III SA/Łd 1201/11

III SA/Łd 1201/11 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Krzysztof Szczygielski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego D. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta T. postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku D.K.o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia firmie [...] koncesji na wydobywanie piasku w miejscowości W. na działkach nr [...] odmówił wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty T. z dnia [...] udzielającą koncesji.
Uzasadniając wydane orzeczenie organ administracji I instancji wyjaśnił, iż w dniu [...]r. wpłynął wniosek D. K.o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie udzielenia firmie [...] koncesji na wydobywanie piasku w [...]. Wnioskodawca podniósł, że w dniu [...] r. dowiedział się o uzyskaniu przez w/w firmę koncesji na działalność wydobywczą na działkach graniczących z jego działką nr [...] W związku z tym, że działalność wydobywcza będzie prowadzona w odległości 6 m. od działki nr [...] to naruszony zostanie jego interes, bowiem posiada decyzję Wójta Gminy T.ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i zamierza rozpocząć budowę budynku jednorodzinnego. Ponadto działalność wydobywcza oprócz uciążliwości pod względem hałasu, zanieczyszczenia powietrza może być zagrożeniem dla planowanego budynku i zdrowia oraz życia mieszkańców. Może doprowadzić do osłabienia podłoża i jego obsuwania i zapadania, jak też do uszkodzenia lub osłabienia systemu korzeniowego drzew rosnących na działce nr [...]
Starosta T. stwierdził, że decyzja koncesyjna wydana została na wydobywanie kruszywa naturalnego ( piasku i piasku ze żwirem – kopalina pospolita) w kat. C 1 ze złoża [...] – pole zgodnie z przepisami prawa wynikającymi głównie z ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz.U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947 z późn. zm.). Powołał się na art. 28 k.p.a. zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o wydanie koncesji na wydobywanie kopaliny stroną był wnioskodawca, który żądał czynności organu. Organ prowadzący postępowanie nie określił innych stron, gdyż w przepisach prawa materialnego nie ustanowiono innego interesu prawnego w czynnościach zmierzających do wydania koncesji na wydobycie kopaliny. W związku z tym D. K. nie przysługiwał i nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża " [...]". Prawidłowość ustalenia stron postępowania koncesyjnego znajduje potwierdzenie w nowej ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, która wejdzie w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. W art. 41 tej ustawy wskazano, że stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu ( tj. Dział III. Koncesje) w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele ( użytkownicy wieczyści). Nie są natomiast stronami takiego postępowania właściciele ( użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego albo miejscami wykonywania robót geologicznych – ust. 2 cyt. artykułu.
Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że zastosowana w postępowaniu polska norma PN-G-02100 dotycząca szerokości pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych ustanowiona została w celu " zabezpieczenia obiektów stałych lub terenów położonych w pobliżu wyrobisk odkrywkowych przed zagrożeniami związanymi z działalnością eksploatacyjną lub poeksploatacyjną". Szkodliwy wpływ robót górniczych zakładu górniczego zgodnie z art. 6 pkt 9 w/w ustawy Prawo geologiczne i górnicze zamyka się na terenie górniczym, który dla złoża " [...]" został koncesją ustanowiony na części działek nr [...], stanowiących własność strony.
D. K. w zażaleniu na decyzję organu administracji I instancji stwierdził, że orzeczenie wydano na podstawie nieistniejącego prawa, które nie weszło jeszcze w życie. Podczas procesu przyznawania koncesji naruszono przepisy art. 64 Konstytucji i art. 144 kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie, mimo że są to normy prawa materialnego dające podstawy interesu prawnego właściciela gruntu, na którym ma być prowadzona działalność objęta koncesją. Wydanie koncesji uniemożliwi skarżącemu korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem terenu. Skarżący wskazał, że na działkę dostał warunki zabudowy uzgodnione przez Starostwo w T.. Postawienie domu w sąsiedztwie kopalni, dla której to koncesja na wydobycie zakłada 6 metrowy pas ochronny od działki [...] jest niezasadne w związku z niebezpieczeństwem bliskości kopalni, jak i stracenia jakichkolwiek walorów estetycznych takiej działki. Na działce nr [...] znajduje się las graniczący z działką [...], na którą wydano koncesję z pasem ochronnym jedynie 6 m. Skarżący nie wie czy przy ustalaniu pasa ochronnego wzięto pod uwagę wysokość drzew znajdujących się na działce, której jest właścicielem. Jego interes prawny jest chroniony przez zapis studium zagospodarowania terenu na działkach [...], jak i powinien być chroniony przez organy administracji publicznej uczestniczące w procesie przyznawania koncesji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.postanowieniem z dnia [...]utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzone jest wydobycie kruszywa naturalnego, jest zainteresowany w sprawie o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa. Trudno jednak w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze dopatrzyć się przepisu nadającego mu status strony w postępowaniu o udzielenie koncesji innemu podmiotowi. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. II GSK/100/06 zgodnie, z którym cyt. " Ze względu na powiązania uprawnień do prowadzenia działalności normowanej w prawie geologicznym i górniczym z prawami właściciela, należy przyjąć, że właściciel ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin. Dotyczy to zarówno postępowania w sprawie przyznania koncesji, jak i innych postępowań, np. o zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności koncesji, czy wznowienie postępowania. Obejmuje to także postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji. Interes właściciela ma przy tym charakter prawny, a nie tylko faktyczny". Organ odwoławczy wyjaśnił, że chodzi oczywiście o właściciela nieruchomości położonej w obszarze górniczym ( nawet nie terenie górniczym), a nie właściciela sąsiedniej nieruchomości. D. K. nie jest więc osobą mogącą wykazać się interesem prawnym w sprawie o udzielenie innym podmiotom koncesji na wydobywanie kopalin. Wobec powyższego uznać należy, iż żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie przepisów jeszcze nie obowiązujących stwierdziło, że powołane przez organ I instancji przepisy nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia lecz powołano je jedynie na poparcie stanowiska tego organu.
D. K. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając uchylenia go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. Naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 9 w zw. art. 25 ust. 1 ustawy Prawo górnicze i geologiczne poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania, pomimo że:
a/ w w/w koncesji przyjęto, że linia graniczna terenu górniczego wyznaczonego w wydanej koncesji pokrywa się z linią graniczną nieruchomości nr [...], będącej własnością skarżącego, chociaż jednocześnie w w/w koncesji dopuszczono kąt nachylenia tzw. skarp bocznych do 60 stopni, przy czym skarżący nie miał możliwości dowodzenia w w/w postępowaniu, że nieruchomość nr [...] znajduje się również w obszarze szkodliwych wpływów robót górniczych zakładu górniczego działającego na działkach nr [...];
b/ w w/w koncesji ustalono szerokość pasów ochronnych na 6 m, powołując się na polska normę PN-G-02100 Górnictwo odkrywkowe. Szerokość pasów ochronnych wyrobisk odkrywkowych, podczas gdy zgodnie z pkt 3 ppkt 2 tej normy, najmniejsza szerokość pasa ochronnego względem użytków leśnych winna być równa wysokości drzew ( które w okolicznościach niniejszej sprawy mają wysokość od 10 do 12 m), zaś zgodnie z pkt 3 ppkt 3 w/w normy, najmniejsza dopuszczalna szerokość pasa ochronnego względem obiektów budownictwa powszechnego ( m.in. budynku, do którego wybudowania prawo przysługuje skarżącemu na mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy nieruchomości nr [...] będącej własnością skarżącego) winna wynosić co najmniej 10 m;
2. Naruszenie art. 28 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w zakończonym postępowaniu koncesyjnym pomimo niewyjaśnienia i nieprzeprowadzenia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, czy nieruchomość nr [...] znajduje się w przestrzeni objętej szkodliwymi wpływami robót górniczych na działkach sąsiednich nr [...], a tym samym niewyjaśnienia okoliczności wskazujących na istnienie interesu prawnego skarżącego;
3. Naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania, pomimo że z przysługującego skarżącemu prawa własności do nieruchomości nr [...], bezpośrednio graniczącej z terenem górniczym ustalonym w toku postępowania, wynika interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu, w którym zapadła decyzja kształtująca sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej ( nr [...]1) w ten sposób, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]);
4. Naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania, pomimo, ze skarżącemu – na mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy nieruchomości nr [...] będącej własnością skarżącego, bezpośrednio graniczącej z terenem górniczym, przysługuje prawo zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą budowlaną na działce nr [...];
5. Naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 b ustawy Prawo górnicze i geologiczne, poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę w/w postępowania, pomimo że wydana w toku w/w postępowania decyzja uniemożliwi zagospodarowanie nieruchomości skarżącego ( nr [...]) w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, ustalonym w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy nieruchomości nr [...], jak również przeznaczeniem wynikającym ze Studium, wskazującego na rolny kierunek wykorzystania większej powierzchni działek [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania- [...] wniósł o oddalenie skargi i złożył do akt sprawy pismo mieszkańców miejscowości W., w tym skarżącego, z dnia [...] r. Podniósł, iż w tej dacie skarżący wiedział o wydaniu decyzji koncesyjnej. Wynika to z podpisu złożonego w piśmie z dnia [...]r. Wobec powyższego, w ocenie pełnomocnika uczestnika postępowania, skarżący nie dochował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.
Pełnomocnik skarżącego stwierdził natomiast, że z pisma złożonego na rozprawie nie wynika, by została wydana decyzja koncesyjna. Skarżący podpisując je nie wiedział zatem o wydaniu decyzji koncesyjnej dla spółki [...].
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.wydając zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy art. 28, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy przyjął, że właściciel nieruchomości położonej poza terenem górniczym nie może wykazać się interesem prawnym w sprawie o udzielenie innemu podmiotowi koncesji na wydobywanie kopalin. Tym samym żądanie wznowienia postępowania wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną postępowania.
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej jako p.g.g.) nie zawiera regulacji dotyczących jednoznacznych wskazówek pozwalających na definitywne ustalenie kręgu podmiotów, będących stronami postępowania koncesyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w niniejszym składzie, podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09 ( v. cbois.nsa. gov. pl), iż istnieje konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Tym samym przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. " prawa refleksowego", należy mieć na względzie, iż podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Stąd też interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. W każdym jednak przypadku interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną.
Interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. z tzw. " prawa refleksowego" wywodzony może być z praw właścicielskich. Wymaga to jednak zbadania jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej. Interes prawny właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem górniczym uzasadniać mogą prawo do korzystania z rzeczy oraz prawo do rozporządzania rzeczą. Wymaga zatem zbadania czy uprawnienie koncesjonariusza wpływa na uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiadującej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.wydając zaskarżone postanowienie nie odniosło się w ogóle to twierdzeń skarżącego, iż udzielenie koncesji na wydobywania kruszywa naturalnego spółce [...] ogranicza jego uprawnienia poprzez naruszenie przepisu art. 64 Konstytucji i przepisów kodeksu cywilnego. W szczególności uniemożliwia wzniesienie na działce nr 562 budynku jednorodzinnego zgodnie z warunkami zabudowy uzgodnionymi przez starostwo w 2006 r., to jest przed wydaniem koncesji spółce [...].
Organ odwoławczy ograniczył rozpoznanie wniosku skarżącego jedynie do zbadania interesu prawnego w oparciu o przepisy p.g.g. Błędnie uznał, iż interes prawny bycia stroną postępowania koncesyjnego nie może wynikać z praw właścicielskich skarżącego.
Organ administracji publicznej rozpoznając ponownie wniosek D.K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o udzieleniu koncesji spółce [...] ustali czy przyznanie koncesji ma wpływ na jego prawa właścicielskie przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego. W szczególności zbada, czy ogranicza jego uprawnienie do korzystania z nieruchomości poprzez realizację budowy domu jednorodzinnego zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności organ będzie w stanie prawidłowo ocenić zasadność wniosku o wznowienie postępowania.
Sąd uznał za niezasadny zarzut uczestnika postępowania, iż skarżący w dniu [...] r. wiedział o wydaniu decyzji koncesyjnej. Z treści pisma z dnia [...] r. skierowanego przez mieszkańców miejscowości W. do Rady Gminy T, w tym skarżącego, nie wynika by skarżący podpisując pismo dysponował wiedzą o wydaniu decyzji koncesyjnej. Osoby podpisujące pismo informują radę gminy o uzyskaniu informacji dotyczącej planowanej eksploatacji piasku w W. mimo protestów mieszkańców i negatywnych opinii różnych instytucji. Nie powołują się na okoliczność wydania decyzji koncesyjnej w dniu [...] r.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające, uznając to za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).
Z uwagi natomiast na charakter zaskarżonego postanowienia ( niepodlegającego wykonaniu i nie nadającego się do wykonania) Sąd za bezprzedmiotowe uznał rozstrzyganie w sprawie jego wykonania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a.
tp