III SA/Łd 162/24

III SA/Łd 162/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Janusz Nowacki
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1882/24 - Wyrok NSA z 2025-11-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par 1, art. 200, art. 205 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 7 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Dnia 13 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r. nr LXXXIII/2504/23 w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej w Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą z 22 listopada 2023 r. nr LXXXIII/2504/23 Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej "u.s.g.") i art. 7 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm. – dalej "u.d.p.") oraz w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm. – dalej "u.s.p."), Rada Miejska w Łodzi ustaliła przebieg drogi gminnej nr 161845E stanowiącej ul. Sienkiewicza.
W § 1 uchwała ta stanowi, iż ustala się przebieg istniejącej drogi gminnej nr 161845E stanowiącej ul. Sienkiewicza, zaliczonej do kategorii dróg gminnych uchwałą nr XLV/1429/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 7 lipca 2021 r. w sprawie pozbawienia ul. Sienkiewicza na odcinku od ul. Narutowicza do ul. Tymienieckiego oraz ul. Piotrkowskiej na odcinku od al. Mickiewicza do ul. Pabianickiej dotychczasowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj, Łódzkiego poz. 3520). Ponadto wskazano, iż droga, o której mowa w ust. 1, biegnie na odcinku od ul. Narutowicza do ul. Tylnej i od ul. Tylnej do ul. Tymienieckiego. Mapa jej lokalizacji stanowi załącznik do uchwały.
§ 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Łodzi, natomiast w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę z 22 listopada 2023 r. wniosła A. sp. z o.o. sp. k., zarzucając jej naruszenie:
1. art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na ustaleniu przebiegu drogi gminnej nr 161845E w sposób nieodpowiadający standardom geodezyjno-kartograficznym, przez co uchwała jest nieczytelna i nieprecyzyjna oraz z całkowitym pominięciem treści uchwały nr XLV/1429/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 7 lipca 2021 roku w sprawie pozbawienia ul. Sienkiewicza na odcinku od ul. Narutowicza do ul. Tymienieckiego oraz ul. Piotrkowskiej na odcinku od al. Mickiewicza do ul. Pabianickiej dotychczasowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (dalej "uchwała o kategorii drogi"), co spowodowało wyłączenie z przebiegu drogi gminnej odnogi ulicy Sienkiewicza biegnącej w kierunku ulicy Tylnej;
2. art. 7 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 7 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 i art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze. zm. – dalej "u.p.b.") w zw. z art. 233 ustawy z 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze. zm.) polegające na naruszeniu prawa spółki do niezakłóconego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz zabudowania nieruchomości zgodnie z koncepcją urbanistyczną spółki.
W związku z powyższym spółka wniosła o stwierdzenie w całości nieważności uchwały o przebiegu drogi oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania.
Strona wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. P. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...],[...] oraz [...], wydzielone geodezyjnie z działki ewidencyjnej nr [...]. Stan prawny nieruchomości ujawniony jest w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Na nieruchomości spółka realizuje inwestycję budowlaną polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą. Spółka legitymuje się uchwałą nr XŁIV/1375/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 23 czerwca 2021 roku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ul. P. [...] w Łodzi.
22 listopada 2023 roku Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę o przebiegu drogi. Na jej podstawie ustalono nowy przebieg drogi gminnej nr 161845E (ul. Sienkiewicza) w ten sposób, że z przebiegu ul. Sienkiewicza wyłączono jej skośny odcinek o długości około 140 metrów.
28 listopada 2023 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej PINB), prowadząc postępowanie legalizacyjne względem obiektu budowlanego wybudowanego przez spółkę na nieruchomości, wydał decyzję administracyjną nr 703/2023 nakazującą spółce rozbiórkę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego albowiem uznał, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej.
W ocenie spółki uchwała o przebiegu drogi rażąco narusza zarówno obowiązujące przepisy prawa, jak również interes prawny spółki polegający na niezakłóconym przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji zabudowania nieruchomości zgodnie z przyjętą koncepcją architektoniczno-urbanistyczną.
Skarżąca wskazała, iż uchwała o przebiegu drogi wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem graficznym nie spełnia standardów stawianych tak aktom prawa miejscowego, jak również procedurze ustalania przebiegu dróg gminnych. Akty prawa miejscowego muszą spełniać wzorce konstytucyjne, w szczególności jasności prawa i zaufania obywateli do organów państwa, zaś orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie wskazuje na konieczność zapewnienia jasnego i precyzyjnego określenia przebiegu dróg publicznych.
Rada Miejska w Łodzi nowy przebieg drogi gminnej ustaliła wyłącznie za pomocą czerwonej kreski naniesionej na bliżej niesprecyzowanym planie. Załącznik graficzny sprawia, że uchwała o przebiegu drogi, której wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Łodzi, jest nieczytelna i nieprecyzyjna. Z załącznika graficznego nie sposób ustalić chociażby takich danych jak ewidencyjne oznaczenie gruntów, przez które przebiega droga, skali mapy umożliwiającej ustalenie wymiarów drogi publicznej w terenie, precyzyjnego określenia granic zewnętrznych drogi publicznej, precyzyjne określenie początku i końca przebiegu drogi publicznej, określenie granic pasa drogowego, etc. Nie można zatem uznać, by uchwała o przebiegu drogi spełniała powyższe kryteria, zwłaszcza warunek precyzyjności.
Konieczność zapewnienia klarowności w tak doniosłej materii, jak ustalenie przebiegu drogi publicznej, jest o tyle uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy, iż ul. Sienkiewicza nie składa się z jednej działki ewidencyjnej, lecz tworzy ją szereg większych lub mniejszych działek, często o nieregularnym kształcie. Załącznik graficzny do uchwały o przebiegu drogi co najwyżej ukazuje jej orientacyjny przebieg. Nie sposób jednak na jego podstawie dokonać jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń, jaki jest nowy przebieg ulicy Sienkiewicza, a zwłaszcza długość i szerokość pasa drogowego. Sposób opracowania załącznika graficznego do uchwały o przebiegu drogi rodzi także uzasadnione wątpliwości, czy w skład nowego przebiegu ulicy Sienkiewicza nie zostały arbitralnie włączone działki ewidencyjne, które nie stanowią własności Miasta Łódź, lecz własność osób fizycznych lub prawnych.
Uchwała o przebiegu drogi stanowi akt prawa miejscowego, obowiązkiem Rady Miejskiej w Łodzi było więc zredagowanie jej treści w taki sposób, aby wyrażała intencje prawodawcy w sposób dokładny i zrozumiały. Innymi słowy, regulacje analizowanej uchwały o przebiegu drogi, w tym załącznik mapowy stanowiący jej integralną część, powinien być czytelny i jednoznaczny w swej treści. Z uchwały o przebiegu drogi, z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia, nie sposób także odkodować intencji Rady Miejskiej w Łodzi, które skłoniły ją do podjęcia uchwały o przedmiotowej treści. Niespełnienie przedmiotowych warunków przez uchwałę o przebiegu drogi sprawia, że nie spełnia ona standardów konstytucyjnych wywiedzionych z art. 2 Konstytucji RP.
Uchwała o przebiegu drogi narusza interes prawny spółki, albowiem uniemożliwia jej pozytywne zakończenie postępowania legalizacyjnego i nieskrępowane zabudowanie nieruchomości. W ocenie spółki stanowi ona rodzaj "legislacyjnej szykany" wymierzonej bezpośrednio w spółkę i w celu udaremnienia jej planów inwestycyjnych względem nieruchomości.
Z kolei 28 listopada 2023 roku, PINB nakazując spółce rozbiórkę części budynku mieszkalnego, oparł swoją argumentację przede wszystkim na stanowisku zaprezentowanym przez jednostki organizacyjne Miasta Łódź, tj. Zarząd Dróg i Transportu oraz Wydział Gospodarki Komunalnej, a więc jednostki bezpośrednio zaangażowane w nadzór nad drogami publicznymi na terenie Miasta Łodzi.
W ocenie spółki uchwała o przebiegu drogi pozostaje w rażącej sprzeczności zarówno z uchwałą lokalizacyjną jak również z uchwałą o kategorii drogi, które podjęte zostały ponad dwa lata przed uchwałą o przebiegu drogi.
Uchwała lokalizacyjna bezspornie potwierdza, że nieruchomość posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, realizowany za pośrednictwem wjazdu z ulicy Sienkiewicza. Z załącznika nr 2 do uchwały lokalizacyjnej (zawierającego plan zagospodarowania terenu) wynika, że docelowy wjazd do nieruchomości miał zostać przesunięty względem dotychczasowego, jednak nadal obsługa komunikacyjna nieruchomości miała odbywać się z ulicy Sienkiewicza. Nadto, na etapie opiniowania projektu uchwały lokalizacyjnej, Zarząd Dróg i Transportu nie zajął żadnego stanowiska, a zwłaszcza w zakresie dostępności nieruchomości do drogi publicznej i lokalizacji wjazdów. W uzasadnieniu projektu uchwały lokalizacyjnej potwierdzono, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. Piotrkowskiej oraz ul. Sienkiewicza.
Z kolei uchwała o kategorii drogi potwierdza, że odnoga ulicy Sienkiewicza stanowi gminną drogę publiczną. Uchwała o kategorii drogi nadal pozostaje w obrocie prawnym. Spółka ma więc prawo twierdzić, że odnoga ulicy Sienkiewicza jest gminną drogą publiczną, zaś pominięcie jej przy ustalaniu przebiegu ulicy Sienkiewicza jest całkowicie nieracjonalne.
Uwzględniając powyższe okoliczności, trudno zdaniem spółki uznać za przypadek, że podjęcie przez Radę Miejską w Łodzi uchwały o przebiegu drogi, w którym fragment ulicy Sienkiewicza graniczący bezpośrednio z nieruchomością został wyłączony z przebiegu drogi gminnej nr 161845E, stanowi działanie niezamierzone. Uchwała o przebiegu drogi wpisuje się w jednoznacznie negatywne stanowisko Miasta Łódź względem spółki realizującej inwestycję na nieruchomości. Rada Miejska w Łodzi podejmując uchwałę o przebiegu ulicy Sienkiewicza nie powinna czynić tego w oderwaniu od uprzednio podjętych aktów prawa miejscowego, lecz zobligowana jest uwzględniać ich treść i wynikające z nich skutki prawne w procedurze stanowienia prawa miejscowego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Rada Miejska w Łodzi wskazała, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Gminie przysługuje, na podstawie upoważnień ustawowych, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów rangi ustawowej. W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że z przepisów miałyby wynikać jakiekolwiek standardy geodezyjno-kartograficzne, których naruszenia miałby dopuścić się organ przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały. W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi Skarżący zdaje się nie odróżniać uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, podejmowanej na podstawie art. 7 ust. 1 u.d.p. od uchwały w sprawie ustalenia przebiegu tej drogi gminnej, podejmowanej na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. Uprzednie zaliczenie konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych jest oczywiście niezbędne dla podjęcia uchwały w sprawie ustalenia przebiegu tej drogi gminnej i warunek ten był spełniony przy podejmowaniu skarżonej uchwały. Uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych w żaden sposób nie ogranicza organu stanowiącego przy podejmowaniu uchwały o ustaleniu przebiegu tej drogi, w szczególności nie uniemożliwia podjęcia takiej uchwały ani nie wyznacza dopuszczalnych granic zawartych w niej regulacji. Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów u.p.b. i Kodeksu cywilnego organ wskazał, że powołane przez stronę skarżącą przepisy ani nie stanowią podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, ani nie zostały przez te uchwałę w jakikolwiek sposób naruszone, stąd sformułowane w tym zakresie zarzuty uznać należy za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Na wstępie sąd zaznacza, że skoro zaskarżona uchwała ustalała przebieg drogi gminnej Nr 161845E stanowiącej ul. Sienkiewicza bez wyszczególniania poszczególnych działek ewidencyjnych, to skarżąca spółka posiadała interes prawny do zaskarżenia całości uchwały. Niemożliwe byłoby bowiem stwierdzenie nieważności tylko części tej uchwały, skoro uchwała nie miała takich części. Co więcej, zdaniem sądu, skarżąca wykazała, że skutki zaskarżonej uchwały niweczą czy też ograniczają jej uprawnienia użytkownika wieczystego do działki, na której prowadzi ona inwestycję budowlaną, w ten sposób, że skutkiem kwestionowanej uchwały jest pozbawienie spółki możliwości zakończenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego przed organem nadzoru w stosunku do ww. inwestycji, ponieważ rezultatem tej uchwały jest pozbawienie należącej do spółki nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Wcześniej dostęp ten miał być realizowany odnogą ulicy Sienkiewicza, którą przedmiotowa uchwała wyłączyła z przebiegu tej drogi. Skutkiem powyższego było nakazanie spółce przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozbiórki części budynku mieszkalnego wybudowanego na nieruchomości graniczącej z ww. drogą. właśnie z uwagi na wspomniany brak dostępu do drogi publicznej.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, skarżąca słusznie wywodzi swój interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały z przepisów: art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który stanowi, że "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami" oraz art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w myśl którego "W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać". Skoro bowiem – jak wskazuje spółka – na skutek kwestionowanej uchwały doszło do pozbawienia nieruchomości, na której spółka prowadzi inwestycję budowlaną, dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej, co w praktyce uniemożliwia dalsze zagospodarowanie tej nieruchomości w zamierzony przez spółkę sposób, mimo że legitymuje się ona do tego odpowiednim tytułem prawnym (uchwała nr XLIV/1375/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 23 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ul. P. [...] w Łodzi - Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2021 r. poz. 3196, dalej: uchwała lokalizacyjna), to interes spółki nie jest wyłącznie interesem faktycznym, lecz interesem prawnym i mógł zostać skarżoną uchwałą naruszony.
Na marginesie dodać wypada, że poza oceną sądu znalazły się, sugerowane skargą, rzekome złe intencje towarzyszące podjęciu przez Radę Miasta Łodzi spornej uchwały. Kwestie te pozostają bowiem bez wpływu na tę ocenę, która dokonywana jest wyłącznie z punktu widzenia kryterium legalności.
W złożonej do sądu skardze spółka podniosła naruszenie sporną uchwałą art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazując, że uchwałą tą ustalono przebieg drogi gminnej nr 161845E w sposób nieodpowiadający standardom geodezyjno-kartograficznym, przez co uchwała ta jest nieczytelna i nieprecyzyjna oraz pomija treść uchwały nr XLV/1429/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r. w sprawie pozbawienia ul. Sienkiewicza na odcinku od ul. Narutowicza do ul. Tymienieckiego oraz ul. Piotrkowskiej od al. Mickiewicza do ul. Pabianickiej dotychczasowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych, co spowodowało wyłączenie z przebiegu drogi gminnej odnogi ul. Sienkiewicza biegnącej w kierunku ul. Tylnej, w konsekwencji pozbawiając nieruchomość graniczącą z tą odnogą dostępu do drogi publicznej. To zaś uniemożliwiło dalsze zagospodarowanie tej nieruchomości zgodnie z rozpoczętym procesem inwestycyjnym i legalizacyjnym, doprowadzając do wydania nakazu rozbiórki części już wybudowanych zabudowań na użytkowanej przez spółkę nieruchomości.
Tak sformułowany zarzut nie w pełni można było podzielić, co nie świadczy jednak o braku jego zasadności.
Zgodnie z treścią art. 7 ustawy o drogach publicznych (dalej także: u.d.p.), do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Z brzmienia powołanego przepisu nie sposób wywodzić, że ustala on jakiekolwiek standardy geodezyjno-kartograficzne, którym powinna odpowiadać uchwała o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, czy też uchwała ustalająca przebieg drogi gminnej. Przepis ten zawiera jedynie ogólną charakterystykę dróg, które zalicza się do gminnych oraz formę prawną dokonania takiego zaliczenia oraz przebiegu danej drogi. Niemniej jednak przyjęcie którejkolwiek z wymienionych tym przepisem rodzajów uchwał nie może następować z pominięciem postanowień innych aktów powszechnie obowiązującego prawa, w tym aktów stanowionych przez samą Radę Miejską w Łodzi, a zdaniem sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Również ogólnikowość zaskarżonej uchwały odnośnie do jej przedmiotu, może budzić pewne zastrzeżenia.
Nie powinno budzić wątpliwości, że podejmowana w oparciu o art. 7 ust. 3 u.d.p. uchwała ustalająca przebieg drogi stanowi akt prawa miejscowego. Konsekwencją tego zapatrywania są określone wymogi, jakie tego rodzaju akt powinien spełniać, aby stanowione nim normy spełniały warunek dostatecznej określoności prawa. Chodzi przede wszystkim o to, aby akt prawny był formułowany w taki sposób, aby jego postanowienia zapewniały dostateczny stopień precyzji w ustalaniu ich znaczenia i skutków prawnych. Zdaniem sądu, wymóg ten, co do zasady, powinno odnosić się w jednakowym stopniu bezpośrednio do treści przepisów, jak i ewentualnych dodatkowych elementów aktu, w tym np. jego załączników graficznych, jeśli ich zawartość miałaby precyzować przedmiot regulacji tego aktu oraz inne kwestie, mające istotne znaczenie z perspektywy jego adresatów. Ponadto akt taki winien zostać odpowiednio uzasadniony. Z tej perspektywy sąd podziela stanowisko strony skarżącej, wyrażone w piśmie procesowym z 6 maja 2024 r., że zaskarżona uchwała powinna jednoznacznie, jasno i precyzyjnie określać przebieg istniejącej drogi gminnej, w szczególności poprzez konkretne ustalenie jej obszarowych granic oraz przebieg pasa drogowego. Jednocześnie załącznik graficzny ilustrujący przebieg drogi powinien być sporządzony w taki sposób, aby z jego treści można było odczytać oznaczenia ewidencyjne gruntów, na których ustalono przebieg drogi, bowiem tylko w takim przypadku odbiorcy takiej uchwały mogą poddać ją skutecznej weryfikacji m.in. z odpowiednią dokumentacją ewidencyjną.
Analiza przedstawionych sądowi akt, w tym zwłaszcza spornej uchwały, prowadzi do wniosku, że ww. powyższe wymagania nie zostały spełnione. Uchwała ogranicza się bowiem do ogólnego stwierdzenia w § 1 ust. 2 zd. 1, że ulica Sienkiewicza biegnie na odcinku od ul. Narutowicza do ulicy Tylnej i od ulicy Tylnej do ulicy Tymienieckiego. Ogólność tę powinien więc rekompensować, czy też wypełniać dodatkową treścią załącznik graficzny, który w rozpoznawanej sprawie sprowadza się wyłącznie do szkicu, w którym przebieg ul. Sienkiewicza nakreślono przy pomocy dwóch ciągłych linii: jednej – od ul. Narutowicza do ul. Tylnej, drugi – od ul. Tylnej do ul. Tymienieckiego z wyłączeniem dwóch odnóg tej ulicy, przez co jej przebieg nie ma charakteru w pełni linearnego, lecz został ustalony z przerwą. Tym samym także załącznik graficzny nie zawiera wymienionych wcześniej informacji. Mając jednak na uwadze, że kwestie działek ewidencyjnych, przez które przebiega przedmiotowa droga, jak również zagadnienia związane z granicami pasa drogowego itp. można, co do zasady, ustalić na podstawie innej dokumentacji niż zaskarżona uchwała oraz fakt, że żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych nie formułuje konkretnych wytycznych co do sposobu sporządzenia załącznika granicznego do uchwały ustalającej przebieg drogi, wymienione braki zaskarżonej uchwały same w sobie nie mogły jeszcze stanowić przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Niezależnie od tego trzeba jednak stwierdzić, że zwłaszcza z samego załącznika zaskarżonej uchwały bezspornie wynika, że ustalony nią nowy przebieg ul. Sienkiewicza nie obejmuje odnogi zapewniającej dostęp do drogi publicznej dla realizowanej przez spółkę inwestycji, co zapewniał dotychczasowy przebiegu ul. Sienkiewicza. W ocenie sądu, wyłączenie tej odnogi z nowego przebiegu ww. ulicy nastąpiło jednak z naruszeniem przepisów i miało charakter istotny.
Jak już wcześniej wskazano, jako użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. [...] (działki nr: [...], [...] oraz [...]), spółka realizuje tam inwestycję budowlaną. Zamierzenie to jest realizowane na podstawie uchwały nr XLIV/1375/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 23 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ul. P. [...] w Ł. Zgodnie z treścią § 5 pkt 2 powołanej uchwały: "Określa się zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu polegającego na (...) budowie wewnętrznego układu drogowego z wjazdami na teren w miejscach istniejących: dwóch wjazdów z ul. Piotrkowskiej oraz jednego z ul. Sienkiewicza, (...)". Jednocześnie z porównania załącznika graficznego do ww. uchwały (arkusz 6) i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, że wjazd na teren inwestycji miał być zapewniony z fragmentu ulicy Sienkiewicza, który jednak został wyłączony z przebiegu tej drogi na mocy zaskarżonej uchwały.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę miejską, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Zdaniem sądu, powyższego zabrakło w przypadku zaskarżonej uchwały. Jakkolwiek bowiem Rada Miejska w Łodzi ma bezspornie kompetencję do podjęcia uchwały o przebiegu drogi gminnej, to nie może abstrahować od postanowień innych uchwał, zresztą jej autorstwa, które wpływają na status tej drogi oraz przylegających do niej nieruchomości. Inaczej rzecz ujmując, ustalając zaskarżoną uchwałą nowy przebieg ul. Sienkiewicza, organ nie mógł pominąć tego, że jego inna uchwała w wiążący sposób uregulowała sytuację prawną określonego podmiotu zgodnie z przebiegiem tej drogi obowiązującym w dacie podejmowania uchwały lokalizacyjnej. Brak jest jednocześnie podstaw do tego, by twierdzić, że uchwała lokalizacyjna wiążę jednostronnie, tj. wyłącznie podmiot, dla którego została wydana. Z tego powodu Rada Miejska nie była uprawniona do dowolnej zmiany dotychczasowego przebiegu drogi ul. Sienkiewicza, bez oglądania się na treść uchwały lokalizacyjnej. Mówiąc jeszcze inaczej, zmiana przebiegu tej drogi, na spornym odcinku, który swą treścią objęty został uchwałą lokalizacyjną wymagałaby albo wcześniejszej ingerencji w tę uchwałę, albo pozbawienia tego odcinka statusu drogi publicznej i zmiany jego charakteru na drogę wewnętrzną, przy założeniu, że spełnione zostałyby ku temu stosowne przesłanki.
Nawiązując do ostatniej z wyżej poruszonych kwestii należy również zauważyć, że zaskarżoną uchwałą doprowadzono do tego, że status spornego odcinka drogi jest obecnie trudny do ustalenia. Zgodnie z uchwałą nr XLV/1429/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r. w sprawie pozbawienia ul. Sienkiewicza na odcinku od ul. Narutowicza do ul. Tymienieckiego oraz ul. Piotrkowskiej na odcinku od al. Mickiewicza do ul. Pabianickiej dotychczasowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych przewiduje się w § 1, że drogę od ul. Sienkiewicza na odcinku od ul. Narutowicza do ul. Tymienieckiego pozbawia się dotychczasowej kategorii drogi powiatowej i zalicza się do kategorii dróg gminnych. Postanowienie to precyzuje m.in załącznik nr 1 do ww. uchwały, z którego wynika, że drogę gminną stanowi także sporny odcinek drogi ul. Sienkiewicza (odnoga tej ulicy). Tymczasem na skutek zaskarżonej uchwały doprowadzono do sytuacji, w której na pewnym fragmencie drogi gminnej nie ustalono jej przebiegu. W ocenie sądu jest to sprzeczne z art. 7 ust. 3 u.d.p., który stanowi, że ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. W ocenie sądu, przepisu tego nie można wykładać inaczej niż w tej sposób, że skoro dana droga na mocy art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. została zaliczona do kategorii gminnych, to obowiązkiem rady gminy, co do zasady, jest ustalenie jej przebiegu w pełnym zakresie, aby było to zbieżne z uchwałą dotyczącą nadania drodze określonej kategorii. Sąd nie podziela przy tym zapatrywania organu, że uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych w żaden sposób nie ogranicza organu stanowiącego przy podejmowaniu uchwały o ustaleniu przebiegu tej drogi.
Zauważyć należy, że uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi do określonej kategorii związana jest z posiadaniem przez tę drogę cech określonych w art. 5-7 u.d.p. odpowiednio dla kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Z uchwały tej powinny nadto wynikać podstawowe informacje dotyczące początku i końca drogi oraz terenu, jaki obejmuje, poprzez zilustrowanie tego na stosownej mapie. Zdaniem sądu, uchwała o przebiegu drogi, co do zasady, powinna być zbieżna z uchwałą o zaliczeniu jej do określonej kategorii dróg. To, że przebieg ten może być ustalony inaczej niż wynika to z układu drogi przyjętego uchwałą o zaliczeniu jej do określonej kategorii dróg nie służy natomiast temu, aby organ stanowiący mógł w sposób całkowicie dowolny określić jej przebieg, lecz aby przebieg ten mógł dostosować do określonych warunków faktycznych, jakie z daną drogą są związane, np. uwzględniając fakt istnienia barier naturalnych lub innych przeszkód powodujących, że ustalenie przebiegu danej drogi na jej pełnym obszarze jest niemożliwe. Swoboda i samorządność gminy nie może bowiem oznaczać całkowitej dowolności oraz arbitralności jej działań, zwłaszcza gdy miałaby ona doprowadzać nimi do istotnego naruszenia interesu prawnego podmiotów trzecich.
Co więcej, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, zaskarżona uchwała doprowadziła do stanu niepewności prawnej. Jak wynika ze skargi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, opierając się na stanowisku jednostek organizacyjnych Miasta Łodzi, tj. Zarządu Dróg i Transportu oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej, przyjął, że w rezultacie zaskarżonej uchwały skarżąca spółka utraciła dostęp do drogi publicznej dla realizowanej inwestycji, co spowodowało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę jej części. Formalnie jednak nie ma przepisu, który pozbawiałby przedmiotowy odcinek ul. Sienkiewicza statusu drogi publicznej, choć wspomniane komórki miasta zdają się wywodzić taki właśnie skutek z postanowień zaskarżonej uchwały. Tego rodzaju wątpliwości nie powinny mieć jednak miejsca w demokratycznym państwie prawnym. Jednocześnie podkreślić trzeba, że sposób i zasadność takiego ukształtowania przebiegu drogi gminnej ul. Sienkiewicza, jak uczyniono to w kwestionowanej uchwale, nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a przynajmniej nie wynika to z dokumentacji legislacyjnej przedstawionej sądowi.
W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym w szczególności aktów prawa miejscowego (tak wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli sądowej sam w sobie nie przesądza jeszcze o konieczności stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18). Bezspornym jest jednak, że w rozpatrywanej sprawie zabrakło jakiejkolwiek argumentacji organu odnośnie do sygnalizowanych wcześniej kwestii, która nadto tłumaczyłaby, dlaczego organ postanowił zignorować wcześniejsze własne rozstrzygnięcia obejmujące swym zakresem status spornego odcinka drogi.
Reasumując, z powyższych względów, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt. 1 sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi w kwocie 300 złotych.
d.cz.