III SA/Łd 181/25

III SA/Łd 181/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 21 ust. 4, 5 i 5a
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 27 lutego 2023 roku nr LXIV/393/23 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Powiatu w Wieluniu oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Powiatu w Wieluniu 27 lutego 2023 r. podjęła, na podstawie art. 21 ust. 4, 5 i 5a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1526) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. z 2021 r., poz. 1975), uchwałę Nr LXIV/393/23 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Powiatu w Wieluniu (dalej również: uchwała). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 20 maca 2023 r., pod poz. 2381 i weszła w życie 4 kwietnia 2023 r.
Skargę na powyżej wskazaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu (dalej również: prokurator, skarżący, strona lub strona skarżąca) zaskarżając ją w całości. Uchwale tej zarzucono istotne naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – dalej: u.s.p. - art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art. 7 Konstytucji RP, polegające na niepełnym wykonaniu delegacji do stanowienia prawa miejscowego, poprzez zaniechanie uregulowania zasad ustalenia wysokości diety radnych Rady Powiatu w Wieluniu, w zakresie obejmującym ich aktywność mandatową wykraczającą poza udział w sesjach rady i posiedzeniach komisji, co w konsekwencji prowadzi do niezasadnego pobierania, bądź ograniczenia wymiaru przysługującego radnym wyrównania finansowego za utracone zyski, czy też wynagrodzenie za wykonaną pracę, które wystąpiły w związku z wykonywaniem przez nich mandatu przedstawicielskiego. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Wieluniu przyjęła wprost, że ustalane diety radnych będą miały formę ryczałtu. W kolejnych jednostkach redakcyjnych wskazała wysokość diet w granicach przewidzianych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych regulacji dotyczących zasad wypłacania diety radnym, którzy nie tylko nie uczestniczyli w zgromadzeniach ciał statutowych, ale w ogóle nie prowadzili działalności związanej z wykonywaniem ich mandatu. Skarżący podkreślił, że rada powiatu wprost ustaliła ryczałtowy format wysokości diety, zaznaczając iż świadczenie z art. 21 ust. 4 u.s.p. ma charakter rekompensacyjny, ma ono stanowić ekwiwalent utraconych korzyści jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Dieta z pewnością nie jest świadczeniem przysługującym z samego tylko tytułu posiadania statusu radnego. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. Zagadnienie proporcjonalnego ustalenia wysokości diety i jej rekompensacyjny charakter, wiąże się z koniecznością sądowej kontroli zawartości przepisów § 1 ust. 3, 4 i 5, których treść prowadzi do pozbawienia radnych prawa do części diety, a przede wszystkim zbadania kompletności zaskarżonej uchwały w związku z precyzyjnie określonym w art. 25 ust. 4 u.s.p zakresem kompetencji przekazanych do uregulowania prawem miejscowym. Przyjęcie przez organ stanowiący zasady ustalania wysokości diet w formie ryczałtowej, powinno być powiązane z aktywnością radnego związaną z wykonywaniem mandatu lub brakiem takowej. Dlatego uchwała podejmowana w oparciu o art. 21 ust. 4 u.s.p. powinna przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego takich obowiązków. Zaskarżona uchwała uregulowała to zagadnienie jedynie częściowo, ograniczając się do udziału radnych w działalności ciał statutowych. Przepisami § 1 ust. 3, 4 i 5 przewidziała "potrącenie" części należnej diety w przypadkach nieobecności radnego na sesji rady powiatu oraz posiedzeniu komisji czy zarządu, z zastrzeżeniem nieobecności spowodowanej "delegowaniem radnego" przez przewodniczącego rady. Zastrzeżenie to dotyczy jednak nadal wyłącznie nieobecności na sesjach i posiedzeniach. Zdaniem skarżącego brak jest w zaskarżonej uchwale uregulowania sytuacji, w której w danym miesiącu nie odbywają się sesje lub posiedzenia komisji, a także gdy radny nie wykonuje swojego mandatu z przyczyn od niego nienależnych np. związanych z chorobą, pozbawieniem wolności czy innych niezależnych od niego okoliczności. Skarżący podniósł także, że sposób w jaki przepisami § 1 ust. 3, 4 i 5 organ administracji ustalił zasady obniżania diety radnego również w przypadkach absencji na sesjach rady czy posiedzeniach komisji potwierdza, że rada powiatu świadczenie należne radnym na podstawie ustawy upoważniającej postrzega w kategoriach wynagrodzenia za posiadanie statusu radnego. Ponadto literalne brzmienie przepisów prowadzi do uprzywilejowania przewodniczącego i wiceprzewodniczącego oraz członków zarządu, którzy w przeciwieństwie do pozostałych radnych, przykładowo nie poniosą finansowych konsekwencji absencji na posiedzeniach komisji. Rada ignoruje zupełnie potencjalny problem łączący się z liczbą posiedzeń ciał statutowych w perspektywie przyjętego okresu rozliczeniowego. Nawet w tak wąskim zakresie, bo ograniczonym jedynie do obecności na posiedzeniach sesjach, przywołane przepisy sprawdzają się tylko w części stanów faktycznych, tj. przy założeniu, że w miesiącu nie odbędzie się więcej niż trzy posiedzenia rady czy komisji. W przeciwnym przypadku na mocy tej regulacji radny lub przewodniczący rady, który nie uczestniczył w danym miesiącu w 3 posiedzeniach czy komisji oraz częściowo w kolejnej, a był obecny na każdych następnych, zostanie pozbawiony diety w pełnym wymiarze; - który nie uczestniczył w 3 (i części następnej) posiedzeniach lub komisjach stałych, jak i ten, który nie uczestniczyłby w wielokrotności tej liczby posiedzeń, spotka się z takim samym obniżeniem wysokości diety, czyli nieadekwatnie do stopnia swojej mandatowej aktywności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie do skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego według norm przewidzianych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola działalności administracji publicznej i samorządowej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – dalej: "u.s.p." - uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Zaznaczyć jednak należy, że w literaturze do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1 - 2, s. 101 - 102). Zaznaczyć również należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przy czym ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd podziela pogląd, wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, Lex/el nr 3379902; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21, Lex/el nr 3344784; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Lex/el nr 3220983; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, Lex/el nr 2419414 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, Lex/el nr 1753195 wszystkie orzeczenia zastały również opublikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i okoliczność ta nie jest kwestionowana w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet dla radnych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie, co oczywiste, krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.). Zgodnie z art. 21 ust. 4 u.s.p., na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podroży służbowych, a rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Przepis art. 21 ust. 5 u.s.p. stanowi, że wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Stosownie zaś do art. 21 ust. 5a u.s.p. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców powiatów. Odnotować przy tym należy, że zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. z 2021 r., poz. 1975) radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 1) 100% maksymalnej wysokości diety w powiatach powyżej 120 tys. mieszkańców; 2) 85% maksymalnej wysokości diety w powiatach od 60 tys. do 120 tys. mieszkańców; 3) 70% maksymalnej wysokości diety w powiatach poniżej 60 tys. mieszkańców. W powołanym rozporządzeniu została więc określona maksymalna wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Zarówno z przepisów u.s.p., jak i z rozwiązań prawnych zawartych w przepisach wskazanego powyżej rozporządzenia wprost wynika, że przy ustalaniu wysokości diet radnych powiatu, rada zobligowana jest wziąć pod uwagę zarówno liczbę mieszkańców powiatu, jak i funkcję pełnioną przez radnego, która związana jest z nakładem pracy tego radnego, zaś wysokość diet, które zostały określone w rozporządzeniu nie może przekroczyć limitów procentowych wskazanych w § 3 przywołanego powyżej rozporządzenia.
W świetle art. 21 ust. 4 u.s.p., rada powiatu może ustanowić zasady, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania »na zasadach ustalonych przez radę« wynika, że pozwala on radzie powiatu na dyskrecjonalne działanie. Zaś w pojęciu »zasady« mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (tak chociażby: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, Lex/el nr 41965). Zauważyć również trzeba, że posługując się pojęciem "dieta", ustawodawca nie sformułował legalnej jego definicji, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, który podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (tak chociażby w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, Lex/el nr 1519403). Tym samym, przepis art. 21 ust. 4 u.s.p. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego.
Zasady ustalania diet radnym określone przez radę powiatu muszą więc uwzględniać rekompensacyjny charakter diety jako ekwiwalentu kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę, ponieważ radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, Lex/el nr 1519403). Jak już wskazane, dieta stanowi ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu przez radnego. Tym samym uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, określanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad na jakich ustalana jest dieta powinno być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.
Wymóg skorelowania zasad przyznawania radnemu diety z jego aktywnością mandatową nie wyklucza jednak możliwości ustalenia diety w formie ryczałtu (tak por. chociażby: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, Lex/el nr 1519403; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2472/21, Lex/el nr 3595106). W takiej sytuacji zasady ustalania wysokości diety przysługującej radnemu jako określona miesięcznie kwota powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie braku wykonywania przez radnego jego obowiązków, np. w przypadku absencji radnego na posiedzeniach (rady, czy komisji).
Zauważyć należy, że ustawodawca nie wskazuje przy tym, jakie działania podejmowane przez radnych wymagają przyznania diet. Ustawodawca ogranicza się bowiem jedynie do wskazania, że radnemu przysługują diety. Równocześnie jednak ustawodawca wyznacza radnemu szereg obowiązków i określa prawa w ramach pełnienia tej funkcji. W myśl bowiem art.21 ust. 1 zd. 2 u.s.p., radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i przedstawia je organom powiatu do rozpatrzenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej u.s.p. radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2a u.s.p., w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Z kolei przepis art. 21 ust. 9 u.s.p. stanowi, że w sprawach dotyczących powiatu radni mogą kierować interpelacje i zapytania do starosty.
W ocenie sądu organ prawidłowo zrealizował upoważnienie normotwórcze wyartykułowane w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.p., który wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady, czy komisji. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przypadki takie zostały w zaskarżonej uchwale przewidziane i w świetle argumentów podniesionych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę są one wystarczające. Tym samym nie można w niniejszej sprawie mówić o istotnym naruszeniu prawa, które jest przypadkiem kwalifikowanym. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety przewiduje w § 1 uchwały przewidując obniżenie kwoty ryczałtu - w przypadku nie uczestniczenia Przewodniczącego Rady Powiatu i Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w posiedzeniu Rady Powiatu - o 30% (§ 1 ust. 3); obniżenie miesięcznego ryczałtu o 30% w przypadku każdej nieobecności na sesji Rady Powiatu bądź posiedzeniu Zarządu członka Zarządu (§ 1 ust. 4) oraz obniżenie miesięcznego ryczałtu o 30% pozostałym radnym nie biorącym udziału w posiedzeniu Komisji Rady Powiatu bądź posiedzeniu Rady Powiatu.
Wskazać należy, że określenie wysokości diety zawsze zakłada stosowane pewnej generalizacji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, Lex/el nr 3379902). Nie ma bowiem możliwości ustalania comiesięcznie zróżnicowanej wobec każdego radnego diety, ponieważ w takiej sytuacji zamiast uchwały rady byłyby w istocie wydawane comiesięczne indywidualne akty kierowane do poszczególnych radnych. Nie ma też możliwości bezpośredniego powiązania wysokości utraconego zarobku przez radnego (jeżeli radny jednocześnie pracuje) z kwotą diety. Przyjęcie odmiennego poglądu, wyrażanego czasami w orzecznictwie sądowym prowadziłoby bowiem zdaniem sądu do skutku nie dającego się pogodzić z art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p., tj. do braku ustalania jakichkolwiek diet dla niektórych radnych (np. radnych będących emerytami, osobami bezrobotnymi, studentami, itd.). Nie można też z ustawowego obowiązku ustalania zasad, na jakich radnym przysługują diety wyprowadzić wniosku, że taką zasadą może być nieustalanie jakichkolwiek diet dla niektórych radnych. W zakresie ustalania zasad, na jakich radnym przysługują diety ustawodawca pozwolił szeroko na uregulowanie tej materii w uchwale. Zasady te nie muszą być też identyczne w każdej gminie, czy powiecie, a nadto różnorodna aktywność radnych może stanowić podstawę do określenia wysokości diet. Co więcej, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć w tym zakresie organy stanowiące, to wówczas wprowadziłby dodatkową regulację. Nie można też pominąć i tego, że organy powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego charakteryzują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Jest do podstawa zasady decentralizacji administracji publicznej realizowanej przez samorząd terytorialny (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP). A ich samodzielność jako jednostek samorządu podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 2 ust. 3 u.s.g.). Samodzielność samorządu z zakresie realizacji zadań własnych polegających na stanowieniu aktów prawa miejscowego polega z jednej strony na realizacji delegacji ustawowej, a z drugiej strony na wypełnianiu tej delegacji regulacją dostosowującą akt prawa miejscowego do lokalnych potrzeb i możliwości. Niewątpliwie radni podejmując uchwałę w sprawie ustalenia dla siebie diet mają prawo wskazania, za jaką aktywność dieta przysługuje oraz za brak jakiej aktywności radnego dieta lub jej część nie przysługuje. To są właśnie owe zasady ustalania diet, o których stanowi art. 25 ust. 4 u.s.g. Jeżeli więc radni część swojej aktywności nie wiążą z ustalaniem diety, to co najwyżej można mówić o niecelowym lub niezasadnym w tym zakresie działaniu rady gminy. Zatem przyjąć należy, że jeżeli radni danej jednostki samorządu terytorialnego wskazują, że za inną aktywność niż udział w sesjach rady gminy lub w posiedzeniach jej komisji nie ponoszą kosztów, to nie można przyjmować, że wysokość diety musi być uzależniona od takiej aktywności. Jeżeli nie ma czego kompensować, to również nie ma powodu ustalania za brak tej kompensacji diety. Nie stanowi naruszenia prawa ustalenie innej wysokości diety dla przewodniczącego rady lub wiceprzewodniczącego w innej wysokości niż dla pozostałych radnych. Na obowiązek uwzględnienia pełnionej funkcji przez radnych w zakresie ustalania wysokości diet wskazuje wprost art. 25 ust. 8 u.s.g. (zob. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 425/24, Lex/el nr 3744175, które sąd w niniejszym składzie w pełni podziela).
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii prawidłowości uzależnienia otrzymania w danym miesiącu diety wyłącznie od udziału w posiedzeniu rady, czy też udziału w posiedzeniach komisji, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę jest wprawdzie zdania, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji, to jednak podkreślić należy, że dieta radnego nie jest świadczeniem pracowniczym. Sąd nie podzielił prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, iż rada powiatu podejmując taką uchwałę powinna ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacje dotyczące niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., II OSK 1449/16, Lex/el nr 2167507). Skoro dieta nie jest wynagrodzeniem za świadczone przez radnego usługi, to zupełnie chybione jest oczekiwanie wykazania, za jakie czynności (poza uczestnictwem w posiedzeniach rady i komisji, w której radny bierze udział), radny powinien otrzymywać dietę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że akt prawa miejscowego, podobnie jak inny akt prawa powszechnie obowiązującego, dla skuteczności norm prawnych (tzn. aby nie były to jedynie normy martwe lub zwyczajnie postulaty dobrej woli), musi uwzględniać realną możliwość realizacji i weryfikacji wynikających zeń obowiązków. Powinny być więc one rzeczywiste i mierzalne (tak chociażby w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 846/23, Lex/el nr 3643471). Przy czym, gdyby przyjąć stanowisko skarżącego to należałoby wymienić w uchwale wszystkie formy aktywności, za które przysługuje radnemu dieta i za brak jakich ulega ona zmniejszeniu – a to zdaniem sądu nie jest ani możliwe, ani realne, gdyż nie sposób przewidzieć wszystkich takich sytuacji. Co więcej, sąd podziela stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż nierealne byłoby również wyegzekwowanie takich rozwiązań prawnych.
W konsekwencji, sąd uznał, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do wadliwości związanych z nieprawidłowym wykonaniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 4 u.s.p. skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
a.kr