III SA/Łd 143/25

III SA/Łd 143/25 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 1647/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 3 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 12 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Protokolant : Starszy sekretarz sądowy Marta Duda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na postanowienie proceduralne nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 roku w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady postanawia : odrzucić skargę.
Uzasadnienie
13 listopada 2024 r. Rada Miasta Zgierza podjęła postanowienie proceduralne Nr 2 w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady.
4 grudnia 2024 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego powyżej postanowienia proceduralnego Rady Miasta Zgierza, do którego dołączony był wniosek Komisji Rewizyjnej oraz uzupełnienie do tegoż wniosku z 13 listopada 2024 r. Organ nadzoru pismem z13 grudnia 2024 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Zgierza o przekazanie wskazanego postanowienia proceduralnego Rady Miasta Zgierza w celu oceny jego legalności. Akt ten został przekazany do Wojewody Łódzkiego13 grudnia 2024 r., niemniej jednak organ nadzoru w ustawowym terminie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Wojewoda Łódzki, który zaskarżył § 2 postanowienia proceduralnego Nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady. Zaskarżonemu postanowieniu Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na zobowiązaniu Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku Komisji Rewizyjnej w określony sposób, tym samym wkraczając w kompetencje organu wykonawczego gminy. Wobec tak postawionego zarzutu Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia proceduralnego w zakresie § 2 oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przesądza, że podstawową formą rozstrzygnięć rady gminy, jako organu kolegialnego, są uchwały. Rada gminy jako organ administracji publicznej, chcąc podjąć jakieś działanie musi podjąć uchwałę na podstawie normy prawnej wyraźnie upoważaniającej organ do takiego postępowania, a zatem określającej kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jej aktywności. Przesądza o tym również § 29 Regulaminu Rady stanowiącego załącznik Nr 5 do uchwały Nr XLIX/463/06 Rady Miasta Zgierza z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Zgierza, który stanowi, że sprawy rozpatrywane na sesjach rada rozstrzyga podejmując uchwały, które są odrębnymi dokumentami z wyjątkiem uchwał o charakterze proceduralnym odnotowanych w protokole sesji. Skarżący podniósł przy tym, iż fakt, że powołanego postanowienia proceduralnego nie nazwano uchwałą nie świadczy o tym, że nią ono nie jest. Zaznaczono przy tym, że o charakterze aktu przesądza przede wszystkim jego treść i skutki jego wydania - a zatem wyrażenie zgody na zlecenie odpłatnej ekspertyzy prawnej i zobowiązanie Prezydenta Miasta Zgierza do wykonania wniosku Komisji Rewizyjnej. Skarżący wskazał na istotne naruszenie art. 30 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zaznaczając, że w § 2 postanowienia proceduralnego Rada Miasta Zgierza zobowiązała Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku Komisji Rewizyjnej jednocześnie wskazując sposób jego realizacji. Pokreślono przy tym, że wprawdzie sposób sformułowania § 2 postanowienia proceduralnego nie określa bezpośrednio sposobu wykonania tego aktu, lecz wynika on z uzupełnienia do wniosku Komisji Rewizyjnej z dnia 13 listopada 2024 r. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej w uzupełnieniu do wniosku wskazał na konkretną kancelarię prawną oraz reprezentującego ją adwokata, który sporządzi opinię prawną w danej sprawie. Takie postępowanie Rady Miasta Zgierza oraz Komisji Rewizyjnej wkracza w kompetencje Prezydenta Miasta Zgierza, bowiem został on zobowiązany do wykonania uchwały (postanowienia proceduralnego) w określony sposób. Prezydent miasta wykonuje uchwały gminy i zadania gminy określone w przepisach prawa, w szczególności m.in. określa sposób wykonania uchwały, który jest pierwszym etapem jej wykonania. Ogólnie rzecz ujmując chodzi o wskazanie m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. Tym samym oznacza to, że do zadań prezydenta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że ustanowienie prezydenta organem wykonawczym gminy nie oznacza, że wszelkie zadania organu wykonawczego prezydent wykonuje osobiście. Oczywiście określenie sposobu wykonania konkretnej uchwały zależy od treści danej uchwały, jak również od tego w jakim zakresie uchwała wymaga wykonania. Jednak co do zasady sprawa wykonywania uchwał rady, w tym określenie sposobu ich wykonywania, została ustawowo zaliczona do zadań (kompetencji) prezydenta. Przyznanie kompetencji prezydenta miasta do decydowania o sposobie wykonania uchwał uzasadnia upoważnienie rady gminy wyłącznie do stanowienia o kierunkach działania prezydenta miasta (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty mają stanowić o rekomendacji do określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o jej ostatecznej treści. Uchwały kierunkowe podejmowane przez radę ze swej natury nie mają charakteru wiążącego, a jedynie wyznaczają postulowany sposób działania prezydenta, zatem niedopuszczalne jest podejmowanie ich w sposób oznaczający wkroczenie w kompetencje innych podmiotów. Należy wskazać, że prezydent miasta nie jest organem wykonawczym rady gminy, zatem nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych w konkretnych sprawach. Skarżący zauważył przy tym, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż uchwała rady w tej materii powinna mieć wyłącznie charakter programowy czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Przepis ten zezwala radzie jedynie na stanowienie o kierunkach działania prezydenta miasta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Wytyczne określają cele i priorytety w działaniach zarządu. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań prezydenta miasta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez prezydenta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. Strona skarżąca zaznaczyła przy tym, że stanowienie o kierunkach działania prezydenta miasta nie może wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo prezydentowi z mocy ustawy - nie może w żaden sposób narzucać określonych zachowań, czy też przymuszać do określonych działań, a zwłaszcza nakazywać stosowanie konkretnych rozwiązań prawnych, czy też sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tym samym zdaniem wojewody Rada Miasta Zgierza, mając na uwadze regulacje § 52 ust. 5 Regulaminu Rady, miała prawo do podjęcia przedmiotowego aktu prawnego w zakresie wyrażenie jedynie zgody na przeprowadzenie płatnej ekspertyzy. Jednakże, biorąc pod uwagę wniosek i uzupełnienie do wniosku komisji rewizyjnej, Rada Miasta Zgierza nie miała kompetencji do wkroczenia w uprawnienie przyznane wyłącznie organowi wykonawczemu gminy i do zobowiązania prezydenta do podjęcia określonych działań, co skutkowało istotnym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono, iż o ile Rada Miasta Zgierza nie kwestionuje treści wskazanych w skardze przepisów, o tyle zwraca uwagę na konieczność dokonywania ich wykładni z uwzględnieniem specyfiki niniejszej sprawy. Zaznaczono przy tym, iż stosownie do § 7 ust. 1 Statutu Miasta Zgierza stanowiącego Załącznik do uchwały Nr XLIX/463/2006 Rady Miasta Zgierza z dnia 29 czerwca 2006 r.: "Miasto wykonuje swoje zadania za pośrednictwem swoich organów: Rady i Prezydenta". A w myśl ust. 2 tegoż przepisu: "Naczelnym organem decyzyjnym i kontrolnym w Mieście jest Rada (...)", przy czym "Rada kontroluje działalność Prezydenta, jednostek organizacyjnych Miasta oraz jednostek pomocniczych przy pomocy Komisji Rewizyjnej (...)" (ust. 3 wskazanego powyżej przepisu). Stosownie zaś do § 4 ust. 2 Regulaminu Rady (stanowiącego Załącznik Nr 5 do Statutu Miasta Zgierza): "Do wyłącznej właściwości Rady należy m.in.: ustalanie wynagrodzenia Prezydenta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności". Przy czym zgodnie z treścią Regulaminu Komisji Rewizyjnej (Załącznik Nr 13 do Statutu Miasta Zgierza) § 1 ust 1: "Komisja Rewizyjna Rady, zwana dalej »Komisją«, jest głównym organem kontrolnym Rady", zaś zgodnie z § 2 wskazanego regulaminu: "Zadaniem Komisji jest m.in. kontrolowanie działalności Prezydenta, podporządkowanych mu miejskich jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych Miasta". Z kolei w myśl § 7: "Komisja w toku wykonywania swoich zadań może korzystać z pomocy biegłych i specjalistów". Przy czym, stosownie do treści § 34 ust. 5.: "Komisja przedkłada Radzie wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Radę określonych problemów związanych z działalnością Prezydenta i podporządkowanych mu miejskich jednostek organizacyjnych". W odpowiedzi na skargę podniesiono nadto, iż stanowienie o kierunkach działalności prezydenta miasta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien on poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Przy czym sprawa, na gruncie której została złożona skarga do sądu dotyczy zajęcia przez Radę Miasta Zgierza stanowiska w odniesieniu do ewentualnego naruszenia przez Prezydenta Miasta Zgierza zakazu łączenia sprawowania funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w radzie nadzorczej spółki z co najmniej 10% udziałem Skarbu Państwa, tj. w odniesieniu do możliwości naruszenia art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. A zatem, jak dalej wywiedziono w odpowiedzi na skargę, charakter wskazanego zagadnienia spowodował, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniała konieczność zasięgnięcia opinii eksperta celem dokonania analizy okoliczności i sporządzenia fachowej i rzetelnej opinii prawnej w zleconym zakresie. Mając na względzie fakt, że problem prawny dotyczył personalnie Prezydenta Miasta, postanowieniem proceduralnym Rada Miasta Zgierza, na wniosek Komisji Rewizyjnej, wyraziła zgodę na wydanie zewnętrznej odpłatnej ekspertyzy prawnej przez Kancelarię wybraną przez Komisję po uprzednim zwróceniu się do kilku podmiotów oferujących usługi prawne (vide: uzupełnienie do wniosku z dnia 5 listopada 2024 r.). Prezydent został wskazany do realizacji zadania ponieważ zgodnie z art. 30. ust 2. pkt. 4, to do niego należy wykonywanie budżetu gminy. Podkreślono przy tym, że Rada Miasta za pośrednictwem Komisji Rewizyjnej wykonywała funkcję kontrolną w stosunku do Prezydenta Miasta. A sposób realizacji postanowienia proceduralnego, który miałby polegać na oddaniu w ręce Prezydenta Miasta kompetencji wyboru podmiotu sporządzającego opinie prawną czyniłby funkcje kontrolną Rady względem organu wykonawczego iluzoryczną. Rada Miasta stoi na stanowisku, że zlecenie ekspertyzy prawnej w ramach środków zabezpieczonych w budżecie Miasta Zgierza na rzecz Komisji/Rady jest działaniem mieszczącym się w kompetencjach Rady, określonych w Statucie Miasta Zgierza. W ocenie Rady odmienna ocena skarżonego postanowienia proceduralnego ograniczałaby uprawnienia Rady wynikające z art. 18a oraz art. 22. ustawy o samorządzie gminnym, a więc w tym stanie rzeczy Rada Miasta Zgierza nie widzi w istotnego naruszenia prawa, a tym bardziej skutkującego nieważnością skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 postanowienia proceduralnego Nr 2 podjętego przez Radę Miasta Zgierza w dniu 13 listopada 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady. Wskazać przy tym należy, że § 2 wskazanego postanowienia proceduralnego Nr 2 (które, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, jest w istocie uchwałą Rady Miasta Zgierza) stanowi, iż: "Wskazuje się Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku". Chodzi przy tym, jak wynika z akt sprawy, o wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Zgierza z dnia 5 listopada 2024 r., podpisany przez jej przewodniczącego tejże komisji, a skierowany do Rady Miasta Zgierza, w którym wskazano, iż "Niniejszym na podstawie § 53 ust. 5 Regulaminu Rady oraz § 3 ust. 3 oraz § 12 Regulaminu Komisji Rewizyjnej składamy wniosek o wydanie zewnętrznej, płatnej ekspertyzy prawnej w związku z otrzymanym pismem z Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z dn. 24.10.2024 r. Ekspertyza prawna miałaby na celu opisać pełną sytuację prawną łączenia sprawowania funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w Radzie Nadzorczej spółki z co najmniej 10% udziałem Skarbu Państwa tj. możliwości złamania art. 4a ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje przez Prezydenta P. S.. Wniosek nasz argumentujemy tym, że aby udzielić kompleksowej i pełnej informacji Wojewodzie Łódzkiemu. Naszym zdaniem, aby dochować należytej staranności powinna powstać niezależna ekspertyza zewnętrznych ekspertów prawnych nie związanych z Urzędem Miasta Zgierza". Wniosek ów został następnie uzupełniony pismem z dnia 13 listopada 2024 r., również podpisanym przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Zgierza, i skierowany do Rady Miasta Zgierza, przy czym w piśmie tym wskazano, iż "Niniejszym na podstawie § 53 ust. 5 Regulaminu Rady oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 lit e) z zakresu prawa do zamówień publicznych wskazuję niezależną Kancelarię B. reprezentowaną przez adw. B.G. do sporządzenia opinii prawnej, która posłuży do pełnej odpowiedzi dla Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego o możliwości naruszenia przez Pana P. S. – Prezydenta Miasta Zgierza art. 4a ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Wskazanie argumentujemy a żeby dochować należytej staranności i niezależności powinna powstać opinia prawna bez zbędnej zwłoki, aby rozwiać wszelkie wątpliwości natury prawnej czy mandat prezydenta może być dalej pełniony przez Pana P. S.. Wyjaśniam, że wybór podmiotu nastąpił po uprzednim zwróceniu się do kilku podmiotów, kancelarii prawnych z zapytaniem w celu sporządzenia ww. opinii. Niestety pozytywnie odpowiedział tylko Mecenas G. oraz zapewnił że zajmie się sprawą bez zbędnej zwłoki. Koszt ekspertyzy nie przekroczy 2000,00 zł netto". Dla porządku wskazać również należy, iż § 53 Regulaminu Rady - na który powołuje się Komisja Rewizyjna we wskazanym powyżej wniosku z 5 listopada 2024 r. oraz w jego uzupełnieniu z 13 listopada 2024 r., a także Rada Miasta Zgierza w zaskarżonym do sądu postanowieniu proceduralnym Nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r. "w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady" – dotyczy kierowania pracami komisji, jej prac oraz zasad działania i nie zawiera ust. 5. Tym samym przyjąć należy, że w istocie chodziło o § 52 ust. 5 Regulaminu Rady, zgodnie z którym: "Komisje mogą korzystać z pomocy doradców (ekspertów) nie będących członkami komisji. Zlecenie ekspertyzy płatnej wymaga zgody Rady". Na fakt ten wskazuje również treść § 1 zaskarżonego do sądu postanowienia proceduralnego Nr 2, zgodnie z którym: "Rada Miasta Zgierza wyraża zgodę na zlecenie odpłatnej ekspertyzy prawnej w celu opisania pełnej sytuacji prawnej łączenia sprawowania funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w Radzie Nadzorczej spółki z co najmniej 10% udziałem Skarbu Państwa tj. możliwości złamania art. 4a ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje przez Prezydenta P. S.."
W świetle powyższego wskazać należy, iż merytoryczna ocena skargi zawsze musi zostać poprzedzona badaniem, czy jest ona dopuszczalna. W judykaturze podkreśla się przy tym, że granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określone w Konstytucji RP znalazły swoje potwierdzenie zarówno w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: "p.p.s.a.". Przy czym w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić należy, że prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (vide art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) – tak chociażby w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21, Lex/el nr 3515397. Zakres tej kontroli określił ustawodawca w treści art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazując, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. A nadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W świetle powyższego zauważyć należy, iż wprawdzie w skardze nie wskazano na żaden punkt z art. 3 § 2 p.p.s.a., niemniej jednak w świetle argumentów podnoszonych w skardze przyjąć można, że intencją strony skarżącej było oparcie skargi na art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Niewątpliwie bowiem tradycyjnym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej są decyzje i postanowienia, niemniej jednak – jak wskazano powyżej, przywołując treść art. 3 p.p.s.a. - ustawodawca umożliwia sądową kontrolę w znacznie szerszym zakresie, co oczywiście zasługuje na aprobatę, a w tym również – jak stanowi art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie oznacza więc, że nie ma tutaj żadnych granic – jest wręcz przeciwnie. W myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna w odniesieniu do innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, które nie są aktami prawa miejscowego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają bowiem uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym oraz uchwały o charakterze indywidualnym. W literaturze podkreśla się jednak, że dopuszczalność zaskarżenia aktów niebędących aktami prawa miejscowego jest ograniczona przesłanką przedmiotową – zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają bowiem uchwały i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym zakres administracji publicznej to zakres wykonywania zadań publicznych przypisanych przepisami prawa jednostkom samorządu terytorialnego. Z tego zakresu należy jednak wyłączyć działania, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015 r., Lex/el; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020 r., s. 514; P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004 r., s. 583 a także uzasadnienia uchwał NSA: z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. Akt OPS 3/98, ONSA z 1998, z. 4, poz. 109; z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001/2/52; z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90).
W literaturze nie budzi też wątpliwości, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w sposób ogólny określa cechy, jakim powinien odpowiadać akt będący przedmiotem skargi, tj.:
po pierwsze, ma to być akt pochodzący od organu jednostki samorządu terytorialnego lub związku jednostek samorządu terytorialnego;
po drugie, ma to być akt inny niż akt prawa miejscowego; oraz
po trzecie, ma to być akt wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej (R. Hauser, K. Celińska-Grzegorczyk [w:] System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji, t. 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014 r., s. 183-184).
Zatem, jak wskazuje się w doktrynie i judykaturze, pojęcie spraw z zakresu administracji publicznej powinno być rozumiane szeroko. Niemniej jednak, jak już wskazywano, przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują więc wszystkie działania jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono § 2 postanowienia proceduralnego Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r., w treści którego wskazano, iż "Wskazuje się Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku", zaznaczając wyraźnie, iż: "Rada Miasta Zgierza wyraża zgodę na zlecenie odpłatnej ekspertyzy prawnej w celu opisania pełnej sytuacji prawnej łączenia sprawowania funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w Radzie Nadzorczej spółki z co najmniej 10% udziałem Skarbu Państwa tj. możliwości złamania art. 4a ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje przez Prezydenta P. S." (§ 1 wskazanego powyżej postanowienia proceduralnego Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r.). W świetle powyższego nie może być wątpliwości, że skarga podlegała odrzuceniu, gdyż zaskarżone postanowienie proceduralne Nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r. nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym stoi bowiem na stanowisku, iż wskazany akt w żadnym razie nie realizuje zadań publicznych przypisanych radzie gminy w drodze ustawy. Podjęta w formie postanowienia proceduralnego Nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r. uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Zauważyć przy tym należy, że żadnej sprawy z zakresu administracji publicznej nie zarysowano również, ani we wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Zgierza z dnia 5 listopada 2024 r., ani w uzupełnieniu tegoż wniosku z dnia 13 listopada 2024 r. – intencją obydwu jest bowiem doprowadzenie do zlecenia odpłatnej ekspertyzy prawnej, a więc zlecenie zawarcia umowy cywilnoprawnej.
Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretny akt organu jednostki samorządu terytorialnego mógł zostać uznany za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, powinien charakteryzować się takimi cechami jak:
1) powinien mieć na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy;
2) powinien nakładać obowiązek, stwierdzać uprawnienie lub obowiązek bądź tworzyć lub znosić istniejący stosunek prawny;
3) powinien mieć charakter indywidualny bądź generalny;
4) nie powinien być on aktem prawa miejscowego.
W świetle powyższego podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie proceduralne Nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r. nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż nie stanowi realizacji zadania publicznego przypisanego temu organowi samorządu terytorialnego w drodze ustawy; nie stanowi ono też podstawy do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku, stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku, nie tworzy też, ani nie znosi istniejącego stosunku prawnego. Co więcej, brak jest również podstaw do przyjęcia, że zaskarżony do sądu akt ma charakter generalny bądź indywidualny (albowiem nie został wskazany żaden jego konkretny adresat), a nadto nie jest to również bez wątpienia akt prawa miejscowego. Zaskarżony do sądu akt dotyczy bowiem zrealizowania określonej czynności na rzecz komisji rewizyjnej, tj. zlecenia odpłatnej ekspertyzy prawnej - przy czym wskazać należy, że w tym zakresie akt ten jest prawidłowy, bo to właśnie prezydent musi taką umowę podpisać.
Zatem skoro zaskarżony do sądu akt dotyczy w istocie sprawy o charakterze cywilnym – tj. zawarcia umowy na sporządzenie ekspertyzy prawnej – to tym samym stwierdzić należy, że nie mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej (zlecenie ekspertyzy samo w sobie nie jest związane ze sprawą publiczną), a co za tym idzie nie może być on przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż skargą do sądu administracyjnego mogą być objęte jedynie takie akty, które są dokonywane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że stosunek nawiązany między zlecającym ekspertyzę prawną, a realizującym to zlecenie podmiotem – niezależnie od tego, czego ekspertyza ta będzie w konkretnym przypadku dotyczyła – jest stosunkiem cywilnoprawnym, a co za tym idzie spory wynikające z tego stosunku są sporami cywilnymi (sprawami cywilnymi). Zatem, w ocenie sądu, skoro zaskarżony akt nie ingeruje swoją treścią w sferę publicznoprawną – ani nie kieruje do innych podmiotów nakazu wiążącego postępowania, ani nie nakłada na obywateli obowiązków, ani nie nadaje uprawnień, ani nie kształtuje ich sytuacji prawnej w jakikolwiek inny sposób – to tym samym nie mógł on być przedmiotem kontroli sądowej.
W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone do sądu postanowienie proceduralne Nr 2 dotyczyło zgody na zlecenie odpłatnej ekspertyzy prawnej – a więc była to zgoda dotycząca nawiązania stosunku cywilnoprawnego, między zlecającym ekspertyzę prawną, a realizującym to zlecenie podmiotem. Wobec powyższego należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. odrzucić skargę.
a.kr