III SA/Łd 102/25

III SA/Łd 102/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska /przewodniczący/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6262 Radni
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 208
art. 60 ust. 4
Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Łęczyckiego z dnia 25 września 2024 roku nr V/43/24 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Powiatu Łęczyckiego na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwała Nr V/43/24 z 25 września 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, Rada Powiatu Łęczyckiego, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107), dalej u.s.p., nie wyraziła się zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radną Rady Powiatu Łęczyckiego, na wniosek Dyrektora Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Łodzi.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że 19 czerwca 2024 r. do Przewodniczącego Rady Powiatu Łęczyckiego wpłynął wniosek Dyrektora Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Łodzi o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radną Rady Powiatu Łęczyckiego M. T.
W dniu 24 czerwca 2024 r. Przewodniczący Rady Powiatu Łęczyckiego przekazał powyższy wniosek do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. W dniu 19 lipca 2024 r. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji na posiedzeniu przeanalizowała wniosek złożony przez Dyrektora OR KRUS w Łodzi oraz wysłuchała ww. Radną. Komisja stwierdziła, że wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radną jest lakoniczny, ogólny i nie zawiera konkretnego wyjaśnienia braku związku rozwiązania stosunku pracy z radną z wykonywaniem mandatu radnego. Radna podczas obrad Komisji przedstawiła swoją argumentację w powyższej sprawie. Zdaniem Radnej decyzja o jej odwołaniu ze stanowiska pracy ma związek z wykonywaniem mandatu radnego ze względu na to, że reprezentuje ona określoną partię polityczną.
We wniosku Dyrektora OR KRUS w Łodzi podano, że "wniosek o wyrażenie zgody na odwołanie Radnej związany jest ze zmianą koncepcji organizacji i kierowania oddziałami regionalnymi oraz placówkami terenowymi przez Prezesa kasy. Wprowadzenie nowej koncepcji wymaga aby osoby kierujące oddziałami i placówkami Kasy dawały największą rękojmię prawidłowego jej wdrożenia. Zamiar odwołania ww. ze stanowiska kierownika Placówki Terenowej KRUS w Łęczycy podyktowany jest brakiem wystarczającego zaufania do niej w aspekcie skuteczności wprowadzenia zaplanowanych zmian. Nie ma natomiast żadnego związku z wykonywaniem przez nią mandatu radnego".
W wyniku postępowania wyjaśniającego Komisja Skarg Wniosków i Petycji stosunkiem głosów 1 za, 1 - przeciw, 1 - wstrzymującym się nie podjęła rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Rada Powiatu zdecydowała, że w treści wniosku Dyrektora OR KRUS w Łodzi zbyt ogólnie, lakonicznie wskazano przyczyny rozwiązania z ww. Radną stosunku pracy i trudno określić, czy mają one związek z wykonywaniem przez Radną mandatu radnego. W tej sytuacji Rada nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z w/w Radną.
Na ww. uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, zarzucając jej naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p. przez wyrażenie odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z Radną Rady Powiatu Łęczyckiego pomimo braku ustalenia, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez Radną mandatu.
Wskazując na powyższe naruszenie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi organ nadzory wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Z treści art. 22 ust. 2 ww. ustawy wynika, że uzasadnienie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno wyjaśniać m.in., dlaczego rada uznała, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Uzasadnienie uchwały w sprawie odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.
W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie rada nie ustaliła, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, a jedynie wskazano na taką możliwość. W sytuacji posiadania przez Radę wątpliwości w tym zakresie, Rada mogła wystąpić np. o dodatkowe wyjaśnienia do pracodawcy lub do samej radnej. Podjęcie kwestionowanej uchwały było zatem przedwczesne.
Ponadto organ nadzoru wskazał, że przesłanką rozwiązania stosunku pracy z radnym jest związek z wykonywaniem mandatu. Tymczasem Radna nie wskazała w swoich wyjaśnieniach na okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego, lecz na okoliczności związane z reprezentowaniem przez nią partii politycznej.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Łęczyckiego wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać z radnym stosunek pracy, winne być podane w sposób konkretny i rzeczywisty, tak aby Rada powiatu mogła w sposób niebudzący wątpliwości wyrazić swoje stanowisko w formie uchwały. Nie leży w kompetencjach Rady powiatu poszukiwanie dowodów i prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia lub skonkretyzowania przyczyn powziętego zamiaru rozwiązania z radnym stosunku pracy. Organ stanowiący ocenia wyłącznie wskazane przez pracodawcę przyczyny w aspekcie ich związku z wykonywaniem mandatu radnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zawiera uzasadnione podstawy.
Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p., w myśl którego rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Analogiczne uregulowania zawarte są też w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 - por. art. 25 ust. 2 tej ustawy) oraz w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 566 - por. art. 27 ust. 2 tej ustawy). Z tego względu poniższe rozważania aktualne są zarówno wobec radnych powiatu, gminy, jak i województwa.
Z powołanego przepisu wynika, że ustawa zapewnia pracownikom, będącym radnymi, szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu. Jednoczenie jednak podkreśla się w orzecznictwie, że przepis ten nie służy tworzeniu szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy radnego (por. uchwałę składu 7 sędziów SN z 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r. nr 7-8, poz. 116).
Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 22 ust. 2 u.s.p., jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zwracał wielokrotnie uwagę, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego jako pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy, przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie dla tych przypadków, w których pracodawca zamierza rozwiązać z radnym stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu radnego i wówczas ustawodawca zobowiązuje radę do odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., II OSK 847/16; z 24 października 2018 r., II OSK 659/17; z 7 czerwca 2018 r., II OSK 923/18; z 30 lipca 2019 r., II OSK 1714/18, z 26 listopada 2021 r., III OSK 4632/21 i z 3 grudnia 2021 r., III OSK 4443/21).
W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Z art. 22 ust. 2 u.s.p. wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Uchwała rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w oderwaniu od motywów podanych przez pracodawcę. Uchwała odmawiająca wyrażenia zgody powinna być uzasadniona w sposób umożliwiający zweryfikowanie argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.
W wyroku NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2532/17, podniesiono, że wynikająca z art. 22 ust. 2 u.s.p. dodatkowa ochrona stosunku pracy radnego dotyczy tylko takiej sytuacji, w której przyczyną rozwiązania z nimi stosunku pracy jest związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Natomiast radnemu, tak jak i każdemu pracownikowi, przysługują uprawnienia do kwestionowania przed sądem pracy przyczyn rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązanych z wykonywanym mandatem radnego.
W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu Łęczyckiego w żaden sposób nie wykazała, że przyczyny rozwiązania z Radną M. T. stosunku pracy miały związek ze sprawowaniem przez nią mandatu radnego, co skutkowało odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.
W piśmie z 19 czerwca 2024 r., będącym wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS w Łodzi wskazał, że wniosek o wyrażenie zgody na odwołanie Radnej związany jest ze zmianą koncepcji organizacji i kierowania oddziałami regionalnymi oraz placówkami terenowymi przez Prezesa Kasy. Wprowadzenie nowej koncepcji wymaga aby osoby kierujące oddziałami i placówkami Kasy dawały największą rękojmię prawidłowego jej wdrożenia. Zamiar odwołania ww. ze stanowiska kierownika Placówki Terenowej KRUS w Łęczycy podyktowany jest brakiem wystarczającego zaufania do niej w aspekcie skuteczności wprowadzenia zaplanowanych zmian. Nie ma natomiast żadnego związku z wykonywaniem przez nią mandatu radnego.
Rada Powiatu, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie ustosunkowała się do wskazanych w piśmie podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że powołane we wniosku powody rozwiązania stosunku pracy są enigmatyczne, ogólne i trudno określić, czy mają one związek z wykonywaniem mandatu radnego.
Tymczasem w ocenie Sądu uzasadnienie wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, choć niezbyt obszerne, mogło zostać uznane za wystarczające do odwołania radnej ze stanowiska kierowniczego i zamiar rozwiązania z nią stosunku pracy.
Należy zauważyć, że jeżeli chodzi o stanowiska kierownicze, w tym przypadku odpowiedzialne stanowisko kierownika Placówki Terenowej KRUS w Łęczycy, pracownikom takim stawia się wyższe niż typowe wymagania, a pracodawca ma prawo doboru pracowników, do których ma zaufanie, że będą prawidłowo realizować powierzone im zadania. Zatrudnienie kierowników placówek terenowych KRUS następuje na podstawie powołania, zgodnie z art. 60 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2024 r. poz. 90, ze zm.). Zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał (art. 70 § 1 Kodeksu pracy). Podkreślenia wymaga, że uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy rozwiązanie to ma ewidentny i ścisły związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Radny, jak każdy inny pracownik, będzie przecież mógł - gdyby do tego doszło - wykazywać przed sądem pracy, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane są z wykonywanym mandatem radnego, przez co są nieuzasadnione i niezgodne z prawem. Nie jest natomiast rolą rady rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ocena okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy. Oznaczałoby to bowiem wkraczanie w kompetencje sądu pracy. Do kompetencji rady należy jedynie ocena, czy przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy nie są jednak związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2021 r., III OSK 4632/21; z 26 września 2018 r., II OSK 2196/17 oraz z 13 maja 2016 r., II OSK 211/16)).
W zaskarżonej uchwale Rada Powiatu uznała, że uzasadnienie wniosku jest zbyt lakoniczne, by zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. Rada w żaden sposób nie odniosła się do wniosku pracodawcy. Tymczasem motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, nie tylko mogą, ale wręcz muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z 21 września 2010 r., II OSK 723/10).
Raz jeszcze należy podkreślić, że konstrukcja art. 22 ust. 2 u.s.p. wprowadza szczególną ochronę trwałości stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego, gwarantującą większą, niż w przypadku pracowników objętych jedynie ochroną powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia. Dla rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane jest uzyskanie uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w formie jej uchwały, a ewentualne złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa. O motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Powyższe stanowisko znalazło również swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA (np. w wyrokach: z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05; z 9 maja 2006 r., II OSK 194/06; z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 2, poz. 48; z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08).
W świetle przedstawionych okoliczności odmowa wyrażenia przez Radę Powiatu zgody na odwołanie M. T. ze stanowiska kierownika Placówki Terenowej KRUS w Łęczycy była sprzeczna z art. 22 ust. 2 u.s.p. Skarga tym samym była uzasadniona, czego skutkiem był obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
O kosztach postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
ak