III SA/Łd 103/10

III SA/Łd 103/10 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2010-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Janusz Furmanek /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 2597/10 - Wyrok NSA z 2011-03-30
II OZ 511/10 - Postanowienie NSA z 2010-06-22
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
art. 19
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
art. 36, art. 43h, art. 45
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddziału Terenowego Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Związku Zawodowego Anestezjologów nr 1 Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji Związkowej Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Międzyzakładowego Niezależnego Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia Dzielnicy Łódź – Polesie z siedzibą w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi, Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 29 września 2009 r. nr XLVI/1255/09 w przedmiocie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 29 września 2009 r., na podstawie art. 18 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 43h ust. 1 pkt 1, art. 43h ust. 2 pkt 1, art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr XLVI/1255/09 w sprawie połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi.
Przed podjęciem powyższego aktu, w dniu 16 czerwca 2009 r., Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę nr XLII/1143/09 w sprawie przyjęcia projektu uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego w sprawie połączenia się wskazanych powyżej samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W dniu 30 czerwca 2009r. projekt tej uchwały został przesłany do zaopiniowania Wojewodzie Łódzkiemu (art. 43h ust. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), organizacjom związkowym działającym na terenie obu szpitali (art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych) oraz Radzie Społecznej Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi i Radzie Społecznej Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi. Do organu wpłynęło 9 opinii, w tym 4 pozytywne przesłane przez: Związek Zawodowy Pracowników Administracji i Obsługi Służby Zdrowia, działający przy Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" przy Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi, Radę Społeczną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi i Wojewodę Łódzkiego, 3 negatywne przesłane przez Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Zakładowa Organizacja Związkowa przy Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi, Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy przy Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi oraz Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" przy Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi. Ponadto, Międzyzakładowy Niezależny związek Zawodowy Pracowników Służby Zdrowia Dzielnicy Łódź – Polesie z siedzibą w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi złożył dwie opinie: pozytywną z 10 lipca 2009r. i negatywną z 5 sierpnia 2009r., a Forum Związków Zawodowych Zarząd Województwa Łódzkiego wyraziło swój sprzeciw wobec planów połączenia obu szpitali.
Po zapoznaniu się z opiniami właściwych organów i uprawnionych podmiotów Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr XLVI/1255/09 w sprawie połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi.
W stosunku do powyższej uchwały wszczęte zostało przez Wojewodę Łódzkiego postępowanie w ramach nadzoru nad działalnością samorządu województwa, jednak wobec niestwierdzenia naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały postępowanie to nie doprowadziło do podjęcia działań określonych w ustawie o samorządzie województwa.
W piśmie z dnia 1 grudnia 2009 r. strona skarżąca wezwała Sejmik Województwa Łódzkiego do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że uchwała z dnia 29 września 2009 r. nr XLVI/1255/09 została podjęta z naruszeniem art. 19 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 43h ust. 4, art. 43h ust. 7 i ust. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Podkreślono, iż treść uchwały jest odmienna od przedstawionej do zaopiniowania, gdyż inne jest brzmienie § 5 i 6 tej uchwały oraz zdecydowanie inne jest uzasadnienie merytoryczne podjętej uchwały w stosunku do jej projektu przedstawionego do konsultacji, co stanowi istotne naruszenie ustawowego trybu jej przyjęcia. Wskazano, iż działania podjęte ze strony organu samorządu zmierzające do konsultacji treści uchwały należy uznać za pozorne, skoro w rezultacie podjęta została uchwała o innej treści. W ocenie wnoszących wezwanie, z uwagi na to, iż przedmiotem opinii była uchwała o innej treści niż następnie podjęta, naruszony został przez organ samorządu także przepis art. 43h ust. 7 i ust. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, przez co doszło do naruszenia uprawnień pacjentów z terenu województwa łódzkiego. Naruszony został ponadto art. 43h ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przez brak wskazania kto i w jakim stopniu zabezpieczy dostęp do świadczeń ginekologiczno-położniczych pacjentek leczonych dotychczas w Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi.
Uchwałą z dnia 12 stycznia 2010 r. Sejmik Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa, uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne.
W dniu 19 stycznia 2010 roku Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy Oddział Terenowy WSSZ im. M. Madurowicza w Łodzi, Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Związku Zawodowego Anestezjologów Nr 1 WSSZ im. M. Madurowicza w Łodzi, Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Zakładowa Organizacja Związkowa Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi, Międzyzakładowy Niezależny Związek Zawodowy Pracowników Służby Zdrowia Dzielnicy Łódź Polesie z siedzibą w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" WSSZ im. M. Madurowicza w Łodzi wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 29 września 2009 roku Nr XLVI/1255/09 w sprawie połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały, wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie interesu prawnego oraz uprawnienia skarżących, o którym mowa w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa poprzez naruszenie uprawnienia związków do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych. Podniesiono, iż w rozpoznawanej sprawie wymóg konsultacji ze związkami zawodowymi został spełniony, jednakże zaskarżona uchwała, a także uzasadnienie jej założeń w swojej ostatecznej i przyjętej wersji zasadniczo odbiegają od projektu przedstawionego do zaopiniowania. W ocenie wnoszących skargę, różnice pomiędzy przedstawionym do zaopiniowania projektem a ostateczną wersją uzasadnienia uchwały są tak daleko idące, że całkowicie się od siebie różną i w gruncie rzeczy stanowią dwie odrębne uchwały i jako takie odrębne powinny zostać przedstawione do konsultacji. Podkreślono, iż przekazanie do zaopiniowania uchwały o określonej treści, a następnie podjęcie uchwały o innej treści nie pozwala na uznanie, że konsultacje stanowiły realizację uprawnień podmiotów wykonujących te konsultacje. Zdaniem strony skarżącej, Sejmik Województwa Łódzkiego dopuścił się zatem naruszenie uprawnienia konsultacyjnego związków zawodowych poprzez przeprowadzenie iluzorycznej konsultacji uchwały o zupełnie odmiennej treści niż następnie przyjęta. Organ naruszył także interes prawny skarżących wynikający z art. 43 h ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej, bowiem uchwała nie określa, kto i w jaki sposób, zapewni dostęp do świadczeń ginekologiczno – położniczych pacjentkom leczonym dotychczas w WSSZ im. M. Madurowicza oraz art. 43 h ust. 11 tej ustawy, ponieważ konsekwencja likwidacji oddziałów ginekologiczno – położniczych w WSSZ im. M. Madurowicza będzie zwolnienie znacznej części dotychczas zatrudnionych tam położnych. Ponadto, strona skarżąca podniosła, iż w podstawach prawnych uchwały zabrakło art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej.
W odpowiedzi na skargę z dnia 12 lutego 2010 r. Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu wskazano, że projekt uchwały o połączeniu został przesłany do zaopiniowania właściwym organom oraz podmiotom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów prawa. Organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu części uwag zgłaszanych w opiniach, część z nich została uwzględniona i w tym zakresie dokonano zmian w treści uchwały w stosunku do jej projektu. Ponadto, w wyniku ponownej analizy zapisów przedmiotowej uchwały z przepisami prawa, część z nich została doprecyzowana, a z dwóch zapisów zrezygnowano. Zmiany, których dokonano w podjętej przez Sejmik Województwa Łódzkiego uchwale o połączeniu w stosunku do projektu, który był rozesłany do zaopiniowania polegały na: zmianie treści § 1 pkt 2, w którym uszczegółowiono, iż w pierwszej kolejności musi zostać złożony wniosek do Wojewody Łódzkiego o wykreślenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, a dopiero później wniosek do właściwego sądu rejonowego o wykreślenie tego szpitala z Krajowego Rejestru Sądowego. Wykreślono ponadto treść § 1 pkt 4, który stanowił, iż z chwilą wykreślenia Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi z Krajowego Rejestru Sądowego Zarząd Województwa Łódzkiego podejmie uchwały w sprawie: odwołania Dyrektora oraz Rady Społecznej tej placówki, gdyż przedmiotowy zapis pozbawiał organ założycielski możliwości odwołania dyrektora podległego mu szpitala w każdym czasie, co wynika z istoty stosunku pracy zawartego na podstawie powołania. Natomiast, punkt dotyczący odwołania rady społecznej został wykreślony, bowiem mając na względzie treść art. 45 ust. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oczywistym jest, że z chwilą połączenia obu szpitali Rada Społeczna Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi musi zostać odwołana. Zmieniono także treści § 5, w którym uwzględniono uwagi Wojewody Łódzkiego zawarte w piśmie z dnia 29 lipca 2009 r., wykreślono § 6 z uwagi na fakt, iż połączenie obydwu jednostek nie spowoduje jakiegokolwiek ograniczenia w dostępności, warunkach udzielania i jakości oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych oraz dodano treści § 9 statuującego, że "uzasadnienie zawarte w załączniku do niniejszej uchwały stanowi integralną część uchwały". Organ zaznaczył, iż zrezygnowano z zapisu o świadczeniach z zakresu ginekologii i położnictwa w uzasadnieniu uchwały, bowiem z treści uchwały wynika, że WSSZ im. M. Pirogowa zapewni w sposób nieprzerwany kontynuację świadczeń dotychczas realizowanych przez WSSZ im. M. Madurowicza. W ocenie Sejmiku, poprawki wprowadzone do uchwały z dnia 29 września 2009 r. nie zmieniły w sposób istotny projektu uchwały z dnia 16 czerwca 2009r., a wszelkie różnice polegały albo na dostosowaniu treści aktu prawa miejscowego do uwag zawartych w opiniach uprawnionych podmiotów albo miały na celu doprecyzowanie przesłanek uzasadniających połączenie szpitali. Organ zaznaczył, że zarówno związki zawodowe, jak i pracownicy WSSZ im. M. Madurowicza w Łodzi byli informowani o planach organu założycielskiego dotyczących połączenia tej placówki z WSSZ im. M. Pirogowa w Łodzi, a w dniu 15 września 2009r. w siedzibie Urzędu Marszałkowskiego odbyło się spotkanie przedstawicieli organu założycielskiego z dyrekcją obu łączonych placówek, przedstawicielami rady pracowniczej WSSZ im. M. Madurowicza, będącymi jednocześnie przedstawicielami organizacji związkowych działających na terenie tego szpitala oraz z przedstawicielem Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi. Uczestnicy spotkania zostali poinformowani, iż po połączeniu wszystkie świadczenia medyczne dotychczas udzielane w Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi nadal będą realizowane w Szpitalu im. M. Pirogowa w Łodzi oraz omówiono zmieniony po konsultacjach projekt uchwały w wersji, jaką ostatecznie podjął Sejmik Województwa Łódzkiego w dniu 29 września 2009r. W ocenie organu zarzut o naruszeniu ustawy o związkach zawodowych należy zatem uznać za niezasadny, ponieważ związki zawodowe były na każdym etapie postępowania informowane o podejmowanych działaniach oraz o zapisach uchwały o połączeniu. Nieprawdziwe, zdaniem organu są również zarzuty skarżących, iż w wyniku połączenia się szpitali część personelu straci pracę, gdyż w momencie połączenia nie dojdzie do jakiejkolwiek likwidacji oddziałów ginekologiczno-położniczych, a wszyscy pracownicy WSSZ im. M. Madurowicza w Łodzi staną się pracownikami WSSZ im. M. Pirogowa w Łodzi.
Postanowieniem z dnia 11 marca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Zażalenie skarżących na powyższe rozstrzygnięcie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010r. w sprawie o sygn. akt II OZ 511/10.
Na rozprawie w dniu 16 września 2010r. pełnomocnik skarżących rozszerzył zarzuty skargi o naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez pominięcie trybu konsultacji z odpowiednimi władzami organów gminy i powiatu. Pełnomocnik organu cofnął natomiast wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy) a jej zakres obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i na inne akty jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm). Kontrola legalności wspomnianych aktów może doprowadzić do stwierdzenia ich nieważności albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy). W razie nieuwzględnienia skargi sąd ma natomiast obowiązek jej oddalenia w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zarówno ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności takich aktów powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeśli pozostają w zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawami.
Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.
Zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego w sprawie połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi – niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Ustawa o samorządzie województwa przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność organów samorządu województwa, i tak - poza instytucją nadzoru uregulowaną w rozdziale 7 tej ustawy - daje w art. 90 ust. 1 sposobność zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia.
Opisane wyżej wymogi formalne, zostały w ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pismem z dnia 1 grudnia 2009 r. strona skarżąca wezwała Sejmik Województwa Łódzkiego do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że uchwała z dnia 29 września 2009 r. nr XLVI/1255/09 została podjęta wbrew art. 19 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 43h ust. 4, art. 43h ust. 7 i ust. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Uchwałą z dnia 12 stycznia 2010r. Sejmik Województwa Łódzkiego uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne, czego konsekwencją było wniesienie w dniu 19 stycznia 2010r. skargi do sądu.
Swój interes prawny i uprawnienie strona skarżąca wywodzi natomiast z brzmienia art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 854), w myśl którego organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Warto podkreślić, iż w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie może być kwestionowane twierdzenie, że w ramach wspomnianego prawa mieści się również opiniowanie projektów uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w przedmiocie przekształcenia bądź likwidacji zakładów opieki zdrowotnej.
Jednak, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 19 ustawy o związkach zawodowych, należy uznać za bezpodstawny. W trakcie postępowania dopełniono bowiem obowiązku przedłożenia do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi organizacjom związkowym działającym na terenie obu szpitali. Z akt sądowych wynika także, iż zainteresowane związki wydały opinie w przedmiotowej sprawie. Ponadto, projekt uchwały o połączeniu został zaopiniowany przez Wojewodę Łódzkiego oraz przez rady społeczne obu łączonych szpitali. Zarząd Województwa zapoznał się z opiniami i ustosunkował się do ich treści, udzielając pisemnych wyjaśnień (kserokopie pism kierujących uchwałę do zaopiniowania, opinii oraz wyjaśnień udzielonych podmiotom opiniującym projekt uchwały stanowią załączniki od nr 2 do nr 16 odpowiedzi na skargę). Powyższych okoliczności, zresztą strona skarżąca nie kwestionuje. Podnosi jednak, iż wobec różnic, jakie występują w treści uchwały oraz jej uzasadnieniu pomiędzy przedstawionym do zaopiniowania projektem a wersją ostateczną, zmieniona uchwała winna być poddana ponownej konsultacji w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Różnica pomiędzy projektem przedłożonym do konsultacji (karty 86 - 89 akt sądowych) a dokumentem uchwalonym sprowadza się do tego, że pominięto w podstawie prawnej uchwalonego aktu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zmieniono treść § 1 pkt 2, w którym uszczegółowiono, iż w pierwszej kolejności musi zostać złożony wniosek do Wojewody Łódzkiego o wykreślenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, a dopiero później wniosek do właściwego sądu rejonowego o wykreślenie tego szpitala z Krajowego Rejestru Sądowego. Wykreślono ponadto treść § 1 pkt 4, który stanowił, iż z chwilą wykreślenia Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi z Krajowego Rejestru Sądowego Zarząd Województwa Łódzkiego podejmie uchwały w sprawie: odwołania Dyrektora oraz Rady Społecznej tej placówki, gdyż (jak wynika z odpowiedzi na skargę) przedmiotowy zapis pozbawiał organ założycielski możliwości odwołania dyrektora podległego mu szpitala w każdym czasie, co wynika z istoty stosunku pracy zawartego na podstawie powołania. Wykreślony został również, punkt dotyczący odwołania rady społecznej, z uwagi na treść art. 45 ust. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z którego wynika wprost, że z chwilą połączenia obu szpitali Rada Społeczna Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi musi zostać odwołana. Zmieniono także brzmienie § 5, stanowiącego iż: "pracownicy zatrudnieniu w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi stają się z dniem wykreślenia Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi z Krajowego Rejestru Sądowego na podstawie art. 23¹ Kodeksu Pracy, pracownikami Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi z zastrzeżeniem przepisów § 5 Kodeksu Pracy" na nowe o treści: "pracownicy zatrudnieniu w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu im. M. Madurowicza w Łodzi stają się na podstawie art. 23¹ Kodeksu Pracy, pracownikami Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi z zastrzeżeniem przepisów § 5 Kodeksu Pracy". Wykreślono ponadto § 6 projektu uchwały z uwagi na fakt, iż zdaniem organu połączenie obydwu jednostek nie spowoduje ograniczenia w dostępności, warunkach udzielania i jakości oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych. Dodano także treści § 9 statuującego, że "uzasadnienie zawarte w załączniku do niniejszej uchwały stanowi integralną część uchwały" oraz rozbudowano i zmieniono niektóre zapisy uzasadniania uchwały.
Należy podkreślić, iż żaden z przepisów ustawy o związkach zawodowych oraz ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie przewiduje obowiązku ponownego przedłożenia podmiotom opiniującym zmienionej wersji pierwotnego projektu uchwały, uwzględniającej zmiany sugerowane przez niektóre z tych podmiotów. Z istoty opinii wynika, że jest ona poglądem wyrażonym w określonej sprawie a podmiot jej zasięgający nie jest związany stanowiskiem opiniodawcy. Przyjęcie argumentacji Związków za słuszną oznaczałoby, że opinia związku zawodowego byłaby w istocie zatwierdzeniem aktu normatywnego a nie opinią, gdyż każde odstąpienie od treści projektu aktu normatywnego przedłożonego do zaopiniowania przez związek zawodowy, obligowałoby podmiot występujący o taką opinię do przedłożenia kolejnego, zmienionego projektu aktu normatywnego. Ponadto, co najistotniejsze, zdaniem Sądu różnica między przedłożonym projektem a podjętą uchwałą jest nieistotna w skutkach prawnych. Brak w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołania art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 14 poz. 89 ze zm.) nie powoduje, iż przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Jest to bowiem przepis ogólny, o charakterze kompetencyjnym, mający automatyczne zastosowanie w każdym przypadku związanym z tworzeniem, przekształceniem i likwidacją publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Różnice w treści § 1 oraz § 5 projektu i podjętej uchwały również nie są istotne i w zasadzie sprowadzają się do doprecyzowania postanowień i innego wyrażenia normy, która w sferze skutków prawnych jest tożsama. Należy również zgodzić się ze stanowiskiem organu, zajętym po zapoznaniu się z opinią Wojewody Łódzkiego, iż § 6 projektu przedstawionego do zaopiniowania był zbędny wobec faktu, iż połączenie obydwu jednostek nie spowoduje ograniczenia w dostępności, warunkach udzielania i jakości oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych. W myśl bowiem art. 43h ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, obowiązek zapisania w uchwale postanowienia o sposobie i formie zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych łączonych zakładów istnieje jedynie wtedy, gdy w wyniku połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może nastąpić istotne ograniczenie dostępności, warunków udzielania i jakości oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych przejmowanego zakładu albo łączących się zakładów. Dodanie w podjętej uchwale § 9 oraz rozbudowanie i zmiany uzasadnienia zaskarżonej uchwały również nie mają istotnego wpływu na ocenę konsekwencji prawnych, wynikających zarówno z projektu uchwały przedłożonej do zaopiniowania oraz ostatecznie uchwalonej. Przedłożony do konsultacji projekt, jak i podjęta uchwała, niewątpliwie dotyczą tego samego przedmiotu oraz zakresu regulacji - połączenia się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez włączenie Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi w strukturę organizacyjną Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi. Dlatego też w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest nietrafny.
W tym miejscu warto zaznaczyć, iż podobny pogląd co do braku istnienia prawnego obowiązku dotyczącego poddania zmienionego projektu uchwały ponownym konsultacjom wyrażony został m. in. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2009r., sygn. akt: III SA/Wr 609/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2010r., sygn. akt: IV SA/Gl 524/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lipca 2010r., sygn. akt: II SA/Bk 374/10 (niepubl.)
Oceniając zaskarżoną uchwałę od strony formalnej, Sąd doszedł do przekonania, iż w toku postępowania w przedmiocie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej dochowano wymogów natury proceduralnej, bowiem zgodnie z art. 43h ust. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uzyskano opinię Wojewody Łódzkiego oraz zawarto w treści uchwały wymagane przez art. 43h ust. 3 regulacje i postanowienia. Za niezasadny Sąd uznał, podniesiony przez pełnomocnika skarżących na rozprawie zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez pominięcie trybu konsultacji z odpowiednimi władzami organów gminy i powiatu. Z przepisów tych wynika bowiem, iż przy podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, projekt takiej uchwały wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. Zdaniem Sądu, z treści zaskarżonej uchwały, jak również jej uzasadnienia, nie wynika aby zamiarem Sejmiku Województwa Łódzkiego była likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności któregoś z łączonych zakładów i udzielanych przez nich świadczeń zdrowotnych. Z uzasadnienia uchwały wynika wręcz, iż dla zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych Wojewódzki Specjalistyczny Szpital im. M. Pirogowa w Łodzi zostanie następcą prawnym Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi i przejmie jego należności i zobowiązania. Ponadto, z porównania załączonych do odpowiedzi na skargę kserokopii statutów Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi (przed połączeniem) i Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi (przed połączeniem) oraz kserokopii zatwierdzonego przez Zarząd Województwa Łódzkiego nowego statutu Szpitala im. M. Pirogowa w Łodzi (po połączeniu) wynika, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do ograniczenia działalności medycznej placówek, zwłaszcza w zakresie położnictwa i ginekologii, jak również uwzględniona została struktura organizacyjna komórek działających dotychczas w ramach WSSZ im. M. Madurowicza w Łodzi. Wobec tego zatem, iż zaskarżona uchwała nie przewidywała regulacji, których skutkiem byłaby likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności któregoś z łączonych zakładów i udzielanych przez nich świadczeń zdrowotnych, nie było obowiązku stosowania dodatkowej procedury konsultacyjnej, przewidzianej w art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu należy uznać za bezpodstawny. Istotne jest także, iż z brzmienia art. 43h ust. 10 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika wprost, że połączenie się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie stanowi likwidacji zakładu przejmowanego albo łączących się zakładów. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, iż zaskarżoną uchwałą WSSZ im. M. Madurowicza w Łodzi został zlikwidowany. Zmienił się jedynie status prawny tego zakładu.
Na marginesie warto zaznaczyć, iż zarzucana przez skarżących ewentualna likwidacja (a w zasadzie przeniesienie) oddziałów ginekologiczno-położniczych, funkcjonujących obecnie w budynku szpitala przy ulicy Wileńskiej (dawny szpital im. M. Madurowicza), nie będzie następstwem podjęcia zaskarżonej uchwały, lecz, jak wynika z uzasadnienia uchwały nr XLVI/1255/09, będzie konsekwencją podjęcia w dniu 28 maja 2009r. przez Senat Uniwersytetu Medycznego w Łodzi uchwały Nr 131/2009 w sprawie koncepcji zasiedlenia dla inwestycji Centrum Kliniczno - Dydaktyczne Uniwersytetu Medycznego przy ul. Czechosłowackiej w Łodzi. Niespornym jest bowiem, iż działające w Szpitalu przy ulicy Wileńskiej w Łodzi Kliniki: Medycyny Płodu i Ginekologii, Ginekologii Operacyjnej i Onkologicznej, Patologii Ciąży oraz Perinatologii są klinikami Uniwersytetu Medycznego w Łodzi i jeżeli w przyszłości nastąpi realizacja wskazanej wyżej uchwały Uniwersytetu Medycznego, to kliniki te zostaną przeniesione do Centrum Kliniczno-Dydaktycznego Uniwersytetu Medycznego przy ul. Czechosłowackiej w Łodzi. Jednak, przeniesienie klinik ginekologiczno - położniczych nie jest uregulowane w treści zaskarżonej uchwały i nie jest konsekwencją zawartych w niej postanowień, a wręcz przeciwnie – zmiana struktury organizacyjno-prawnej Szpitala im. M. Madurowicza w Łodzi podyktowana została działaniami, jakie zamierza podjąć w przyszłości Uniwersytet Medyczny w Łodzi względem swoich klinik.
Trzeba jednocześnie podkreślić, iż żądania skarżących oparte na Kodeksie Pracy mają charakter pochodny od zaskarżonej uchwały w tym sensie, że dotyczą jej skutków prawnych w zakresie praw pracowniczych. Tym samym, wykraczają poza przedmiot skargi i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Ponadto, skarżący - przedstawiając pośrednie skutki zaskarżonej uchwały o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej na sytuację zatrudnionych pracowników - wykazali istnienie jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego, jak wymaga przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W postępowaniu sądowym odmówiono dopuszczenia w charakterze pełnomocnika skarżących osoby, wskazanej przez stronę, jako członka jednego ze skarżących związków zawodowych. Sąd uznał bowiem, iż osoba, powołująca się wyłącznie na członkostwo w związku zawodowym, w myśl art. 35 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnikiem związku zawodowego, do którego należy, co oznacza, iż nie może także w tym postępowaniu reprezentować pozostałych skarżących związków.