III SA/Łd 1022/17

III SA/Łd 1022/17 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2017-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Krzysztof Szczygielski
Małgorzata Łuczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1146
art. 37, art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
Sentencja
Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Klasztoru A na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020 stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...].
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 27 sierpnia 2017 r. Zarząd Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r, poz. 486 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art.38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1, pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U z 2017 r. poz. 1475) nie uwzględnił protestu A od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Instalacja fotowoltaiczna o mocy 80 kWp zabudowana na obiektach A wraz z pompą ciepła 54,6 kW" o nr [...] złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, Działania IV.1 Odnawialne źródła energii, Poddziałania IV.1.2. Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, zwanej dalej ustawą wdrożeniową, Instytucją Zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest Zarząd Województwa. W ust. 2 pkt 1 i 2 wyżej wskazanego artykułu Instytucja Zarządzająca została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit a rozporządzenia ogólnego oraz do wyboru projektów do dofinansowania w ramach regionalnego programu operacyjnego.
Stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełniania ww. kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych uprzednio przez komitet monitorujący
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Instytucja Zarządzająca przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Z regulacji przyjętych w § 6 pkt 1 i pkt 3 Regulaminu Konkursu dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/16 ocena projektów dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów (KOP) w oparciu o formalne i merytoryczne kryteria wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.
W dniu 30 czerwca 2016 roku został ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 -2020 (to jest przez Zarząd Województwa Łódzkiego) Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działanie IV.1 Odnawialne źródła energii Poddziałanie IV.1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od dnia 26 sierpnia 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. Regulamin Konkursu dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/16 został przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 736/16 z dnia 28 czerwca 2016 r., zmieniony kolejnymi uchwałami.
Organ wskazał, że w ramach przedmiotowego konkursu A dnia 23 września 2016 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu o nr WND-RPLD.04.01.02-1 0-0170/16 pod nazwą "Instalacja fotowoltaiczna o mocy 80 kWp zabudowana na obiektach A wraz z pompą ciepła 54,6 kW'. W wyniku weryfikacji ww. wniosku uzyskał on negatywną ocenę formalną.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. nr RPIX.432.57.208.2016 wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego dopuszczającego:
-" wnioskodawca (partner) jest uprawniony do ubiegania się uzyskanie dofinansowania"
Zdaniem Komisji Oceny Projektów ww. kryterium formalne dopuszczające: nie zostało
spełnione z uwagi na niewpisanie się przez Wnioskodawcę w typ beneficjenta określony zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych PRO WŁ na lata 2014-2020. Stwierdzono, że w przedłożonym wniosku o dofinansowanie wnioskodawca błędnie określił typ beneficjenta podając organizację pozarządową zaznaczając w formie prawnej - kod 050 tj. kościół katolicki. Komisja Oceny Projektów powołała się na zapisy art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), które zawierają legalną definicję organizacji pozarządowej. Zgodnie z jego treścią "Organizacjami pozarządowymi są:
1) niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych,
2) niedziałające w celu osiągnięcia zysku
- osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej,
którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje
i stowarzyszenia, z zastrzeżeniem ust. 4".
Jednocześnie wskazała, iż ustęp 3 tego artykułu określa katalog zamknięty podmiotów, które, mimo że nie spełniają przesłanek z ust. 2, mogą prowadzić działalność pożytku publicznego. Komisja wyjaśniła, że podmioty te nie uzyskują tym samym statusu organizacji pozarządowej. Dodatkowo, jak podkreśliła Komisja Oceny Projektów, art. 3 ust. 3 pkt 1 wymienia tzw. wyznaniowe osoby prawne - osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Co bardzo istotne, podmioty te mogą zostać zrównane funkcjonalnie z organizacjami pozarządowymi tylko wtedy, gdy prowadzą działalność pożytku publicznego i tylko w zakresie tej działalności. Funkcjonowanie takiej wyznaniowej osoby prawnej musi zatem wykraczać poza sferę kultu religijnego.
W proteście strona skarżąca nie zgodziła się z negatywną oceną projektu w zakresie niespełnienia kryterium formalnego dopuszczającego: "Wnioskodawca (partner) jest uprawniony do ubiegania się o uzyskanie dofinansowania", wskazaną w piśmie wystosowanym przez Instytucję Zarządzającą w dniu 9 sierpnia 2017 r. i zwróciła się z prośbą o pozytywne rozpatrzenie protestu oraz możliwość uzupełnienia wniosku.
Wnioskodawca powołał się na zapisy Rozdziałów 6 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. 2013 poz. 1169 ze zrn.), które stanowią, że podmioty takie jak wnioskodawca mają prawo prowadzenia szerokiej działalności na polu opiekuńczo - charytatywnym oraz kulturalnym. Działalności takiej, w opinii wnioskodawcy, w żaden sposób nie można przypisać wyłącznie do sfery kultu religijnego i na potwierdzenie wnioskodawca przytoczył szereg aktywności i inicjatyw jakie są prowadzone w ramach działania A i B m.in. świetlica parafialna dla dzieci z rodzin potrzebujących wsparcia, grupa charytatywna rozdzielająca paczki żywnościowe dla najbiedniejszych rodzin w parafii, czy grupę AA. Choć jak przyznaje skarżący , A i B nie są wpisane do rejestru organizacji pożytku publicznego, to w jego opinii opisana powyżej działalność wykracza poza sferę kultu religijnego i w pełni uzasadnia kwalifikację Wnioskodawcy jako typ beneficjenta - organizacja pozarządowa, co stanowiło przesłankę do złożenia przedmiotowego wniosku o dofinansowanie. Ponadto inwestycja wpisuje się w cele konkursu jak i strategii środowiskowych lokalnych i krajowych poprzez znaczną redukcje gazów cieplarnianych.
Zaskarżoną uchwałą Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił przedmiotowego protestu. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust 2 ustawy wdrożeniowej: projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Zatwierdzone przez komitet monitorujący kryteria formalne wyboru projektów dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014- 2020 zostały podzielone na kryteria o charakterze dopuszczalności (bez możliwości ich uzupełnienia lub korekty przez Wnioskodawcę), których niespełnienie skutkuje negatywną oceną projektu (kryteria formalne dopuszczające) oraz kryteria, których niespełnienie dopuszcza możliwość uzupełnienia i poprawy w formularzu wniosku i załącznikach wskazanych braków i błędów formalnych wskazanych przez IZ RPO WŁ (kryteria formalne uzupełniające).
Organ wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem nr IV "Kryteria wyboru projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, Działania IV.1 Odnawialne źródła energii, Poddziałania IV.1.2 Odnawialne źródła energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego do Regulaminu Konkursu, kryterium nr 6, - "Wnioskodawca (partner) jest uprawniony do ubiegania się uzyskanie dofinansowania" -zostało zatwierdzone przez komitet monitorujący, jako formalne kryterium dopuszczające. Jego niespełnienie (z uwagi na charakter 0/1) skutkuje negatywną oceną formalną projektu, bez możliwości jego poprawy lub uzupełnienia.
Zgodnie z zapisami punktu 10 Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WŁ na lata 2014-2020 wskazano następujący typ beneficjentów uprawnionych do ubiegania się o uzyskanie dofinansowania w ramach danego działania lub poddziałania:
- jednostki samorządu terytorialnego, związki i stowarzyszenia jst,
- jednostki organizacyjne jst posiadające osobowość prawną,
- przedsiębiorcy, w tym przedsiębiorstwa energetyczne,
- spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe, TBS,
- jednostki naukowe,
- szkoły wyższe,
- organizacje pozarządowe,
- podmioty lecznicze,
- PGL Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne,
- organy administracji rządowej oraz jednostki podległe
Organ zgodził się ze stanowiskiem Komisji Oceny Projektów, iż co prawda podmioty wymienione wart. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie mogą prowadzić działalność pożytku publicznego (co wnioskodawca wykazał w proteście), to nie uzyskują one automatycznie statusu organizacji pozarządowej, co jest warunkiem spełnienia kryterium formalnego dopuszczającego "Wnioskodawca (partner) jest uprawniony do ubiegania się o uzyskanie dofinansowania" wskazanego w załączniku nr IV do Regulaminu Konkursu dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/16. Organ zauważył, że jak słusznie wskazano w piśmie z dnia 9 sierpnia 2017 r. mogą one jednak skutecznie ubiegać się o dokonanie wpisu o posiadaniu statusu organizacji pożytku publicznego lub zgodnie z zapisami art. 21 ww. ustawy (po spełnieniu szeregu wymogów) uzyskać statut organizacji pozarządowej. Na moment składania wniosku o dofinansowanie, skarżący w ramach załącznika nr 9 "Dokument określający status prawny Wnioskodawcy/Partnera" formularza wniosku o dofinansowanie, nie załączył jednak żadnego dokumentu potwierdzającego posiadanie statusu organizacji pożytku publicznego, który sankcjonowałby (formalizował) prowadzoną przez Wnioskodawcę działalność pożytku publicznego.
W skardze A zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa:
1) art. 3 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy z dnia z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - polegającą na błędnej interpretacji tego przepisu, przez co organ błędne przyjął, że skarżący nie jest organizacją pozarządową w rozumieniu tej ustawy,
2) art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7) ustawy wdrożeniowej, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - polegające na sformułowaniu warunków konkursu odnośnie wskazania jako podmiot uprawniony do uzyskania dofinansowania m.in. "organizacji pozarządowej", bez dalszego jednoznacznego określania jakie organizacje są przez to rozumiane, co doprowadziło do naruszenia zasady przejrzystości, w efekcie prowadzącego do uznania przez organ, że skarżący nie stanowi organizacji pozarządowej w rozumieniu regulaminu konkursu,
3) art. 9 ust. 2 pkt 1) w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7) z ustawy wdrożeniowej w związku z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. polegające na tym, że warunki konkursu bezzasadnie, niesprawiedliwie prowadziły do dyskryminującego traktowania osób prawnych będących jednostkami organizacyjnymi Kościoła Katolickiego poprzez bezpodstawne wyłączenie tych osób prawnych z kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konkursie.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł , na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ dokonał krzywdzącej dla A wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, całkowicie lekceważąc znaczenie art. 3 ust. 2 tejże ustawy. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowym Regulaminie organ nie wskazał w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "organizacji pozarządowej", a w szczególności nie zawarł w nim odesłania do postanowień ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, co stanowi naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Mając więc na uwadze, że określenie "organizacji pozarządowej" i jego relacji do osób prawnych będących jednostkami organizacyjnymi Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jest niejednoznaczne nawet na gruncie samego dosłownego brzmienia ustawy o działalności pożytku publicznego nie można oczekiwać od wnioskodawcy, że będzie przeprowadzał skomplikowaną wykładnię przepisów prawa, tylko po to, aby wykoncypować zamiar organu, który powinien być przedstawiony w sposób prosty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U.2016. poz.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014r., poz. 1146 ze zm. - dalej: "ustawa wdrożeniowa"), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).
Przystępując do kontroli oceny wniosku należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżący po otrzymaniu informacji, o odrzuceniu projektu na etapie oceny formalnej, 4 września 2017 r. wniósł w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni skarżący złożyła skargę do WSA w Łodzi. Powyższe oznacza, że możliwa jest merytoryczna ocena przez sąd złożonej skargi.
Zasadniczy spór w sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny formalnej wniosku skarżącego w zakresie spełniania przez tenże wniosek kryteriów oceny formalnej.
Zdaniem organu, wniosek skarżącego nie spełniał kryterium formalnego dopuszczającego: "wnioskodawca (partner) jest uprawniony do ubiegania się uzyskanie dofinansowania".
Zdaniem Komisji Oceny Projektów ww. kryterium formalne dopuszczające nie zostało
spełnione z uwagi na niewpisanie się przez wnioskodawcę w typ beneficjenta określony zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych PRO WŁ na lata 2014-2020. Stwierdzono, że w przedłożonym wniosku o dofinansowanie wnioskodawca błędnie określił typ beneficjenta podając organizację pozarządową zaznaczając w formie prawnej - kod 050 tj. kościół katolicki. Organ uznał, że wnioskodawca A nie jest organizacją pozarządową, uprawnioną do występowania w roli beneficjenta otrzymania wsparcia.
Zdaniem skarżącego organ niezasadnie odrzucił wniosek na etapie oceny formalnej. Ocena została przeprowadzona z naruszeniem zasady przejrzystości określonej w art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, bowiem Regulamin, określając uprawnionych wnioskodawców, wymieniając wśród nich organizacje pozarządowe, nie definiuje pojęcia organizacji pozarządowej, ani nie odsyła w sposób wyraźny do definicji zawartej w innym akcie prawa. Ponadto, na etapie oceny formalnej wniosku przy definicji organizacji pozarządowej, zastosowano przepisy nie przywołane w sposób wyraźny w Regulaminie, dodatkowo interpretując je z naruszeniem przepisów art. 3 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Dokonując oceny powstałego sporu, po analizie złożonej przez skarżącego dokumentacji konkursowej oraz zasad wyboru projektów w ramach RPOWŁ na lata 2014-2020, w ocenie Sądu rację należy przyznać skarżącemu.
Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów, dokumentów, wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, Działanie IV.1 Odnawialne źródła energii, Poddziałania IV.1.2. Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 ("Regulamin").
Zgodnie z § 4 Regulaminu podmiotami, które mogą ubiegać się o dofinansowanie są: jednostki samorządu terytorialnego, związki i stowarzyszenia jst, jednostki organizacyjne jst posiadające osobowość prawną, przedsiębiorcy, w tym przedsiębiorstwa energetyczne, spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe, TBS, jednostki naukowe, szkoły wyższe, organizacje pozarządowe, podmioty lecznicze, PGL Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne, organy administracji rządowej oraz jednostki podległe.
Dokonując oceny formalnej organ uznał, że A nie spełnia kryterium organizacji pozarządowej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a zatem nie może być uznany za podmiot, który może ubiegać się o dofinansowanie.
W ocenie Sądu uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W przepisie tym zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów.
Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być – zdaniem Sądu - utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę.
Skarżąca naruszenie zasady przejrzystości wyprowadza z braku zdefiniowania w Regulaminie konkursu pojęcia organizacji pozarządowej. Regulamin nie precyzuje jak na potrzeby konkursu należy rozumieć pojęcie organizacji pozarządowej, Regulamin nie zawiera też w tym zakresie odesłania do definicji organizacji pozarządowej zawartej w innym dokumencie programowym, innym akcie prawnym, w szczególności brak jest odesłania do definicji zawartej w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa ta nie została wskazana też w wykazie aktów prawnych, które stosownie do § 1 Regulaminu stanowią podstawę prawną oraz dokumenty programowe konkursu.
Sąd nie kwestionuje, że Instytucja Zarządzająca kierując się wytycznymi zawartymi w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Łódzkiego jak i Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych RPOWŁ na lata 2014-2020 jest uprawniona do określenia typu beneficjenta dla ogłaszanego konkursu. Podkreśla jednocześnie, że warunki wyboru projektu w tym określenia beneficjenta muszą być precyzyjne i wynikać wprost z Regulaminu. Wnioskodawca nie może dowiadywać się o stosowanej przez organ w procesie oceny projektu definicji organizacji pozarządowej z informacji o niespełnieniu przez niego kryterium formalnego. Ma to szczególne znaczenie, w sytuacji, w której definicja organizacji pozarządowej zawarta jest w różnych aktach prawnych. Należy bowiem w tym miejscu zwrócić uwagę, że np. w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (którą wskazano w § 9 pkt 3 Regulaminu), w art. 2 pkt 6 zdefiniowano organizacje pozarządowe. Organizacjami pozarządowymi w rozumieniu tej ustawy są organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jak zaś wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ustawodawca przewidział możliwość prowadzenia działalności pożytku publicznego przez inne podmioty w tym osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego.
Regulamin konkursu wraz z jego załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów. Kryteria wyboru projektów to inaczej warunki czy też wymogi stawiane uczestnikom konkursu, od spełnienia których zależy ocena i ewentualny wybór projektu do dofinansowania. W orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie dofinansowania, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny (por. wyroki NSA z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, lex nr 746280; z 27 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 1869/17, z 20 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 1925/17 dostępne na www.nsa.gov.pl.).
Sposób sformułowania kryterium formalnego, co zasadnie podnosi strona skarżąca, nie spełnia wymogów określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, daje możliwość dowolnej oceny. Wskazanie w Regulaminie organizacji pozarządowej, jako podmiotu mieszczącego się wśród podmiotów ubiegających się wsparcie, przy braku definicji regulaminowej ewentualnie odwołania się do definicji zawartej w aktach powszechnie obowiązujących, przy funkcjonowaniu różnych definicji organizacji pozarządowych w różnych aktach prawnych, uzasadnia stanowisko skarżącego, że zapis Regulaminu w zakresie określenia beneficjenta narusza zasadę przejrzystości rozumianej jako ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów i stwarza zbyt szerokie pole interpretacji dla organu.
W tym miejscu należy podkreślić, że sam organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż "Zakres merytorycznych działań i kompetencji strony skarżącej nie jest przedmiotem sporu w n/n sprawie i nie ma znaczenia z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia. Rozstrzyganie zatem, czy wnioskodawca prowadzi działalność pożytku publicznego jest wtórna. Zaznaczyć bowiem należy, że instytucja zarządzająca określając zakres podmiotowy działania IV.1 nie koncentrowała się wokół faktu prowadzenia działalności pożytku publicznego przez potencjalnych wnioskodawców, lecz wyłącznie na ich statusie formalno-prawnym, a zatem uwzględniając okoliczność iż wnioskodawcami mogą być m.in. organizacje pozarządowe, a więc takie, które wykazują niezależność tej jednostki od struktur państwowych, w tym rządowych i podmiotów samorządowych". Taka interpretacja (w oderwaniu od zainteresowania działalnością pożytku publicznego), w ocenie Sądu oznacza, że nieuprawnione jest więc w istocie powoływanie sie organu na ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jeżeli, jak to wynika z odpowiedzi na skargę, IZ wskazując podmioty, które mogły ubiegać sie o dofinansowanie miała na myśli takie, które, "wykazują niezależność tej jednostki od struktur państwowych, w tym rządowych i podmiotów samorządowych", to zapewne A ty warunki spełniał.
Z powyższych względów jako zasadny należy uznać zarzut strony skarżącej , że wskazanie w Regulaminie organizacji pozarządowej jako podmiotu mogącego uczestniczyć w konkursie, bez zdefiniowania tego pojęcia lub odesłania do regulacji ustawowej, a konsekwencji uznanie, że wnioskodawca nie spełnia warunków formalnych określonych w § 4 Regulaminu stanowi naruszenie tego przepisu Regulaminu w zw. z art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, skoro skutkowało negatywną oceną z uwagi na niespełnienie warunku formalnego, w sytuacji, gdy jak wykazano wyżej z uwagi na różne definicje organizacji pozarządowych formułowane w różnych przepisach w tym według definicji zawartej w ustawie o finansach publicznych – przywołanej w Regulaminie - pojęcie organizacji pozarządowej zostało zdefiniowane w sposób pozwalający na przyjęcie, że w jego zakresie mieszczą się kościelne osoby prawne, a zatem Wnioskodawca. Reguły skutkujące konsekwencjami prawnymi powinny być nie tylko skonstruowane w sposób przejrzysty i precyzyjny ale także w ten sam sposób stosowane. W przeciwnym wypadku wnioskodawca pozbawiony jest możliwości obrony swoich interesów. Naruszenie wskazanej reguły może w konsekwencji skutkować naruszeniem zasady równości.
Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany jest dokonać oceny wniosku z uwzględnieniem przedstawionych powyżej uwag.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku.
d.j.