III SA/Łd 139/25

III SA/Łd 139/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /przewodniczący/
Ewa Alberciak /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1603/25 - Wyrok NSA z 2026-01-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 25
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Dnia 21 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 26 stycznia 2023 roku nr LXXX/976/23 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i komisji Rady Miejskiej w Wieluniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
26 stycznia 2023 r. Rada Miejska w Wieluniu podjęła uchwałę nr LXXX/976/23 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i komisji Rady Miejskiej w Wieluniu. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) i § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974) w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy.
W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że radny otrzymuje jedną dietę za udział w posiedzeniach Rady Miejskiej w Wieluniu i/lub komisji Rady, niezależnie od ilości posiedzeń w miesiącu. W § 1 ust. 2 uchwały ustalono, że radnemu nie przysługuje dieta jeżeli nie uczestniczył w miesiącu w żadnym posiedzeniu Rady Miejskiej lub komisji Rady.
W § 2 Rada ustaliła następujące wysokości diet dla radnych z uwzględnieniem pełnionych funkcji w Radzie:
1) przewodniczący Rady Miejskiej - 78%;
2) wiceprzewodniczący Rady Miejskiej - 56%;
3) przewodniczący komisji stałych Rady - 56%;
4) przewodniczący komisji doraźnych Rady - 50%;
5) zastępca przewodniczącego komisji stałych Rady - 50%;
6) radny pracujący w jednej komisji - 33%;
7) radny pracujący w dwóch komisjach - 44%;
8) radny będący członkiem Komisji Rewizyjnej Rady - 47%;
9) radny niepełniący żadnej funkcji i niepracujący w żadnej komisji - 22%.
W § 4 ust. 1 Rada postanowiła, że jeżeli w miesiącu odbyło się więcej niż jedno posiedzenie Rady Miejskiej i/lub komisji Rady, za każdą nieobecność radnego na sesji Rady Miejskiej lub na posiedzeniu komisji Rady Miejskiej lub zespołu kontrolnego działającego w ramach Komisji Rewizyjnej potrąca się 20% przysługującej diety, z zastrzeżeniem § 1 ust 2.
W § 4 ust. 2 ustalono, że za każde spóźnienie się radnego na sesję Rady Miejskiej, posiedzenie komisji Rady Miejskiej lub zespołu kontrolnego działającego w ramach Komisji Rewizyjnej ponad 30 min lub opuszczenie ich obrad na łączny czas ponad 30 min potrąca się 10% przysługującej diety w przypadku sesji Rady Miejskiej oraz 5% przysługującej diety w przypadku posiedzenia komisji Rady Miejskiej lub zespołu kontrolnego działającego w ramach Komisji Rewizyjnej.
W § 4 ust. 3 wskazano, że spóźnienie się lub opuszczenie obrad sesji Rady Miejskiej, posiedzenia komisji Rady Miejskiej lub zespołu kontrolnego działającego w ramach Komisji Rewizyjnej, jest odnotowywane przez prowadzącego ich obrady na liście obecności, na podstawie której ustala się wysokość potrąceń z przysługującej radnemu diety.
Z kolei w ust. 4 § 4 ustalono, że w przypadku zmiany w trakcie miesiąca kalendarzowego funkcji pełnionej przez radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość, wymiar diety za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie, przyjmując za miesiąc 30 dni.
W § 6 uchwały ustalono, że wypłata diet realizowana będzie po przedłożeniu listy obecności z właściwego posiedzenia w terminie do piątego dnia następnego miesiąca.
W § 10 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.
Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1) istotne naruszenie art. 25 ust. 4 i art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz art. 7 Konstytucji RP, polegające na niepełnym wykonaniu delegacji do stanowienia prawa miejscowego poprzez zaniechanie uregulowania zasad ustalenia wysokości diety radnych Rady Miejskiej w Wieluniu w zakresie nie obejmującym ich aktywności mandatowej wykraczającej poza udział w sesjach rady i posiedzeniach komisji;
2) dokonane § 2 pkt 1 istotne naruszenie art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g. i § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na modyfikacji wskazanego rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości miesięcznych diet przysługujących Przewodniczącemu Rady Miejskiej na poziomie 78%;
3) dokonane przepisem § 4 ust. 4 istotne naruszenie art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na wadliwym wykonaniu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego przez uchwalenie, że w przypadku zmiany przez radnego pełnionej funkcji proporcjonalne ustalanie wymiaru diety następować będzie w oparciu o okres miesięczny, który ma wynosić łącznie 30 dni, i w ten sposób niezasadne, w zależności od danego miesiąca kalendarzowego, pomniejszenie lub zwiększenie wymiaru przysługującego radnym świadczenia rekompensacyjnego.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zasady ustalania wysokości diet w formie ryczałtowej powinny być powiązane z aktywnością radnego związaną z wykonywaniem mandatu lub brakiem takowej. Dlatego uchwała podejmowana w oparciu o art. 25 ust. 4 powinna przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego takich obowiązków. Zdaniem skarżącego Rada Miejska w Wieluniu postrzega jednak dietę przysługującą na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w inny sposób. Ukształtowanie poszczególnych przepisów oraz niezupełność uchwały powodują, że uchwała określa bardziej zasady wynagrodzenia radnych niż zasady wypłacania im świadczenia kompensacyjnego.
Rada Miejska już w pierwszej jednostce redakcyjnej wprost sprowadza wykonywanie przez radnych ich mandatów wyłącznie do uczestnictwa sesjach rady i posiedzeniach komisji w § 1 ust. i ust. 2 uchwały. Skarżący podniósł, że przepisem § 4 ust. 1 rada przewidziała "potrącenie" części należnej diety w przypadkach nieobecności radnego na posiedzeniu rady lub komisji, z zastrzeżeniem nieobecności spowodowanej okolicznościami z § 5 pkt 1 i 2. Zastrzeżenie to dotyczy jednak nadal wyłącznie, nieobecności na sesjach i posiedzeniach.
Dodatkowo przepis § 6 wskazuje listę obecności "z właściwego posiedzenia" jako podstawę wypłaty diety.
Zdaniem skarżącego brak jest w zaskarżonej uchwale uregulowania sytuacji, w której radny uczestniczy wyłącznie w sesjach i posiedzeniach, a nie wykonuje swojego mandatu w pozostałym okresie, w tym z przyczyn od niego nienależnych np. związanych z chorobą. Brak uregulowania sytuacji, w której radny nie uczestniczy w sesjach i posiedzeniach, ale wykonuje swój mandat w pozostałym czasie prowadzi nie tylko do niewykonania delegacji art. 25 ust. 4 u.s.g., ale narusza też art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu. Status ten przedstawicielom wybieranym do władz lokalnych, zgodnie z ust. 2 tego przepisu, powinien zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne.
Zdaniem skarżącego Rada Miejska w Wieluniu nie wykonała w pełni delegacji wynikającej z art. 25 ust. 4 u.s.g. przez zaniechanie uregulowania w pełni zasad, na których radnym przysługuje dieta.
Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała w § 2 pkt 1 ustaliła wysokość miesięcznej diety Przewodniczącego Rady Miejskiej na poziomie 78%. Jednak z samego tytułu przywołanego rozporządzenia, a także jednoznaczne brzmiącego przepisu § 1 wyraźnie wynika, że stawki nim określone mają charakter maksymalny. Górna granica wysokości diet przysługującym radnym w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców wynosi 75%. Sprzeczność jest więc ewidentna. W konsekwencji naruszenie to należy ocenić jako złamanie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności, a także złamania nałożonego na organy samorządu terytorialnego sformułowanego w art. 94 ustawy zasadniczej wymóg stanowienia prawa na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Z kolei zgodnie z § 4 ust. 4 uchwały w przypadku zmiany funkcji pełnionej przez radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość w trakcie trwania miesiąca kalendarzowego, wymiar diety ryczałtowej za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie, przyjmując za miesiąc 30 dni. Dla potrzeb ustalania proporcjonalnego wymiaru miesięcznej diety, organ samorządowy przyjął, że ów miesiąc zawsze będzie liczył 30 dni. W tym samym przepisie mowa jest o miesiącu kalendarzowym. Jednak w kalendarzu tylko cztery miesiące liczą sobie 30 dni. Tylko w odniesieniu do tych 4 przypadków kwestionowany przepis nie będzie wzbudzał żadnych zastrzeżeń. Jeżeli zaś zastosować go do pozostałych miesięcy, to zachowując się zgodnie z dyspozycją z § 4, albo dojdzie do pozbawienia radnego (w ujęciu proporcjonalnym) części diety w przypadku pozostałych 7 miesięcy kalendarzowych, albo w przypadku szczególnego miesiąca, jakim jest luty, do niezasadnego jej zwiększenia.
Powyżej podniesione argumenty przemawiają za stwierdzeniem nieważności całości zaskarżonego aktu prawnego. Prokurator wskazał, że nie formułował kolejnego zarzutu dotyczącego § 4 ust 1. Zdaniem skarżącego Rada przewidując potrącenie 20% przysługującej diety za każdą nieobecność zignorowała potencjalny problem łączący się z liczbą posiedzeń ciał statutowych w perspektywie przyjętego okresu rozliczeniowego. Nawet w tak wąskim zakresie, bo ograniczonym jedynie do obecności na posiedzeniach, przywołany przepis sprawdza się tylko w części stanów faktycznych, tj. przy założeniu, że w miesiącu nie odbędzie się więcej niż pięć posiedzeń rady czy komisji stałych. W przeciwnym wypadku na mocy tej regulacji radny lub przewodniczący Rady: - który nie uczestniczył w danym miesiącu w 5 posiedzeniach Rady lub komisji stałych, a był obecny na 6 i każdej następnej, zostanie pozbawiony diety w pełnym wymiarze; - który nie uczestniczył w 5 posiedzeniach lub komisjach, jak i ten, który nie uczestniczyłby w wielokrotności tej liczby posiedzeń, spotka się z takim samym obniżeniem wysokości diety, czyli nieadekwatnie do stopnia swojej mandatowej aktywności.
Zdaniem Prokuratora do podobnych skutków "dyscyplinujących" radnych, tj. § 4 ust. 2 i 3 może dojść przy zastosowaniu przepisów. Konieczność zwoływania liczniejszych niż dotychczasowo sesji rady (nieplanowanych sesji doraźnych) może wyłonić się w przyszłości na skutek zdarzeń, na które nikt nie ma wpływu. Chodzi o zasadę, o świadczenie zapewnione radnemu ustawą. Organ winien, w ramach upoważnienia ustawowego, tak ukształtować przepisy, aby w razie nieobecności radnego skutkowały dla niego proporcjonalnym i rzeczywistym pomniejszeniem diety, zarówno przypadku absencji na sesjach, jak w przypadku niewykonywania innych zadań objętych mandatem. Jeżeli jednak mandat był wykonywany w danym okresie rozliczeniowym chociażby przez jeden dzień, radny zachowuje prawo do diety, w jej wymiarze proporcjonalnym. Z drugiej strony radny, z uwagi na charakter rekompensacyjny diety, nie może jej otrzymywać, jeżeli w przyjętym okresie rozliczeniowymi nie podejmuje żadnej działalności mandatowej
Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.
Wadliwe zastosowanie przepisu ustawy upoważniającej dokonane § 1, § 4 oraz niepełne wykonanie delegacji do stanowienia prawa daje podstawę do sformułowania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieluniu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada powołując się na treść art. 24 ust. 1 i art. 23 ust. 1 u.s.g. wskazała, że z reguły posiedzenia Rady lub Komisji Rady Miejskiej w Wieluniu odbywają się w czasie pracy lub innego czasu aktywności zawodowej radnych, dlatego uzasadnione jest uregulowanie zasad przyznania diety i jej potrącenia od udziału w posiedzeniach Rady lub komisjach, tym bardziej, że jest to element wymierny, sprawdzalny w pełnieniu funkcji radnego. Udział w posiedzeniach rady i komisjach rady jest również wypełnieniem obowiązku z art. 23 ust. 1 u.s.g.
Organ stanowiący nie ma możliwości, określenia zasad ustalania diety, jej potrącania z tytułu aktywności poza posiedzeniami rady i komisji rady, gdyż nie ma podstaw prawnych do określenia w stosunku do radnego takich zasad aktywności poza posiedzeniami rady i komisji rady, do których następnie można ustalić zasady przyznania diety i jej potrącenia.
Natomiast w przypadku nienależytego wywiązywania się przez radnego z dodatkowo pełnionej funkcji, np. przewodniczącego rady czy przewodniczącego komisji, może zostać on z niej odwołany przez radę. Radny - za brak realizacji obowiązków - ponosić będzie także polityczną odpowiedzialność przed wyborcami, którzy w kolejnych wyborach ocenią jego dotychczasową działalność.
Co do zarzutu dotyczącego zawyżenia diety dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wieluniu Rada wyjaśniła, że zarzut ten również nie zasługuje, na uwzględnienie. W podstawie prawnej uchwały powołano § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, który wskazuje maksymalną kwotę liczoną na podstawie art. 25 ust. 6 u.s.g. Zapis uchwały wskazany w § 2 pkt 1 jak i pozostałe punkty - procentowo określona wysokość diety - odnoszą się do maksymalnej kwoty wskazanej na podstawie § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 25 ust. 6 u.s.g. Tak więc, ustalona wysokość diety Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wieluniu stanowi 78% z 75 % kwoty diety określonej w art. 25 ust. 6 u.s.g. (odpowiednio pozostałe punkty
w § 2 uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu). W taki sposób dieta jest obliczana dla radnych Rady Miejskiej w Wieluniu, co wykazano w załączniku do odpowiedzi na skargę.
Ponadto Rada wyjaśniła, że ustalenie dla rozliczenia proporcjonalnie diety, okresu rozliczeniowego 30 dni jako miesiąc nie jest naruszeniem przepisów prawa. W wielu przypadkach dla ustalenia okresu rozliczeniowego przyjmowany jest okres miesięczny jak 30 dni. Fakt użycia w tym samym przepisie wyrazów "miesiąc kalendarzowy" nie odnosi, się do okresu rozliczenia, a wskazuje jedynie na fakt ustania w trakcie miesiąca kalendarzowego pełnionej funkcji lub jej zmiany. Przyjęcie jednego okresu rozliczeniowego jako 30 dni, również gwarantuje sprawiedliwe obliczenie diety w każdej sytuacji wskazanej w tym przepisie. W sytuacji, kiedy w lutym liczącym 28 dni (lub 29 w przypadku roku przestępnego) następuje zmiana lub ustanie mandatu radnego w dniu 15 lutego, dieta wyliczona według 28 dni lub trwania miesiąca będzie wyższa za ten sam okres pełnienia funkcji w danym miesiącu jak w sytuacji, kiedy następuje ustanie pełnienia funkcji w dniu 15 marca. Zatem przyjęcie w uchwale jednolitego okresu do rozliczenia, że ta sama kwota będzie przysługiwała za ten sam okres pełnienia funkcji dla radnych, który ustanie/wygaśnie mandat nastąpi w tym samym dniu danego miesiąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu uchwała Rady Miejskiej w Wieluniu z 26 stycznia 2023 r. nr LXXX/976/23 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i komisji Rady Miejskiej w Wieluniu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej: u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.).
Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3294/18; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2154/13; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12; a także: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147).
Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się także brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 70/19; z dnia 29 września 2021r., sygn. akt I OSK 4382/18; z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/19 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 113/22; w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 276/22 i z dnia 3 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Gl 52/12; zob. też: LEX/el – komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021 r.).
Zaskarżona do sądu uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z treścią art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Z powołanych unormowań nie da się wywieść reguły, w myśl której rada gminy mogłaby ustalać zasady przyznawania diet w sposób swobodny. Jednostki samorządu terytorialnego są budowane w układzie zdecentralizowanym. Oznacza to, że cechują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (np. art. 2 ust. 3 u.s.g., art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak ich pełnej autonomii. Podlegają one nadzorowi charakterystycznemu dla układu zdecentralizowanego (wynika to zarówno z przepisu art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607; art. 172 Konstytucji, jak i z przepisów rozdziału 10 u.s.g.).
W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu gminnego w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Z ustawy o samorządzie gminnym wynikają pewne ograniczenia w kształtowaniu zasad pobierania diet przez radnych. I tak, obok systemowego zakazu naruszania obowiązującego prawa, art. 25 ust. 6 u.s.g. limituje wysokość diety przysługującej radnemu w danym miesiącu łącznie do 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1658). W pozostałym zakresie rada gminy ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę gminy muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego.
Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 406/14 (LEX nr 1519403) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. Zatem przez dietę, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym.
Przepisy u.s.g. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.
Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń, jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo że stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Konsekwentnie, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające ocenę, że nie doszło do ekspensu lub nie doszło do utraty dochodu, zasady, wedle których ustala się przyznawanie ryczałtu, powinny przewidywać instrumenty pozwalające na zredukowanie jego wysokości, przywracając mu walor realnego ekwiwalentu. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu.
Oceniając kwestionowaną uchwałę z perspektywy tak rozumianego art. 25 ust. 4 u.s.g. należało uznać, że jej postanowienia są wadliwe, co stanowi istotne naruszenie prawa.
O ile delegacja ustawowa do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie diet nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. W kwestionowanej skargą uchwale, brak jest takich kompleksowych regulacji.
Podkreślić trzeba, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach rady powiatu. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (por. wyrok NSA z10 lutego 2022 r., sygn. III OSK 3602/21, LEX nr 3360874).
W § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że radny otrzymuje dietę za udział w posiedzeniach Rady Miejskiej (...), a dieta nie przysługuje, jeśli radny nie uczestniczył w miesiącu w żadnym posiedzeniu Rady lub komisji Rady. Z kolei w § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Rada wskazała sytuacje, w których dieta ulega potrąceniu.
Powyższe oznacza, że przyjęto tym samym, że diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziano zatem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu, na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Jest to rozwiązanie wadliwe.
Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2023 r. sygn. III OSK 2602/21, publ. jak wyżej).
Uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.p. jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny (zob. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, LEX nr 3220983; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, LEX nr 2419414).
Sąd zauważa również, że wadliwe jest postanowienie § 2 zaskarżonej uchwały przez procentowe określenie wysokości diet. Podejmując uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. Określenie procentowego sposobu obliczania wysokości przysługujących diet bez wskazania podstawy, czy też kwoty bazowej stanowi istotne naruszenie art. 25 ust. 4 u.s.g. Powołany powyżej art. 25 ust. 6 u.s.g. wprost wskazuje na konieczność ustalenia kwoty bazowej. Uszczegółowienie wprowadzonej zasady obliczania wysokości diet w uzasadnieniu do uchwały nie można uznać za prawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 25 ust. 4 u.s.g., ponieważ nie stanowi ono integralnej części uchwały, a w konsekwencji nie podlega publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. Ponadto sąd podzielił stanowisko Prokuratora Rejonowego w Sieradzu, że ustalenie w § 2 pkt 1 uchwały, że przewodniczący Rady Miejskiej otrzymuje 78 % jest nieprecyzyjne i niejasne, skoro w pkt 2 ustalono, że wiceprzewodniczący Rady Miejskiej – 56%. Jak już powyżej sąd wyjaśnił określenie procentowe wysokości diety bez wskazania kwoty bazowej w treści uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Z treści postanowień § 2 uchwały nie wynika, czy wysokości procentowego określenia diety przysługującego poszczególnym radnym ze względu na pełnione funkcje należy obliczać od kwoty 75 % wskazanej § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974 ze zm.). Sąd uznał, że sposób redakcji § 2 zaskarżonej uchwały budzi także wątpliwości interpretacyjne.
Z kolei określenie w § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że w przypadku zmiany w trakcie miesiąca kalendarzowego funkcji pełnionej przed radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość wymiar diety ryczałtowej za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie, przyjmując za miesiąc 30 dni stanowi istotne naruszenie prawa. Niewątpliwie treść tego postanowienia jest ze sobą sprzeczna, bowiem Rada w pierwszej części § 4 wskazuje na miesiąc kalendarzowy, a następnie przyjmuje jako miesiąc 30 dni. Rację ma Prokurator podnosząc, że w roku są tylko 4 miesiące, które mają 30 dni, a w przypadku do pozostałych miesięcy przepis wzbudza wątpliwości interpretacyjne. Postanowienie § 4 ust. 4 uchwały jest sprzeczne z treścią art. 24 ust. 7 u.s.g., który stanowi, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. Przepis art. 24 ust. 7 u.s.g. wprost posługuje się pojęciem "miesiąca", zatem przyjęcie w § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że miesiąc kalendarzowy to 30 dni stanowi wyjście poza delegację. Powyższe wynika również z rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 1) 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców; 2) 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców; 3) 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców.
W § 4 ust. 1 i ust. 2 kwestionowanej uchwały Rada ustaliła zasady potrącenia diet w przypadku nieobecności radnego na sesji Rady Miejskiej oraz pełnienia przez radnego więcej niż jednej funkcji. Co do zasady dopuszczalne jest, jak już powyżej wskazano, przyznanie radnemu diety w formie ryczałtu jednak z treści uchwały muszą wynikać przejrzyste reguły jej potrącania, w sytuacji gdy mandat nie jest realizowany. Należy przypomnieć, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. III OSK 2472/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że Rada w § 4 ust. 1 uchwały przewidując potrącenie 20% przysługującej diety za każdą nieobecność zignorowała potencjalny problem łączący się z liczbą posiedzeń ciał statutowych w perspektywie przyjętego okresu rozliczeniowego.
Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1, § 2, § 4 ust. 1, 2, 4 w sposób istotny naruszają prawo, zatem zasadne jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości, bowiem pozostałe postanowienia uchwały są funkcjonalnie i merytorycznie powiązane z ww. wadliwymi uregulowaniami.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
eg