Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta. Natomiast § 35 Regulaminu dotyczy projektu Prezydenta lub innego uprawnionego projektodawcy. Niewłaściwa interpretacja ww. przepisów może doprowadzi do sytuacji, w której dojdzie do bezpodstawnego zwrotu zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej z powodu braku zaparafowanie projektu uchwały przez radcę prawnego Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta. Takie postępowanie, a więc zastosowanie do projektu uchwały § 34 i § 35 Regulaminu, naruszałoby art. 41a ust. 3 ustawy, ponieważ stosownie do tego przepisu projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Natomiast brak zaparafowania projektu przez radcę, który w konsekwencji zostałby zwrócony, oznaczałby, że to radca prawny wkroczył w kompetencje rady gminy, bowiem dokonał oceny merytorycznej i prawnej projektu. Powyższa sytuacja miała miejsce w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w której został wydany wyrok w dniu 30 października 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 283/24, w którym Sąd stwierdził bezskuteczność czynności Przewodniczącego Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 22 grudnia 2023 r. w przedmiocie zwrotu zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej.
Wojewoda wskazał, że z perspektywy realizacji obowiązku wynikającego z art. 41a pkt 3 ustawy, przepis ten nie przesądza o sposobie załatwienia projektu na obradach organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast musi on zostać skierowany na obrady - co należy rozumieć przez efektywne skierowanie, tzn. takie, dzięki któremu projekt ma faktycznie pod obrady trafić. Wojewoda podkreślił, że istotą przyznania grupie obywateli prawa do występowania z własną inicjatywą uchwałodawczą było dążenie do umożliwienia im pełniejszego udziału w działalności samorządu lokalnego i wpływu na sprawy lokalne, rozstrzygane w formie uchwał rady gminy oraz wzmacnianie społeczeństwa obywatelskiego. Zagwarantowane w art. 41a ustawy prawo do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej musi mieć zatem charakter realny i nie można go uznać za skonsumowane na etapie zgłoszenia projektu uchwały, przyjęcia go, czy też ujęcia w porządku obrad.
Ponadto Wojewoda wskazał, że obowiązek wskazywania numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a co więcej narusza art. 5 ust. 1 lit. c RODO, który wyraża zasadę minimalizacji danych osobowych. Skarżący uznał, że nie można uznać podania numeru PESEL za niezbędne do złożenia inicjatywy uchwałodawczej lub jej poparcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, że zakwestionowany obowiązek wskazania numeru PESEL przekracza zakres upoważnienia przyznanego w art. 41a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Wskazać również należy, że PESEL stanowiący jedenastocyfrowy symbol numeryczny, zawiera informacje w zakresie daty urodzenia, numeru porządkowego, płci oraz nr kontrolnego, nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Tym samym uznać należy, że do określenia liczby mieszkańców występujących z inicjatywą obywatelską i potwierdzenia, czy dana osoba jest mieszkańcem danej gminy, nie jest niezbędne podanie nr PESEL. Co więcej, wprowadzenie takiego unormowania w uchwale jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących przecież (jak wykazano wcześniej) określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem (wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 455/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/PO 763/19).
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wniosła o zawieszenie postępowania i umorzenie postępowania. W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze, jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 października 2024 r. wydany w sprawie sygn. akt III SA/Łd 283/24 wskazują mankamenty prawne obowiązującej uchwały w sprawie wykonywania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Piotrkowa Trybunalskiego. Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego podejmuje działania mające na celu usunięcie wskazanych w skardze nieprawidłowości poprzez wprowadzenie pod obrady Rady Miasta na najbliższej sesji projektu uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Nowa uchwała podjęta przez Radę Miasta będzie uwzględniała uwagi sądu wyartykułowane w przywołanym wyżej orzeczeniu, jak i zarzuty skarżącego, a jej podjęcie wyeliminuje zaskarżoną uchwałę. W momencie podjęcia nowej uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej przedmiotowe postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zdaniem organu zasadne jest zawieszenie postępowania do czasu podjęcia nowej uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a po podjęciu tej uchwały umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana przez Wojewodę Łódzkiego uchwała Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 26 września 2018 r. nr LX/759/18 w sprawie wykonywania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Miasta Piotrkowa Trybunalskiego została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej: u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.).
Przechodząc do meritum skargi, wskazać na wstępie należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, do podjęcia aktu prawa miejscowego. Potwierdzenie ww. zasady konstytucyjnej stanowi przepis art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podkreślić należy, iż uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący jest ściśle związany jej treścią. Organy samorządu terytorialnego mogą bowiem ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Organ stanowiący ma zatem obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Zasadność powyższego potwierdza także § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 26 września 2018 r. nr LX/759/18 w sprawie wykonywania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Miasta Piotrkowa Trybunalskiego została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Kwestia przysługującego społeczności lokalnej uprawnienia, do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą uregulowana została w art. 41a ust. 1 u.s.g., który stanowi, że grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.
W myśl art. 41a ust. 2 u.s.g. grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć: 1) w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób; 2) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób; 3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób.
Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu (art. 41a ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z ust. 4 przywołanego przepisu komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Natomiast jak wynika z art. 41a ust. 5 u.s.g. rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
W świetle przedstawionego wcześniej stanowiska Sądu, co do granic przysługującego organowi stanowiącemu gminy władztwa w zakresie stanowienia przepisów prawa miejscowego, zasadne jest stwierdzenie, że uchwała w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, podejmowana na podstawie wynikającego z art. 41a ust. 5 u.s.g. upoważnienia ustawowego, nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jak również musi uwzględniać kwestie już uregulowane ustawowo (w art. 41a ust. 1- 4 u.s.g.). Powołany przepis art. 41a ust. 5 ustawy upoważnia organ stanowiący gminy do szczegółowego uregulowania zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty.
Nie ma zatem wątpliwości, że stosowna uchwała musi uwzględniać zapisy zawarte w powołanej wyżej ustawie, oraz że nie może wykraczać poza powyższe upoważnienie ustawowe.
Podkreślić również należy, że wymienione w art. 41a ust. 5 u.s.g. zagadnienia stanowią elementy kształtujące treść uchwały, które powinny zostać w niej uregulowane, z uwzględnieniem idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, z której wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy, powinno być realne i nieskomplikowane. To oznacza, iż organ stanowiący gminy, wykonując zawarty w art. 41a ust. 5 u.s.g. obowiązek, powinien dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców inicjatyw w tym zakresie.
W ocenie Sądu zaskarżona przedmiotową skargą uchwała powyższych warunków nie spełnia. Sąd za uzasadnione uznał stanowisko strony skarżącej, co do istotnego naruszenia art. 41a ust. 5 u.s.g. polegającego na niewypełnieniu delegacji ustawowej zawartej w powyższym przepisu w zakresie określenia zasad promocji obywatelskich inicjatywach uchwałodawczych. Rację ma strona skarżąca, że postanowienie w § 2 ust. 1 uchwały, że czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, jego promocji, a także organizacja zbierania podpisów pod projektem uchwały, wykonuje komitet inicjatywy uchwałodawczej, powoduje, że tak skonstruowany przepis uchwały nie spełnia wymagań zawartych w art. 41a ust. 5 ustawy. Wobec powyższego, skoro uchwała nie normuje zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych prawidłowe jest stanowisko, że doszło do pominięcia uchwałodawczego. Pominięcie zaś któregoś z wymienionych elementów, które powinny obligatoryjnie znaleźć się w uchwale skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że pominięcie prawodawcze jest specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego, powinien zostać wyeliminowany w całości ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego.
Charakter tego naruszenia, to jest stwierdzone pominięcie uchwałodawcze, świadczy o tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest niekompletny i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę i tym samym także stanowi istotne naruszenie prawa. Pominięcie uchwałodawcze z jakim mamy do czynienia w sprawie, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, ponieważ w przypadku takim chodzi o naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia) czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej (tak również A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, LEX 2021, art. 91).
Pominięcie uchwałodawcze w rozpatrywanej sprawie nie mieści się w żadnym z podanych wyżej rodzajowo przykładów nieistnego naruszenia prawa i stąd też trudno jest je zakwalifikować do naruszenia prawa o charakterze nieistotnym. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że materia regulowana danym aktem prawa nie tylko nie może przekraczać zakresu upoważnienia, ale też musi realizować wszystkie obowiązki wynikające z tego upoważnienia. Uchybienie w tym zakresie w przypadku przedmiotowej uchwały świadczy więc o pominięciu uchwałodawczym.
Odnośnie zakwestionowanego przez Wojewodę § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 41a ust. 5 u.s.g., poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały wymogów formalnych, które nie mogą być zastosowane do projektu uchwały wnoszonego w ramach wykonywania inicjatywy uchwałodawczej, Sąd również uznał stanowisko strony skarżącej za zasadne. Wskazać należy, że w § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego postanowiła, że komitet informuje Przewodniczącego Rady Miasta o wszczęciu inicjatywy uchwałodawczej składając wniosek zawierający projekt uchwały spełniający wymogi formalne określone w Statucie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Statut Miasta Piotrkowa Trybunalskiego został uregulowany uchwałą Nr XXV/458/12 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego.
Tak jak stwierdził Wojewoda odesłanie w § 2 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały do warunków formalnych określonych w Statucie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego może spowodować sytuację, że brak zaparafowania projektu uchwały przez radcę prawnego doprowadzić może do bezpodstawnego zwrotu zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej, co naruszałoby art. 41a ust. 3 ustawy, ponieważ stosownie do tego przepisu projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Natomiast brak zaparafowania projektu przez radcę, który w konsekwencji zostałby zwrócony, oznaczałby, że to radca prawny wkroczył w kompetencje rady gminy, bowiem dokonał oceny merytorycznej i prawnej projektu.
W ocenie Sądu wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać projekty składane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jako istotny element, winny być uregulowane wyczerpująco w uchwale, bez konieczności odsyłania w tym zakresie do innych przepisów, w tym statutu jednostki samorządu terytorialnego. Za zasadnością powyższego stanowiska przemawia powołana już wyżej zasada realnego, nieskomplikowanego i maksymalnie odformalizowanego uprawnienia społeczności lokalnej do zgłaszania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Realizacją powyższej zasady jest zatem wymóg organu stanowiącego gminy do ustalenia jasnych reguł postępowania w tym przedmiocie, w tym odnoszących się do wymogów formalnych zgłaszanych projektów, które będą stanowiły dla mieszkańców swoistą gwarancję, iż zgłoszony przez nich projekt będzie mógł być procedowany w ustawowym terminie i nie zostanie odrzucony przez radę, z uwagi na jego "niedopracowanie". Podkreślenia wymaga, że jedynym organem upoważnionym do decydowania co do losów złożonego, w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, projektu uchwały jest wyłącznie rada gminy.
Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, poprzez wskazanie w § 3 ust. 4 uchwały i w załączniku Nr 1 i Nr 2 do uchwały, że wymogiem koniecznym do złożenia inicjatywy uchwałodawczej oraz poparcia projektu uchwały jest podanie numeru PESEL.
Zgodnie z § 3 ust. 4 uchwały osoby udzielające poparcia projektowi uchwały składają na liście, której wzór określa załącznik nr 2 do uchwały, własnoręczny podpis oraz w sposób czytelny wpisują swoje imię (imiona), nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL. W nagłówku każdej z ponumerowanych stron listy powinny znajdować się: nazwa komitetu oraz zapis określający tytuł projektu uchwały, której mieszkaniec udziela poparcia. Powyższe zapisy znajdują potwierdzenie w załączniku Nr 1 i Nr 2 do zaskarżonej uchwały.
Uchwalony w § 3 ust. 4 uchwały obowiązek podania, przez osobę udzielająca poparcia projektowi uchwały, numeru PESEL pozostaje w sprzeczności zarówno z przepisami prawa krajowego, jak i wspólnotowego, regulującymi kwestie ochrony danych osobowych.
Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, że zakwestionowany obowiązek wskazania numeru PESEL przekracza zakres upoważnienia przyznanego w art. 41a ust. 1 ustawy. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 854 ze zm.) numer PESEL, czyli Numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1324/18, CBOSA).
Ponadto nie można zapominać, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781 - dalej u.o.d.o). W myśl art. 1 ust. 1 u.o.d.o. - ustawę stosuje się do ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE.L 119 z 4 maja 2016, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem 2016/679". Z kolei stosownie do treści art. 4 pkt 1 rozporządzenia 2016/679, na użytek rozporządzenia "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.
Wobec powyższego, wprowadzenie w zaskarżonej uchwale ww. unormowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu mieszkańca gminy, ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. Regulacja ta jest zatem sprzeczna z art. 41a ust. 1 ustawy.
Ponadto wskazać należy, że nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o co wnosiła Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w odpowiedzi na skargę, bowiem zaskarżona uchwała wywoływała skutki prawne od 5 października 2018 r., tj. od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Postępowanie w tym przedmiocie nie stało się zatem bezprzedmiotowe, a zaskarżona uchwała zawierała istotne naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
eg