III SA/Łd 131/25

III SA/Łd 131/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Paweł Dańczak /przewodniczący/
Teresa Rutkowska
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 2151
art. 41 ust. 1, 2 i 5
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Dz.U. 2023 poz 1939
art. 10 ust. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Protokolant, Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 21 listopada 2024 roku nr IX/123/24 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2025-2028 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Zgierz na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr IX/123/24 z 21 listopada 2024 r Rada Gminy Zgierz przyjęła Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2025 – 2028. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, poz.1572), dalej u.s.g., oraz art. 41 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2023 r. poz. 2151), dalej ustawa, oraz art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2023 r., poz. 1939, z 2022 r., poz. 2600).
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, zarzucając jej istotne naruszenie prawa:
1/ art. 41 ust. 5 ustawy w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, przez brak jasnego uregulowania zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
2/ art. 41 ust. 2 ustawy, przez brak jednoznacznego wskazania jednostki realizującej poszczególne zadania określone w Programie, w szczególności w odniesieniu do zadania polegającego na podejmowaniu interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i art. 15 ww. ustawy oraz zadania występowania przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego.
Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 5 ustawy zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych.
W Rozdziale 4 pkt 2 zdanie drugie Programu zapisano, że wynagrodzenie dla członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych za udział w posiedzeniach i pracach komisji wynosi równowartość dziewięciu diet krajowych. Rada Gminy stanowiąc, że wynagrodzenie członków Gminnej Komisji wynosi równowartość dziewięciu diet krajowych, nie odsyła jednak do żadnego przepisu określającego wysokość takich diet. Nie wiadomo zatem, jaką wysokość ma dieta krajowa, a tym samym nie da się obliczyć samego wynagrodzenia. Ponadto przyjęte wynagrodzenie ma przysługiwać za udział w posiedzeniach i pracach komisji. Taka konstrukcja przepisu powoduje niejasność, czy chodzi o wynagrodzenie za udział w każdym posiedzeniu komisji albo za udział w każdej "pracy" komisji, czy też chodzi o jakieś wynagrodzenie okresowe.
Przyjęta regulacja narusza zatem art. 2 Konstytucji RP, statuujący zasadę określoności przepisu prawa. Przyjęta w Programie regulacja nie pozwala na wyliczenie wynagrodzenia członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W konsekwencji został w sposób istotny naruszony art. 41 ust. 5 ustawy, gdyż nie zostało określone wynagrodzenie członków tej Komisji. Według internetowego Słownika Języka Polskiego PWN określić to podać czas, miejsce, wielkość itp. czegoś. Określenie wynagrodzenia powinno być zatem jednoznaczne.
Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 zdanie drugie ustawy w szczególności zadania te obejmują: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej oraz działalności szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii oraz uzależnieniom behawioralnym, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych; 4) (uchylony) 5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych; 6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego; 7) wspieranie zatrudnienia socjalnego przez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej i klubów integracji społecznej.
Stosownie do art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci uchwalonego przez radę gminy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, który stanowi część strategii rozwiązywania problemów społecznych i który uwzględnia cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 zdanie trzecie ustawy gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie.
Wojewoda podkreślił, że gminny program powinien zatem zawierać obligatoryjny element, jakim jest wskazanie jednostki realizującej program. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznacza niewypełnienie delegacji ustawowej, które uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały. Biorąc pod uwagę zakres spraw podlegających uregulowaniu w oparciu o ww. delegację ustawową Wojewoda stwierdził, że Gminy Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2025 – 2028, stanowiący załącznik do uchwały, nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.
Z treści art. 41 ust. 2 zdanie trzecie ustawy wynika, że zasadniczą jednostką, która ma realizować program, jest albo ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych. Wyjątek od tej zasady może wprowadzić rada gminy wskazując w uchwale inną jednostkę, która będzie realizować program. Ustawa przy tym stanowi o jednostce, a nie kilku jednostkach. Zdaniem organu nadzoru wymóg wskazania jednostki będzie spełniony jeśli z programu będzie wynikać, jakie zadania będzie dana jednostka realizować. Powyższego wymogu nie spełnia zamieszczony w Programie (Rozdział 6 pkt 2) zapis, że Referat Edukacji i Spraw Społecznych Urzędu Gminy Zgierz we współpracy z Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych są realizatorami i koordynują zadania wynikające z Programu. Nie wiadomo np., która jednostka ma realizować, a tym samym być odpowiedzialna za realizację zadania określonego w Rozdziale 2 ust. 5 Programu, tj. zadania polegającego na podejmowaniu interwencji w związku z naruszaniem przepisów określonych w art. 131 i art. 15 ustawy oraz zadania występowania przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego.
Powyższe zapisy Programu stanowią istotne naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy, która nakłada obowiązek wskazania jednostki. "Wskazać" to znaczy określić konkretnie podmiot realizujący oraz zadanie, które ta jednostka ma realizować. Jeśli są dwa podmioty realizujące program do wypełnienia delegacji ustawowej konieczne jest przyporządkowanie danej jednostki do konkretnego zadania realizowanego w Programie. Tylko wówczas program nie będzie postulatem, a programem, który ma być realizowany w celu przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zgierz wniosła o odrzucenie skargi i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
Rada Gminy wskazała, że zarzuty skargi nie do końca znajdują uzasadnienie na gruncie powołanych przepisów prawa, co znalazło swoje odzwierciedlenie w złożonych wcześniej wyjaśnieniach do Urzędu Wojewódzkiego w odpowiedzi na zastrzeżenia.
Jednakże po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy Rada Gminy podjęła decyzję o zmianie treści Programu poprzez doprecyzowanie pewnych aspektów Programu, w tym także dotyczących zagadnień będących przedmiotem skargi. W związku z tym przygotowano projekt, a następnie na sesji Rady Gminy 30 stycznia 2025 r. podjęto uchwałę Nr XII/150/25 przyjmującą Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2025-2028 w zmienionej formule i jednocześnie uchylono zaskarżoną uchwałę Nr IX/123/24 z 21 listopada 2024 roku, w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2025 - 2028.
Dlatego dalsze postępowanie w sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe, gdyż Rada Gminy Zgierz sama wyeliminowała z obrotu prawnego uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia, co czyni dalsze rozważanie w zakresie objętym skargą jako bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył;, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej p.p.s.a.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Tym samym powtórzenia wymaga, że stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przy czym zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Równocześnie zaznaczenia wymaga, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por. wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr IX/123/24 Rady Gminy Zgierz z 21 listopada 2024 r w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2025-2028.
W toku sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, należy uznać, że są one zasadne. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i art. 10 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Sąd podziela w pełni ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17).
Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym wykładnia upoważnień ustawowych zawartych w art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii stanowią uchwalane akty zaadresowania wewnętrznego, nie mają zatem waloru aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii nie jest zatem stanowieniem aktu prawa miejscowego, czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego, wykonawczego do ustawy i wiążącego na zewnątrz, lecz aktu wewnętrznego, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, wiążącego tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania. Programy te stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczące wyłącznie działalności organu, do którego zostały skierowane. Programy określają jedynie sposób realizacji zadań w zakresie zwiększania dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu lub środków odurzających, udzielania pomocy psychospołecznej, prawnej i socjalnej rodzinom z problemem alkoholowym lub problem narkomanii, prowadzenia profilaktycznej działalności edukacyjnej i informacyjnej, w szczególności wśród dzieci i młodzieży, itp. oraz osoby i jednostki odpowiedzialne za wykonanie nałożonych zadań. Podkreślić należy, że osoby, do których adresowana jest uchwała, powiązane są wyłącznie więzami podległości z organem, który akt wydał, uchwała nie jest zatem kierowana do mieszkańców gminy. Program jest aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących. Stanowisko to, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2017 r., II GSK 2108/15, z 4 grudnia 1997 r., II SA/Wr 535/97, z 23 czerwca 2003 r., II SA/Po 502/03; wyrok WSA w Opolu z 6 marca 2014 r., II SA/Op 40/14; także I. Skrzydło-Niżnik, w: I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002; A. Ważny, w: A. Ważny, W. Kotowski, B. Kurzępa, Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, publ. jak wyżej).
Zgodnie z art. 4¹ ust. 1 ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują:
1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;
2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą domową;
3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej oraz działalności szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii oraz uzależnieniom behawioralnym, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;
4) (uchylony);
5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;
6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;
7) wspieranie zatrudnienia socjalnego przez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej i klubów integracji społecznej.
W myśl art. 4¹ ust. 2 ustawy realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci uchwalonego przez radę gminy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, który stanowi część strategii rozwiązywania problemów społecznych i który uwzględnia cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Elementem gminnego programu mogą być również zadania związane z przeciwdziałaniem uzależnieniom behawioralnym. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.
Z cytowanego art. 4¹ ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. Zgodnie zaś z art. 4¹ ust. 3 ww. ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) powołują gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujące działania w zakresie określonym w ust. 1 oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego.
Z powyższej regulacji wynika, że podmioty realizujące zadania własne gminy z zakresu określonego w art. 4¹ ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określone w zaskarżonej uchwale osobami lub instytucjami odpowiedzialnymi za realizację zamierzeń (zadań), pozostają wewnątrz administracyjnej struktury gminy (tak jak: gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, gminny ośrodek pomocy społecznej czy pełnomocnik ds. profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, jeżeli został powołany w danej gminie). W konsekwencji przyjąć należy, że bezpośrednimi adresatami norm zawartych w gminnym programie, który – co należy także dodatkowo podkreślić – jest jedynie zbiorem norm planowania, są jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a więc w istocie np. organy samorządu terytorialnego lub jego jednostki organizacyjne.
Z kolei w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przeciwdziałanie narkomanii należy do zadań własnych gminy, obejmujących: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych i osób zagrożonych uzależnieniem; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy narkomanii, pomocy psychospołecznej i prawnej; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej, edukacyjnej oraz szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie zajęć sportowo-rekreacyjnych dla uczniów, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych; 4) wspomaganie działań instytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących rozwiązywaniu problemów narkomanii; 5) pomoc społeczną osobom uzależnionym i rodzinom osób uzależnionych dotkniętym ubóstwem i wykluczeniem społecznym i integrowanie ze środowiskiem lokalnym tych osób z wykorzystaniem pracy socjalnej i kontraktu socjalnego.
Realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w ramach programu, o którym mowa w art. 4¹ ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zwanego dalej "Gminnym Programem" (art. 10 ust. 2 ww. ustawy).
Niewątpliwie analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że gminny program przeciwdziałania powinien zawierać istotny element, jakim jest wskazanie przez radę gminy jednostki realizującej program.
Podkreślić trzeba, że z treści art. 4¹ ust. 2 zdanie trzecie ustawy wynika, że zasadniczą jednostką, która ma realizować program jest albo ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych. Wyjątek od tej zasady może wprowadzić rada gminy wskazując w uchwale inną jednostkę, która będzie realizować program. W zaskarżonej uchwale nie dochowano tych wymogów. Nie wskazano precyzyjnie, która jednostka za realizację jakiego zadania jest odpowiedzialna. Zasadnie podkreślił Wojewoda Łódzki, że wskazanie w Programie (Rozdział 6 pkt 2), że Referat Edukacji i Spraw Społecznych Urzędu Gminy Zgierz we współpracy z Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych są realizatorami i koordynują zadania wynikające z Programu - nie stanowi wypełnienia delegacji wynikającej z art. 4¹ ust. 2 zd. 3 ustawy. Nie wiadomo, która jednostka ma realizować, a tym samym być odpowiedzialna za realizację zadań ujętych w Programie. Z woli ustawodawcy gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych powinien wprost wskazywać podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w programie.
Zasadny okazał się także pierwszy ze wskazanych w skardze zarzutów, dotyczący naruszenia art. 41 ust. 5 ustawy, w myśl którego zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych.
W Rozdziale 4 pkt 2 zdanie drugie Programu zapisano, że wynagrodzenie dla członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych za udział w posiedzeniach i pracach komisji wynosi równowartość dziewięciu diet krajowych. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że jest do zbyt nieprecyzyjny zapis. Rada Gminy stanowiąc, że wynagrodzenie członków Gminnej Komisji wynosi równowartość dziewięciu diet krajowych, nie odesłała do żadnego przepisu określającego wysokość takich diet. Nie wiadomo zatem, jaką wysokość ma dieta krajowa, a tym samym nie da się obliczyć samego wynagrodzenia. Ponadto przyjęte wynagrodzenie ma przysługiwać za udział w posiedzeniach i pracach komisji. Taka konstrukcja przepisu powoduje niejasność, czy chodzi o wynagrodzenie za udział w każdym posiedzeniu komisji albo za udział w każdej "pracy" komisji, czy też chodzi o jakieś wynagrodzenie okresowe.
Niewątpliwie zatem przyjęta w Programie regulacja nie pozwala na wyliczenie wynagrodzenia członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W konsekwencji został w sposób istotny naruszony art. 41 ust. 5 ustawy, gdyż nie zostało określone wynagrodzenie członków tej Komisji - określenie wynagrodzenia powinno być zatem jednoznaczne.
Na koniec rozważań Sąd wskazuje, że nie można podzielić poglądu Rady Gminy Zgierz, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyniło postępowanie sądowe bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Z uwagi zatem na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji prawnych, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez Sąd jest w pełni zasadne.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości.
O kosztach postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
ds