IV SA/Po 504/24

IV SA/Po 504/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu Tureckiego z dnia 22 listopada 2021 r. uchwała nr XXXIV/240/2021 w sprawie zasad przyznawania diet dla radnych Powiatu Tureckiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXXIV/240/2021 Rady Powiatu Tureckiego z 22 listopada 2021 r. w sprawie zasad przyznawania diet dla radnych Powiatu Tureckiego. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) zaskarżył ją w całości.
Skarżący zarzucił zaskarżonej Uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 21 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024r., poz. 107) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.
W uzasadnieniu Prokurator argumentował, że Rada Powiatu w Tureckiego, działając na podstawie art. 21 ust., 4 i 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2020, poz. 920 ze zm.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. z 2021 r., poz.1974) podjęła w dniu 22 listopada 2021 r. uchwałę Nr XXXIV/240/2021 w sprawie ustalenia diet dla radnych powiatu, w której w § 10 Rada uregulowała, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 23 listopada 2021 r.", tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zdaniem Prokuratora uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Prokurator wskazał, że podkreślenia wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się już pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego.
Zaskarżona uchwała Rady Powiatu Tureckiego z 22 listopada 2021 r. zawiera zdaniem Prokuratora normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda, krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety przysługującej radnym powiatu. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił i jest kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Dodać też należy, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów powiatu lub administracji powiatowej.
Zdaniem Prokuratora, jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 10 Uchwały z 22 listopada 2021 r. stanowi, że wchodzi ona wżycie z dniem 23 listopada 2021 r., zatem Uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.
Reasumując, Skarżący stwierdził, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 44 tej ustawy zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy. Przy czym, nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 44, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych.
Prokurator zauważył, że zaskarżona Uchwała już co prawda nie obowiązuje, została bowiem uchylona § 9 uchwały Nr LXIII/405/2024 Rady Powiatu Tureckiego z dnia 7 marca 2024r. w sprawie zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Powiatu Tureckiego, która weszła w życie z dniem z dnia 4 kwietnia 2024r. i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 21 marca 2024r. poz. 3079. Nową uchwałę podjęto w związku z dominującym stanowiskiem orzeczniczym, zgodnie z którym uchwały podejmowane na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowią akty prawa miejscowego i powinny być ogłoszone w dzienniku urzędowym województwa. Jednakże zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań i to nie tylko sądów administracyjnych. W uchwale z 14 września 1994r. sygn. akt W 5/94 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Tureckiego wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu argumentowano, że zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Na mocy tego odesłania, do projektów aktów prawa miejscowego znajdą zatem zastosowanie przepisy określające redakcję postanowień dotyczących wejścia aktu w życie. Takim przepisem jest m. in. § 43 rozporządzenia, zgodnie z którym w ustawie (a na mocy ww. odesłania - również w akcie prawa miejscowego) zamieszcza się przepis określający termin jej wejścia w życie, chyba że termin ten określają odrębne przepisy ustawy. Z kolei § 45 ust. 1 rozporządzenia określa zwroty, których używać należy przy określaniu daty wejścia aktu w życie. Wyliczenie to jest wyczerpujące i nie przewiduje ono, ani żaden inny przepis prawa, obowiązku zawarcia w akcie prawa miejscowego przepisu przewidującego ogłoszenie aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tym bardziej uzależniając możliwość ogłoszenia od zamieszczenia takiego przepisu. Nadmienić należy, że to przepis rangi ustawowej stanowi o tym, jakie akty normatywne podlegają ogłoszeniu - zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz, 1461), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. To zatem ten przepis jest podstawą do ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co czyni zamieszczanie w takim akcie przepisu odnośnie publikacji w dzienniku urzędowym zbędnym. Pozostaje to w korespondencji z § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w myśl którego w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, a nadto z utrwaloną linią orzeczniczą, zgodnie z którą w aktach niższego rzędu nie powtarza się norm przyjętych w ramach obowiązujących już regulacji ustawowych.
Z powyższych względów zdaniem organu w zaskarżonej uchwale Rady Powiatu Tureckiego przepis taki nie został zamieszczony. Naruszenie bowiem wyrażonej w ww. § 137 zasady techniki prawodawczej stanowi bezpodstawne wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie mogłoby skutkować niejasnościami interpretacyjny, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy prawa miejscowego jest niezgodne z zasadami legislacji, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Dalej wskazywano, że przepis rangi ustawowej określa termin wejścia w życie aktu normatywnego. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (a do takich należą akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak wynika z użytego przez ustawodawcę kategorycznego sformułowania "wchodzą w życie", ustawodawca narzucił ten termin, przewidując jedynie w końcowym brzmieniu przepisu, jego wydłużenie (wyjątek przewidujący możliwość skrócenia tego terminu przewidziano w ust. 2 przytoczonego przepisu). Oznacza to, że skutek w postaci wejścia w życie następuje po upływie określonego przedziału czasu z mocy samego prawa, aczkolwiek warunkiem koniecznym wystąpienia tego skutku jest ogłoszenie aktu.
Przyjęcie zatem przez Radę Powiatu Tureckiego stanowiska, które prezentuje Skarżący, skutkowałoby naruszeniem wspomnianych wyżej § 45 i § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Braku zaś przepisu przewidującego ogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co zarzuca Skarżący, nie można zakwalifikować jako naruszenia prawa, tym bardziej o charakterze istotnym. Na marginesie wskazano, że również w przypadku ustaw i rozporządzeń nie zamieszcza się przepisu o ogłoszeniu takich aktów w dzienniku urzędowym, jakim jest Dziennik Ustaw - wynika to bowiem wprost z przepisu ustawy (art. 9 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).
Niezależnie od powyższego, nawet, jeśli nieumieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu przewidującego ogłoszenie jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (bo do tego sprowadza się w istocie zarzut Skarżącego), stanowi naruszenie prawa, to w ocenie Rady Powiatu Tureckiego nie jest to naruszenie istotne - z co najmniej dwóch względów.
Po pierwsze, jak wskazano wyżej, termin wejścia w życie aktu normatywnego zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest ściśle określony w przepisach rangi ustawowej. Brak postanowienia dotyczącego wejścia aktu w życie czy też jego sprzeczność z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych skutkuje zaktualizowaniem się tej normy - akt normatywny wejdzie w życie w sposób określony w jego brzmieniu. Na co należy zwrócić uwagę to fakt, że samo ogłoszenie - mimo iż ma doniosłość prawną - należy do czynności faktycznych, technicznych. Jest przesłanką wejścia w życie aktu normatywnego, ale samo w sobie nie należy do materii objętej regulacją uchwały. Do materii takiej należy termin wejścia aktu w życie.
Po wtóre, jak wskazuje się w orzecznictwie, w sytuacji, kiedy przepis wymaga dokonania wykładni z uwagi na brak jednoznaczności jego treści, nie można mówić, że odmienne jego rozumienie prowadzi do skutków w postaci rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że pojęcie "aktu prawa miejscowego" nie ma swojej legalnej definicji, a zatem wymaga ono dokonania odpowiedniej wykładni, w odniesieniu do każdego aktu prawnego. Organ zwrócił uwagę, iż wojewodowie na obszarze całego kraju wielokrotnie stawali na stanowisku, że uchwała w sprawie diet radnych nie stanowi aktu prawa miejscowego. W rozstrzygnięciach tych wskazano, że uchwala w sprawie diet radnych nie jest aktem prawa miejscowego i z tego względu stwierdzano nieważność w zakresie przepisów przewidujących wejście tych uchwał w życie po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dowodzi to faktu, że treść przepisu nakazującego ogłoszenie uchwały w sprawie diet radnych w dzienniku urzędowym (a ściślej - sama definicja aktu prawa miejscowego) nie jest jednoznaczna.
Na istnienie rozbieżności co do uznania uchwały w sprawie diet radnych za akt prawa miejscowego wskazuje również analiza uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W sprawach, w których zapadły ww. orzeczenia sądy zastosowały do uchwał w sprawie diet radnych przepisy, które stosuje się do aktów prawnych innych aniżeli akty prawa miejscowego, co skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności tych uchwał, a stwierdzeniem że zostały wydane z naruszeniem prawa. Co więcej, w kolejnych orzeczeniach dotyczących uchwał w sprawie diet radnych sądy wyraźnie wskazały, że uchwały te nie mają charakteru prawa miejscowego.
Z tego też względu, nie można stawiać zarzutu naruszenia prawa w sytuacji gdy nawet w orzecznictwie sądów istnieją rozbieżności co do treści normy prawnej, będącej wynikiem poddania wykładni określonego przepisu prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XXXIV/240/2021 Rady Powiatu Tureckiego z 22 listopada 2021 r. w sprawie zasad przyznawania diet dla radnych Powiatu Tureckiego (dalej "Uchwała").
Skargę na przedmiotową Uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Regionalnego w Poznaniu na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skarga jest dopuszczalna.
Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 920 w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały; dalej jako: "u.s.p.") uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia.
Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej Uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego.
Ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującego zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter normatywny i generalny zarazem, a więc nie są nimi akty o charakterze indywidualnym, jak na przykład decyzje administracyjne (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 1993 roku, III SA 681/93 , ONSA 1994 Nr 4, poz. 145).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i aktualnie dominujący, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Tego typu uchwała zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec powiatu, który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w tym powiecie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego powiatu (gminy), przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto Uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady w związku z tym zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.
Dodać należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego powiatu. Samo pełnienie funkcji radnego bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów powiatu lub powiatowej administracji (por. wyr. WSA w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 318/24, CBOSA). Ponadto, Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę powiatu radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
W konsekwencji, warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), co odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.o.a.n."). Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – ogłoszenie aktu prawa miejscowego dokonuje się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak to wskazano powyżej.
Skoro więc zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W § 10 Rada wskazała, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 23 listopada 2021 r.", tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe unormowanie Uchwały pozostające w sprzeczności z przepisami art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – skutkuje tym, że Uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia.
Podsumowując, niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Dlatego zaskarżona Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlegała obowiązkowi ogłoszenia, a która nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że Rada taki wniosek złożyła 16 lutego 2024 r. jest w całości nieważna, bowiem obarczona wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa. Na rozstrzygnięcie sprawy nie ma też wpływu okoliczność, że Wojewoda odmówił ogłoszenia Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wlkp. (k. 21-25 akt adm.), jak podnosiła to Rada.
Należy jednocześnie dodać, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w związku z uchyleniem Uchwały przez Radę. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Z tego względu Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie.
W tym stanie sprawy, ustalona przez Sąd istotna wadliwość zaskarżonej Uchwały musiała skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w wyroku.
Na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i art. 120 P.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, albowiem taki wniosek złożył Skarżący, a organ nie zażądał rozprawy.