III SA/Łd 1007/21

III SA/Łd 1007/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-04-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska /przewodniczący/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 1062/22 - Wyrok NSA z 2023-05-12
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 146 par 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. W. na czynność Burmistrza O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Burmistrza O. na rzecz skarżącego – Ł. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]
Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia [...] r., znak; [...] Burmistrz O., na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z ze zm.) w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r., poz. 1368) poinformował Ł.W. o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie B., gm. [...] dla budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działki o nr ewid. 1749/1, 1750/1 położone w obrębie B., gm. [...], dotychczasowy numer porządkowy "491" położony w miejscowości M., gm. [...], zmieniono się na "270" w miejscowości B., gm. [...].
Organ w zawiadomieniu odwołując się do treści art. 47a ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 12 ust. 3 i § 6 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów wskazał, że podjęto działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 22 września 2021 r.
W piśmie z dnia 21 września 2021 r. Ł.W. skierował do Burmistrza O. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując na naruszenie następujących przepisów:
- art. 47b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
- § 6 ust. 4 i § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez wydanie zawiadomienia o zmianie z urzędu numeru porządkowego mimo braku istnienia ku temu przesłanek wyliczonych w tych przepisach i powołanie się na błędną podstawę prawną;
- § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów wskazując, że ewentualne czynności w związku z istniejącą niezgodnością nazwy obrębu i miejscowości dla mieszkańców, którzy mają już nadane numery porządkowe nieruchomości winny być prowadzone w ramach aktualizacji danych ewidencji;
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie;
- art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydaniu zawiadomienia dowodów przedstawionych przez stronę;
- art. 32 Konstytucji RP, tj. zasadę równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej.
W uzasadnieniu wezwania strona wskazała, że Burmistrz O. w sposób wybiórczy zastosował przepisy cyt. rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ponieważ o zmianie z urzędu istniejącej numeracji porządkowej zawiadomił tylko w odniesieniu do części nieruchomości znajdujących się w obrębie B., tj. w ciągu miejscowości drogi krajowej nr [...]. Zmiana istniejącej numeracji porządkowej nieruchomości, która rzekomo miała "ujednolicić nadawanie numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B." doprowadziła do skomplikowania oraz jeszcze większej niespójności w obrębie numeracji porządkowych nieruchomości znajdujących się w obrębie B., które dotychczas miały nadane numery porządkowe w obrębie M. Burmistrz O. podzielił istniejące osiedle oraz częściowo zmienił numerację porządkową na B., a części, która również znajduje się w obrębie geodezyjnym B., pozostawił numeracje M. Tym samym podzielił podmioty, które mają nadaną numeracje porządkową niespójnie z obrębem na 2 części: tych, których numeracje dostosowuje do nazwy obrębu i tych, którzy po "porządkujących" zmianach nadal będą mieli numeracje niezgodną z obrębem geodezyjnym. Decyzja ma charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji. Zmiana niesie szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów administracyjnych (w tym dotyczących przenoszenia znaków drogowych, informacji, aktualizacji dokumentów i danych), gospodarczych (wysokie koszty związane ze zmianą warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych na tym terenie) i społecznych.
Odwołując się do treści § 6 ust. 9 cyt. rozporządzenia skarżący podkreślił, pojęcie "(...) nadawanie kolejnych numerów porządkowych(...)" odnosi się do umożliwienia nadawania nowych numerów porządkowych nieruchomości zgodnie z wybranym porządkiem, a nie do argumentowania zmian numeracji nadanych przed laty. Przepis, którego celem jest zapewnienie przejrzystości nadawania nowych numerów został w tym przypadku wykorzystany jako argument do zmiany numeracji istniejącej od lat, co jest prawnie wadliwe. Przepis ten dotyczy pierwszorazowego nadawania numerów nieruchomościom, których właściciele wystąpią ze stosownym wnioskiem do właściwego organu. Niezrozumiałe zatem jest powoływanie się na ten przepis w sytuacji, gdy ten sam organ, tj. Burmistrz O. w roku 2020 nadał jednej, nowopowstałej posesji numer pozostający w niezgodności z nadawanymi od kilkunastu lat w okolicy i ciągu drogi krajowej nr [...] numerami porządkowymi pod nazwą miejscowości M. Następnie niezgodność numeracji w obrębie jednego ciągu zabudowań, wbrew mieszkańcom od kilkunastu lat zamieszkującym teren, organ zmienia numerację porządkową nieruchomościom pierwotnie powstałym na tym osiedlu.
Ponadto, Burmistrz O. nie zauważa, że sprzeciw mieszkańców, którym pierwotnie nadano numer w M. dotyczy wyłącznie obszaru od granicy z obrębem M. do komisu samochodowego pod numerem 49i. Mieszkańcy tego terenu nie zajmują stanowiska w sprawie numeracji nieruchomości na pozostałym obszarze obrębu B., a jedynie chcą zachowania numeracji nadanej im wcześniej z uwagi na zachowanie poczucia bezpieczeństwa, wytworzonej społeczności lokalnej oraz utożsamiania miejscowych podmiotów gospodarczych z nazwą M.
Burmistrz O. podjął działania skutkujące zmianą numeracji porządkowej nieruchomości dla mieszkańców M. na wniosek Sołectwa B. oraz mieszkańców B., którzy nie są mieszkańcami przedmiotowego terenu ani podmiotami, których skutki zmiany bezpośrednio dotyczą. Czynność została podjęta z naruszeniem art. 7 k.p.a., ponieważ Burmistrz O. podjął działania zmierzające do zmiany sytuacji części mieszkańców na wniosek osób trzecich, nie będących adresatami zmian oraz nie wykazujących zaangażowania w przedmiotowy teren. Argumentacja natomiast o planach rozpoczęcia budów w okolicy przedmiotowego obszaru przez mieszkańców B. nie stanowi uzasadnienia dla decyzji o zmianie warunków życia ludzi, których argumenty są pomijane.
Skarżący podkreślił również, iż mieszkańcy nieruchomości, którym zmieniono numerację porządkową, nie mieli możliwości z zapoznania się z wnioskiem o wyjaśnienie numeracji porządkowych w obrębie B., który do Burmistrza O. wystosowało Sołectwo B. Nie byli poinformowani o podjętych działaniach z urzędu, a tylko ich bezpośrednio zmiany te dotyczą.
Reasumując skarżący podkreślił, że dokonana z urzędu zmiana numeracji porządkowej jest obarczona wskazanymi powyżej naruszeniami prawa, powoduje niespójność, chaos i utrudnienia w korzystaniu z numeracji, niesie ze sobą również trudne do oszacowania na dzień dzisiejszy koszty, naruszenie bezpieczeństwa mieszkańców i problemy logistyczne.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 30 września 2021 r. Burmistrz O. podtrzymał stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia [...] r.
W dniu 1 października 2021 r. (data wpływu skargi do organu) Ł.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Burmistrza O. z dnia [...] r. w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie B., gm. [...] dla budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ewid. 1749/1, 1750/1 położnego w obrębie B., gm. [...] z dotychczasowego numeru porządkowego "491" położonego w miejscowości M., gm. [...] na "270" w miejscowości B., gm. [...]. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:
- art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 6 ust. 4, § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie zmiany z urzędu numeru porządkowego nieruchomości z dotychczasowego numeru porządkowego "491" położonego w miejscowości M., gm. [...] na "270" w miejscowości B., gm. [...] pomimo braku istnienia ku temu przesłanek określonych w powyższych przepisach a stanowiących podstawę prawną wskazaną w zawiadomieniu z dnia [...] r.
- § 9 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie,
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł wydając kwestionowane rozstrzygnięcie,
- art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ładu i czytelności numeracji porządkowej oraz skutków zmiany numeracji porządkowej,
- art. 32 Konstytucji RP tj. zasadę równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej.
W oparciu o postawione zarzuty wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podkreślił, że zaskarżoną czynnością Burmistrz O. dokonał nie tylko zmiany numeracji nieruchomości ale przede wszystkim zmiany przynależności nieruchomości do innej miejscowości, tj. z M. do miejscowości B. Zmiana numeracji porządkowej nieruchomości może być rozważana w przypadku wadliwości ustalonych numerów porządkowych, jednakże nie może skutkować powstaniem trudności w jej wykorzystaniu, co będzie miało miejsce w zaistniałej sytuacji. Powyższa zmiana, wbrew stwierdzeniom zawartym w zawiadomieniu skutkować będzie zaburzeniem dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej. Obowiązująca bowiem przed zmianą numeracja porządkowa charakteryzowała się logiką i czytelnością, którą zniweczy czynność burmistrza. Przed zmianą numeracji nieruchomości przynależały do miejscowości M., w ramach której tworzyły logiczną całość zapewniając ciągłość i przestrzenną regularność. Nieruchomości objęte zmianą numeracji położone są w bezpośrednim sąsiedztwie pozostałych zabudowań miejscowości M., wzdłuż głównej drogi przebiegającej przez tą miejscowość tj. DK nr [...] (mapa obrazująca położenie nieruchomości objętych zmianą numeracji w załączeniu). Z kolei wieś B., do której po zmianach ma przynależeć nieruchomość oddalona jest ponad 1 km. Na mocy zaskarżonej czynności stworzony zostanie odległy od wsi B. przysiółek obejmujący kilka posesji położonych tuż przy miejscowości M. Takie rozwiązanie, z niezrozumiałych względów forsowane przez władze Gminy O., jest zupełnie nieuzasadnione i bez wątpienia doprowadzi do zaburzenia ciągłości i regularności przestrzennej. Spowoduje także utrudnienie wykorzystywania nowej numeracji choćby ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców.
Zaskarżoną czynnością Burmistrz O. podzielił istniejące osiedle położone w obrębie geodezyjnym B. a przynależne dotychczas do miejscowości M. zmieniając tylko części nieruchomości numerację porządkową na B. pozostawiając zaś część nieruchomości z tego obrębu we wsi M. Tym samym podzielił podmioty, które mają nadaną numerację porządkową niespójnie z obrębem na 2 części: na tych, których numeracje dostosowuje do nazwy obrębu i na tych, którzy po "porządkujących" zmianach nadal będą mieli numerację niezgodną z obrębem geodezyjnym. Czynność ma charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji, niesie za to szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów administracyjnych, gospodarczych i społecznych.
Jako podstawę prawną organ podał § 6 ust. 4 w zw. z § 6 ust. 9 w zw. z art. 12 ust.3 ww. rozporządzenia, podczas gdy powyższe przepisy nie mają żadnego związku z sytuacją nieruchomości, które miały nadany numer porządkowy we wsi M., a nie jej części. Zabudowania powstawały na przedmiotowym obszarze od wielu lat, w ciągu miejscowości M., bezpośrednio sąsiadując z nieruchomościami z obrębu M., ponad kilometr od zabudowań w miejscowości B. Nie prowadzono numeracji porządkowej dla części nieruchomości uznając, że nowopowstałe zabudowania, bezpośrednio sąsiadujące z obrębem M., niepozostające w bliskości z zabudowaniami w B., zaliczone będą do miejscowości M.
W odpowiedzi na skargę Burmistrza O. wniósł o jej oddalenie skargi wskazując, że zgodnie z art. 47a ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustala numery porządkowe z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego jest następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy, a jej następstwem jest m.in administracyjny obowiązek oznaczenia nieruchomości przez właściciela.
Czynność właściwego organu gminy, polegająca na nadaniu lub zmianie numeru porządkowego nieruchomości ma charakter czynności materialno-technicznej, a postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości m.in. w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów.
Zaskarżonym zawiadomieniem z dnia [...] r. Burmistrz O. dokonał zmiany numeracji porządkowej w obrębie B., gm. [...] dla budynku znajdującego się na działkach o nr ewid. 1749/1, 1750/1 w obr. B., gm. [...], zmieniono nr porządkowy "491" z M. na "270" w miejscowości B. W myśl § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, w przypadku, gdy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istnieją numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust 4, organ prowadzący ewidencję posiada możliwość dokonania przenumerowania z urzędu. Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 9 cyt. rozporządzenia, w przypadku, gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Zgodnie z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa B., teren działania sołectwa obejmuje obszar obrębu geodezyjnego B. utworzonego przez właściwy organ do spraw ewidencji gruntów i budynków". Tym samym przez miejscowość i sołectwo należy rozumieć obszar znajdujący się w obrębie geodezyjnym B. Tożsamy zapis znajduje się w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa M. Procedurę zmiany numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie geodezyjnym B. zainicjowało pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r. sołectwo B., reprezentowane przez sołtysa i radę sołecką, działające w imieniu mieszkańców wsi B. W tym samym okresie wpłynęły jeszcze trzy pisma mieszkańców B., którzy nie wyrażali zgody na numery porządkowe z M. W dniu 28 września 2020 r. wpłynęło pismo mieszkańców M., reprezentowanych przez radnego Rady Miejskiej w O. i sołtysa M., w którym wyrazili swój stanowczy sprzeciw przeciwko działaniom zmierzającym do zmiany polegającej na wyłączeniu części M. i przyłączeniu do wsi B. W odpowiedzi na pismo mieszkańców zostało zorganizowane spotkanie mieszkańców M. oraz B. wraz z burmistrzem, na którym strony przedstawiały argumenty na poparcie swoich racji. Mieszkańcy M. wnosili o pozostawienie numeracji w M. a mieszkańcy B. wnosili o zmianę tej numeracji dla B. W wyniku analizy dokumentacji związanej z numeracją porządkową ustalono, że pierwotnie na tym obszarze, kiedy żadnej zabudowy jeszcze nie było (na południe od drogi krajowej Nr [...]), właściciele restauracji wystąpili o nadanie numeru porządkowego dla tego właśnie obiektu położonego w obrębie geodezyjnym B. i zawiadomieniem nr [...] został nadany numer "178a" w miejscowości B. Następnie, pismem z dnia 5 marca 2003 r. ci sami wnioskodawcy złożyli wniosek o nadanie numeru porządkowego w miejscowości M. Zawiadomieniem z dnia [...] r. dla działki nr 1783/3 w obrębie geodezyjnym B. nadano numer porządkowy "49f" w M. Z kolei po północnej stronie drogi krajowej nr [...] (w obszarze gdzie dokonano zmiany numeracji porządkowej nieruchomości), zawiadomieniem z dnia [...] r. organ przychylił się do prośby wnioskodawcy, aby dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. 1622/4, 1623/5 w obrębie B. nadać numer porządkowy w miejscowości M. Powyższe działania jednoznacznie wskazują na dokonanie numeracji niezgodnie z przynależnością obrębu do danej miejscowości.
Mając na uwadze powyższe okoliczności burmistrz podjął kroki zmierzające do uporządkowania numeracji i nadał numer porządkowy "290" w miejscowości B. dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego. Budynek ten znajduje się pomiędzy budynkami oznaczonymi numerami porządkowymi "49g" i "49o" w M.
Wadliwość numeracji porządkowej nieruchomości, polegająca na posługiwaniu się numeracją porządkową z sąsiedniej miejscowości, tj. M. dla nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B. (w przedmiotowym obszarze), jak również podjęcie kroków zmierzających do ujednolicenia miejscowości z obrębem (poprzez rozpoczęcie nadawania numerów porządkowych w obrębie geodezyjnym B. od miejscowości B.), powoduje utrudnienia w ich wykorzystaniu i tym samym konieczność ich modyfikacji. W przedmiotowym terenie nadany został już numer porządkowy "290" dla budynku znajdującego się na nieruchomości o nr ewid. 1630/5 w obrębie B. Zaistniała sytuacja powoduje trudności w dalszym wykorzystywaniu funkcjonującej numeracji nieruchomości w tym obszarze, wprowadza w błąd i skutkuje trudnościami w dotarciu różnorakich służb. Organ uznał, że dotychczasowa nazwa miejscowości i nadany numer porządkowy skarżącego są niewłaściwe, ponieważ nie uwzględniają przynależności nieruchomości do obrębu geodezyjnego B. Po zapoznaniu się z szeregiem nieprawidłowości, jakie miały miejsce przy nadawaniu numerów porządkowych w problemowym obszarze, tj. nadawaniu nazw i numerów porządkowych nieruchomościom od miejscowości sąsiedniej, organ został zobligowany do podjęcia kroków mających na celu uporządkowanie i zmianę numeracji porządkowej nieruchomości.
Organ podkreślił, że brak jest dowodów świadczących o tym, że nieruchomość skarżącego przynależy do miejscowości M. Położenie działki wskazuje na obręb geodezyjny B., co z kolei powinno ukierunkować organ do nadawania numeru porządkowego właściwego obrębowi geodezyjnemu i miejscowości jemu przynależnej. Organ nie może przy nadawaniu numerów porządkowych podejmować działań nieracjonalnych i działać w sposób nieprzewidywalny. Skoro więc podjął już działania mające na celu przypisywanie numerów porządkowych zgodnie z obrębami geodezyjnymi tudzież miejscowościami i w oparciu i przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości ulic i adresów, konieczna stała się zmiana numeracji porządkowej dla budynku położonego na działkach o nr ewid. 1749/1, 1750/1 obr. B., gm. [...].
Dokonując zmiany numeracji porządkowej nieruchomości podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego (dokonano analizy dokumentacji archiwalnej w postaci rejestru numerów porządkowych nieruchomości a także map katastralnych) i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, którzy numery porządkowe będą odtąd mieli nadawane w oparciu o istniejący stan prawny nieruchomości, tj. pod kątem przynależności do obrębu geodezyjnego. Nadawanie numerów porządkowych zgodnie z przynależnością do obrębu tudzież miejscowości przyczyni się do zachowania ładu przestrzennego i tym samym przewidywalności działania organu, której w tej przedmiotowej sprawie na przestrzeni kilkunastu lat trudno było się dopatrzeć.
Nadanie numeru porządkowego jest czynnością materialno-techniczną, której podjęcie nie wymaga sformalizowanego postępowania administracyjnego, a tym samym wszelkich zasad nim rządzących, jak zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania czy też zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji (aczkolwiek w tym przypadku sprawa toczyła się ponad rok i strony posiadały informację o planowanej zmianie numeracji, o czym świadczą załączone dokumenty). Działania organu zmierzają do zapewnienia przestrzennej regularności nadawanych numerów porządkowych nieruchomościom a w następstwie powyższego do stworzenia w oparciu o przepisy cyt. rozporządzenia czytelności i przewidywalności systemu adresowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy).
Podnieść należy, że kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), dalej p.g.i.k.
Zgodnie z art. 47a ust. 1 p.g.i.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5a p.g.i.k.).
Stosownie do treści art. 47a ust. 5 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (por. m.in. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, LEX nr 1149370, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 760/10, LEX nr 953222).
Z art. 47a p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368) wynika, że nadanie, czy też zmiana na wniosek numeru porządkowego budynku, następuje na podstawie danych określonych w art. 47a ust. 6 p.g.i.k. oraz dokumentów załączonych do wniosku, którego wzór określa wskazane rozporządzenie. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego winien zatem dokonać analizy przedstawionych danych i dokumentów mając na uwadze treść obowiązujących przepisów.
Pomimo, że działania właściwego organu w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego nie przybierają formy decyzji administracyjnej, to jednak w sytuacji, gdy kwestia nadania numeru, odpowiednio jego zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności przez organ powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność nadania, zmiany, odmowy zmiany, czy odmowy nadania nowego numeru porządkowego podlegają kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod kontroli sądu. Nieprzedstawienie motywów, które legły u podstaw podjęcia takiej, a nie innej czynności, uniemożliwiają dokonanie przez sąd kontroli jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto także znane stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione. Działanie organu w takim przypadku także polega na stosowaniu prawa i wywiera wymierne skutki w sferze praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP wynika, że działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto prawo każdego obywatela do podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 893/14; LEX nr 1513776 oraz III SA/Kr 752/19, dostępny cbois.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, zawiadomienie Burmistrza O. z dnia [...] r., stanowiące uzewnętrznienie czynności polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżącego, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego – Prawa geodezyjnego i kartograficznego - regulujących kwestię nadawania, a więc i zmiany numeru porządkowego budynku. Brak wskazania motywów podjętej czynności, czyni tę czynność, jako naruszającą powyższe zasady bezskuteczną.
Zwrócić bowiem należy uwagę, że (jak wynika rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów,) brak opisanych cech numeracji porządkowej we wsi, a więc jeżeli numery porządkowe powtarzają się (nie są unikalne) lub jeżeli zbiór numerów porządkowych nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może być podstawą do rozważenia zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Jednakże samo stwierdzenie swoistej opisanej wyżej wadliwości numeracji porządkowej nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej. Wadliwość ta powinna mieć określony skutek, mianowicie - utrudnienia wykorzystywania numeracji. W taki sposób podstawa zmiany numeracji porządkowej nieruchomości została sformułowana w § 9 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14; LEX nr 1771610, które podzielił również WSA w Krakowie w wyroku z 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 752/19, że: "Z drugiej jednak strony okolicznością, która może przemawiać przeciwko wprowadzeniu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, nawet jeżeli numeracja jest wadliwa z powodu braku ciągłości i przestrzennej regularności, jest potrzeba zachowania dotychczasowej, ukształtowanej nieraz w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości. Zmiana tak ukształtowanej numeracji nieruchomości, nawet jeżeli wprowadzona zostanie ciągłość i przestrzenna regularność numeracji, może bowiem prowadzić także do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji, na przykład ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Omawiana okoliczność została uwzględniona przez ustawodawcę w taki sposób, że wprowadzona została zasada zachowania w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Wynika to wprost z przytoczonego wcześniej przepisu art. 47b ust. 5 p.g.i.k., formułującego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu. Według treści wytycznych określenie szczegółowego zakresu informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizacja i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępnianie tych baz powinno nastąpić z zachowaniem w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych".
Tym samym brak możliwości zapoznania się z motywami, które legły u podstaw podjęcia kontrolowanej czynności, nie pozwalał sądowi na dokonanie kontroli jej legalności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został również pogląd, który Sąd w pełni podziela, że obowiązkiem każdego organu administracji jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (w tym wypadku podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej), które to bezsprzecznie wywiera wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego, jako właściciela nieruchomości na której znajduje się budynek, którego dotyczy zmiana numeru porządkowego. Uzasadnienie, które legło u podstaw podjęcia przez burmistrza kwestionowanej czynności winno więc zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, zwłaszcza tych aspektów, na które zwrócił uwagę w przywoływanym wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14 (LEX nr 1771610).
Burmistrz powinien zatem w motywach podjętej czynności przedstawić racje, które przemawiały za zmianą numeru porządkowego budynku i przedstawić w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący tok rozumowania, który doprowadził do podjęcia określonej czynności, przedstawiając ocenę poszczególnych dowodów i podniesionych argumentów strony. Powinien więc przedstawić okoliczności związane z wadliwością wynikłą z braku ciągłości i zapewnienia przestrzennej regularności numeracji porządkowej oraz skutków w postaci utrudnienia wykorzystywania numeracji (§ 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów). Nadto powinien także przedstawić, że istnieją, bądź nie istnieją, okoliczności zachowania dotychczasowej, ukształtowanej w długim okresie historycznym numeracji porządkowej nieruchomości, które także mogą prowadzić do utrudnienia wykorzystywania numeracji (art. 47b ust. 5 p.g.i.k.).
Wyjaśnić przy tym należy, że przedstawione argumenty w odpowiedzi na skargę nie mogą konwalidować i przede wszystkim zastępować stanowiska organu, które stało się podstawą do podjęcia określonej czynności zmiany numeru porządkowego przedmiotowego budynku. Przedstawiona argumentacja powinna znaleźć się w uzasadnieniu podjętej czynności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie podjęcie władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej nastąpiło z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z naruszeniem zasady praworządności i legalizmu (art. 7 Konstytucji).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
is