III SA/Łd 1000/17

III SA/Łd 1000/17 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2018-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Janusz Furmanek
Monika Krzyżaniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 250 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 31 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Furmanek, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M.K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A 114 lok. B21 kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu W. Ś. z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł., po rozpoznaniu odwołania W. Ś. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2015, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przyznał skarżącemu płatność ONW na 2015 rok w łącznej wysokości 1554,96 zł, w tym płatność ONW strefa nizinna II w wysokości 1 554,96 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w 174,24 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 15 czerwca 2015 r. W. Ś. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w T. wniosek o przyznanie płatności ONW na 2015 r.
Organ I instancji w dniu [...] maja 2016 r. wydał decyzję w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW na 2015 r. w łącznej wysokości 1246,08 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 380,16 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. W uzasadnieniu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 wynosiła 6,88 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 6,16 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW", płatność ONW przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono natomiast, że powierzchnia ujawniona do płatności jest mniejsza niż powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2015. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. W przypadku:
- działki rolnej A z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,53 ha wykluczono 0,19 ha;
- działki rolnej B z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,73 ha wykluczono 0,07 ha;
- działki rolnej C z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,75 ha wykluczono 0,07 ha;
- działki rolnej D z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,40 ha wykluczono 0,04 ha;
- działki rolnej K z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 1,28 ha wykluczono 0,35 ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wyniosła zatem 0,72 ha. Natomiast wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 11,69%.
W odwołaniu skarżący wskazał, że nie zgadza się z powierzchnią gruntów rolnych ustaloną przez organ jako kwalifikowana do wnioskowanych płatności. Podkreślił, że w otrzymanym przez niego od organu wydruku PEG na 2015 r. są powierzchnie takie same, jak w jego wniosku i takie, jak wpisywał we wnioskach na poprzednie lata. Zaznaczył, iż żadne drzewa ani krzewy na zakwestionowanych działkach nie porosły, a zatem nie jest zrozumiałe jak doszło do tak drastycznego zmniejszenia PEG.
W dniu [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor [...] o Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] maja 2016 r. Organ odwoławczy powziął wątpliwość, w oparciu o jaki materiał dowodowy organ I instancji doszedł w sprawie do ustaleń w zakresie powierzchni PEG w ramach deklarowanych przez skarżącego gruntów rolnych do płatności w 2015 r.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T., po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 4 listopada 2016 r., odmówił uwzględnienia żądania dowodowego, dotyczącego ponownego zmierzenia działek ewidencyjnych nr 51, 53, 55, 26, 27, 28 oraz 5, 6, 7, położonych w obrębie K., gmina Ż., powiat [...], woj. [...], na okoliczność ustalenia powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowalnego na podstawie aktualnych danych. Organ podniósł, iż maksymalny kwalifikowalny obszar dla wymienionych działek rolnych został ustalony w oparciu o aktualne ortofotomapy (zdjęcia z marca 2015 roku). O wyznaczonych powierzchniach strona została poinformowana pismem informującym o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze wyznaczonym na działce ewidencyjnej z dnia 09.03.2016 r. Ponadto dla działek ewidencyjnych nr 5, 6 i 7 została przeprowadzona w dniu 26.07.2016 r. weryfikacja terenowa w obecności strony, a kopia protokołu z oględzin została przekazana skarżącemu w tym samym dniu. Do raportu nie zostały zgłoszone żadne uwagi. Dlatego też, zdaniem organu, przeprowadzenie dowodu, o który wnioskuje strona jest bezzasadne, gdyż dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW na 2015 rok w pomniejszonej wysokości i przyznał skarżącemu płatność w łącznej wysokości 1459,92 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 237,60 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ I instancji wskazał, iż podczas ponownej kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o płatność ONW na rok 2015 i wynosi 6,43 ha. Ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Wniosek strony o ponowne zmierzenie deklarowanych działek ewidencyjnych nie został uwzględniony z uwagi na to, że maksymalny kwalifikowalny obszar dla działek ewidencyjnych nr 51, 53, 55, 26, 27 i 28, położonych w obrębie K., został ustalony w oparciu o aktualne ortofotomapy (zdjęcia z marca 2015 roku), natomiast dla działek ewidencyjnych nr 5, 6 i 7, położonych w obrębie K. została przeprowadzona weryfikacja terenowa w obecności strony w dniu 26.07.2016 r. Na podstawie zebranego materiału w przypadku:
- działki rolnej A z zadeklarowanej powierzchni 0,53 ha wykluczono 0,13 ha;
- działki rolnej B z zadeklarowanej powierzchni 0,73 ha wykluczono 0,07 ha;
- działki rolnej C z zadeklarowanej powierzchni 0,75 ha wykluczono 0,07 ha;
- działki rolnej D z zadeklarowanej powierzchni 0,40 ha wykluczono 0,03 ha;
- działki rolnej K z zadeklarowanej powierzchni 1,28 ha wykluczono 0,15 ha;
Łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności ONW wyniosła zatem 0,45 ha., a wliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych (6,88 ha) a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania (6,43 ha) wyniosła 7,00%.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o ponowne pomiary z wyznaczeniem PEG. Wskazał, że działka A mierzona podczas kontroli w 2014 r. miała powierzchnię 0,38 ha, a w decyzji jeszcze zmniejszono powierzchnię do 0,34 ha. Skarżący podkreślił, że nie zgodził się z tymi pomiarami i mimo jego odwołań nie dokonano ponownych pomiarów. Podkreślił, że jego zdaniem, fotomapy nie pokazują tego, co faktycznie jest na gospodarstwie i dotyczy to całej wsi. Podniósł, iż działki B, C i D w marcu 2015 r., czyli w czasie robienia fotomap stanowiły jedną całość, a zatem nie można na podstawie takiej mapy ustalić odrębnych powierzchni tych działek. Wszystko to, w ocenie strony, daje podstawy do ponownych pomiarów działek, a nie tylko do dokonywania ich administracyjnej korekty.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor OR ARiMR uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] grudnia 2016 r. i przyznał skarżącemu na rok 2015 płatność ONW w łącznej wysokości 1554,96 zł., wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 174,24 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia.
W uzasadnieniu organ odwołał się do treści § 2 rozporządzenia ONW i wskazał, że zgodnie z § 4, kwotę płatności ONW oblicza się, biorąc pod uwagę użytki rolne położone na obszarach ONW, dla których obowiązują stawki podstawowe w kolejności od najwyższej do najniższej, a płatność ONW jest wypłacana w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.
Dyrektor OR ARiMR podniósł, że w zakresie płatności ONW strona zadeklarowała działki rolne o powierzchni 6,88 ha, oznaczone literami od "A" do "K". Po zapoznaniu się z aktami sprawy i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz informacji zawartych w systemie informatycznym organ odwoławczy ustalił natomiast, że łącznie powierzchnia kwalifikująca się do wnioskowanej płatności wynosi 6,55 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Organ dokonał dokładnej analizy powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), czyli maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności, na dostępnej w systemie informatycznym ARiMR ortofotomapie, na zdjęciu wykonanym w marcu 2015 roku.
W zakresie działki rolnej "A" z powierzchni deklarowanej 0,53 ha organ wykluczył powierzchnię 0,13 ha. Działka rolna "A" została zadeklarowana na nieprzylegających do siebie działkach ewidencyjnych o numerach 53 i 51, przedzielonych działką ewidencyjną nr 65. W wyniku analizy ortofotomapy i deklaracji strony na załączniku graficznym organ uznał, że działka "A" stanowi zwarty obszar użytkowany rolniczo, ale o powierzchni mniejszej, niż deklarowała strona, o powierzchni 0,40 ha. (0,06 ha w granicach działki ewidencyjnej nr 51 i 0,34 ha w granicach działki ewidencyjnej nr 53.
W zakresie działki rolnej "B" z powierzchni deklarowanej 0,73 ha organ wykluczył powierzchnię 0,02 ha. W zakresie działki rolnej "C" z powierzchni deklarowanej 0,75 ha organ wykluczył powierzchnię 0,02 ha, a w zakresie działki rolnej "D" z powierzchni deklarowanej 0,40 ha organ wykluczył powierzchnię 0,01 ha. Działki "B", "C" i "D" zostały zadeklarowane we wniosku na jednej działce ewidencyjnej nr 55. Organ wykluczył łącznie z powierzchni zadeklarowanej 1,88 ha w granicach działki nr 55, powierzchnię 0, 05 ha.
W zakresie działki rolnej "K" z powierzchni deklarowanej 1,01 ha organ wykluczył powierzchnię 0,15 ha. Działka "K" została zadeklarowana we wniosku na trzech działkach ewidencyjnych nr 5,6 i 7. Organ wykluczył łącznie z powierzchni zadeklarowanej 1,28 ha powierzchnię 0,15 ha.
W zakresie działek rolnych "E", "F", "G", "H", "I", "J" organ nie stwierdził zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do wnioskowanych płatności.
Łącznie organ odwoławczy wykluczył z płatności powierzchnię 0,33 ha, jako niekwalifikującą się do płatności ONW, co jest wynikiem stwierdzenia, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), czyli maksymalna powierzchnia kwalifikowana do wnioskowanych płatności w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych, łącznie jest mniejsza o 0,33 ha niż wnioskowała strona.
Mając powyższe na uwadze, organ wskazał, że powierzchnia kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW w strefie nizinna II wynosiła 6,88 ha, a powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna II wynosi 6,55 ha. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych położonych na obszarze ONW strefa nizinna II a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 5,04%.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł. wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,33 ha. Mając na uwadze powyżej przytoczone przepisy powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności ONW strefa nizinna II wynosi 5,89 ha. Stawka płatności do 1 ha na obszarze ONW strefa nizinna II została określona w rozporządzeniu ONW i wynosi 264,00 zł. Kwota płatności do obszaru ONW strefa nizinna II wynosi zatem 1 554,96 zł.
W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 64 ust. 2 Rozporządzenia 1306/2013 który stanowi iż "Nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: a. niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej;. b. niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa wart. 59 ust. 6; c. niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d. dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; e. niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b)".
Zdaniem Dyrektora ARiMR stwierdzona podczas kontroli administracyjnej niezgodność nie była wynikiem błędu organu. Skarżący świadomie zadeklarował do płatności działki rolne o powierzchni częściowo przekraczające maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności, a fakt ten stwierdzono dopiero w kontroli administracyjnej, brak było podstaw do odstąpienia od zastosowania kary administracyjnej. Strona nie wykazała, że nie jest winna popełnionych nieprawidłowości. Stosownie do brzmienia przepisu art. 21 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (...)". Organ II instancji podkreślił ponadto, że podpisując wniosek strona złożyła oświadczenie, zawarte w części IX wniosku stanowiące, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.
W skardze W.Ś. wyjaśnił, że wypełniając wniosek na rok 2015 kierował się wytycznymi jakie otrzymał od organu wraz z wnioskiem, dlatego też nie można mu zarzucać świadomego oszustwa. Zdaniem skarżącego, jest to dziwne, że trzykrotnie organowi wychodzą różne pomiary działek. Skarżący załączył kopię informacji na temat wielkości działek, którą otrzymał wiosną 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga W. Ś. jest uzasadniona.
Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.
Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a."
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, z uwagi na istotne naruszenie przepisów prawa procesowego. Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., według którego taka decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenia w pierwszej kolejności prawidłowość zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w toku załatwiania sprawy. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy – jako podstawowy warunek wydania niewadliwego orzeczenia – pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie istotę sporu stanowiło przyznanie skarżącemu płatności ONW na rok 2015 w pomniejszonej wysokości z uwagi na ustalenia organów, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana przez skarżącego. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł. przyjął powierzchnię działek rolnych uwzględnionych w naliczeniu płatności ONW jako 6,55 ha, wobec zadeklarowanej przez skarżącego powierzchni tych działek - 6,88 ha, co skutkowało ostatecznie przyjęciem powierzchni zatwierdzonej do płatności w wielkości 6,55 ha, jak również pomniejszeniem przyznanych płatności.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia stanowiły m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW", które wydane zostało w oparciu o delegację zawartą w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 562).
W myśl przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";
2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zgodnie z ust. 2 i 3 tego przepisu, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:
1) na których jest:
a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";
b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;
2) położonych na obszarach ONW.
Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. poz. 219), zwane "5-letnim zobowiązaniem", wynoszącej nie więcej niż 300 ha.
Z kolei stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Z powyższego wynika, że w postępowaniu o przyznanie płatności ONW kluczowe znaczenie ma areał gruntów rolnych, uprawniający do otrzymania płatności. Jak już wyżej wskazano, organ uznał w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 wynosząca 6,88 ha była zawyżona, gdyż powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wyniosła 6,55 ha. Powierzchnia ta została ustalona przez organ w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013.
Zważywszy, że podstawowym warunkiem prawidłowego zastosowania normy materialnoprawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocena, a te podlegają kontroli Sądu poprzez odniesienie działań organu administracji do norm postępowania, regulujących obowiązki tego organu, co do ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, konieczne jest wyraźne zakreślenie wymogów stawianych organom w tym zakresie w przypadku postępowań o przyznanie wsparcia ONW.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że co do zasady, w sprawach z zakresu systemów wsparcia ONW nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem przepisy art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014-2020, regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. I tak, zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 27 ust. 1 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Z kolei stosownie do ust. 2 art. 27, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych, bowiem nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę.
Prawidłowość działań organów Sąd poddał ocenie pod kątem zastosowania się do wymogów wynikających z przywołanej regulacji ustawy o płatnościach tj. kontrolował, czy w świetle przepisów regulujących przyznawanie wsparcia ONW organy właściwie dokonały weryfikacji danych, które zawarł w swoim wniosku skarżący.
W tak określonych granicach kontroli Sąd dopatrzył się jednak naruszenia przepisów tego szczególnego postępowania, gdyż pomimo że ciężarem dowodu obarczono podmiot, który z danego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy), to jednak nie zwalnia to organu, przed którym toczy się postępowanie, od przestrzegania zasady praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1), a także od powinności wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału, jaki zebrano w sprawie (art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Uwzględniając art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., nie ma wątpliwości co do tego, że wszystkie działania organów administracji publicznej prowadzących postępowania w sprawach kontrolowanych orzeczeń podlegają zasadzie praworządności, określonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga to zgodności z prawem każdej czynności procesowej, także dokonywanej w toku działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym, którego celem jest rozstrzygnięcie sprawy, istotne znaczenie ma ustalenie obowiązującej w sprawie normy prawa. Ma to związek z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W literaturze przedmiotu podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz adresowany do organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia określonej sprawy, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Z tą zasadą związany jest przytoczony art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie, po przeprowadzaniu wszystkich koniecznych czynności procesowych, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do standardu określonego w art. 107 § 3 k.p.a.
W wyniku weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji według tych reguł, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie można przyjąć, aby organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie po prawidłowym, niebudzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego.
Istotą nierozstrzygniętego sporu w sprawie jest powierzchnia gruntów rolnych skarżącego, kwalifikowana do płatności ONW na rok 2015. Z dokumentacji sprawy wynika, iż skarżący zgłosił we wniosku pomocowym powierzchnię 6,88 ha, powołując się przy tym na informację o powierzchni PEG, jaką otrzymał wraz z wnioskiem do wypełnienia. W aktach administracyjnych (str 11 i 12) znajduje się kserokopia wydruku: "Informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności" z datą: 11.02.2016 r., jednak nie wynika z tej informacji, czy skarżący faktycznie otrzymał ją wraz z wnioskiem do wypełnienia. Tym niemniej, kolumna 9 wniosku skarżącego, odnosząca się do powierzchni na działce ewidencyjnej w zakresie "kwalifikującego się hektara ogółem" odpowiada powierzchniom wskazanym w tej informacji. Na tę informację powołał się również skarżący w zarzutach skargi. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołuje się natomiast na informację o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze z dnia 9 marca 2016 r., którą skarżący otrzymał w dniu 11 marca 2016 r. (k. 19, 20 akt admin.), wskazując, iż są tam dane dotyczące maksymalnej kwalifikowalnej powierzchni działek, oparte o aktualne ortofotomapy z marca 2015 r. Zauważyć jednak trzeba, że skoro organ doręczył skarżącemu informację o maksymalnej powierzchni PEG z dnia 09.03.2016 r. w dniu 11.03.2016 r., to trudno jest stawiać stronie zarzut, iż świadomie nie uwzględniła tej informacji we wniosku, który składała w dniu 15.06.2015 r.
Należy w tym miejscu podkreślić, iż obowiązek określenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w odniesieniu do każdej działki referencyjnej do celów systemów wsparcia, obciąża państwa członkowskie. Zgodnie bowiem z art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 ze zm.), "System identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r." Należy również wskazać na treść art. 5 ust 1 Rozporządzenia nr 640/2014 zgodnie z brzmieniem którego: "System identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit, e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit, b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. 2. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie: a) określają maksymalny kwaliflkowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku 1 do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;(...) "
Jak zaznaczył organ w zaskarżonej decyzji, system Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) o którym mowa w art. 70 Rozporządzenia Nr 1306/2013 ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polskę stosowane. System LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych, potencjalnych beneficjentów. System LPIS obejmuje swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK oraz IACS+), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków (egib). Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.
Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB czy wskazane w treści Księgi Wieczystej nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają jedynie charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego.
Rację ma przy tym organ, że kontrola administracyjna jako jeden z nieodzownych etapów obsługi wniosków o przyznanie płatności stanowi więc tę cześć obsługi wniosku, podczas której istnieje możliwość wizualizacji zadeklarowanych gruntów, wykonania pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności czy oceny trwałych elementów krajobrazu występujących na działkach. Jednak, oprócz kontroli administracyjnej organ ma również uprawnienie, a czasami wręcz obowiązek, do przeprowadzenia kontroli na miejscu.
W rozpoznawanej sprawie organy w sumie trzykrotnie przeprowadzały merytoryczną, administracyjną kontrolę wniosku skarżącego w zakresie weryfikacji powierzchni kwalifikowalnej do płatności, a wyniki tych kontroli zawarte zostały w opisanych wyżej decyzjach z dnia: [...].05.2016 r., [...].12.2016 r. i [...].08.2017 r. Za każdym razem wskazywały przy tym, iż podstawą do takiego działania jest art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, a maksymalny kwalifikowalny obszar dla kwestionowanych działek rolnych skarżącego został ustalały w oparciu o aktualne ortofotomapy - zdjęcia z marca 2015 roku. Niezrozumiałe jest zatem dla Sądu (i jak wynika z zarzutów skargi także dla skarżącego), dlaczego w oparciu o te same przepisy i ortofotomapy organ trzykrotnie wskazuje na inne powierzchnie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działek ewidencyjnych strony o nr: 5, 6, 7, 51, 53 oraz 55 i co się z tym wiąże, w innej wysokości oblicza wysokość przysługujących skarżącemu płatności na 2015 rok.
W decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z [...] maja 2016 r. (uchylonej decyzją z [...].08.2016 r.) przyznano skarżącemu płatności w łącznej wysokości 1246,08 zł, i uznano, że zawyżył on we wniosku powierzchnię kwalifikowalną działek rolnych o 0,72 ha, co stanowi 11,69% różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Maksymalną kwalifikowalną powierzchnię spornych działek obliczono w następujących wielkościach:
- działki nr 5, 6, 7 (K, K1) - 0,93 ha (powierzchnia zadeklarowana - 1,28 ha),
- działki nr 51, 52 (A, A1) - 0,34 ha (powierzchnia zadeklarowana - 0,53 ha),
- działka nr 55 (B, B1, C, C1, D, D1) - 1,70 ha (powierzchnia zadeklarowana - 1,88 ha).
Z kolei w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] grudnia 2016 r. (uchylonej decyzją z dnia [...].08.2017 r.) przyznano skarżącemu płatności w łącznej wysokości 1459,92 zł i uznano, że zawyżył on we wniosku powierzchnię kwalifikowalną działek rolnych o 0,45 ha, co stanowi 7,00% różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Maksymalną kwalifikowalną powierzchnię spornych działek obliczono w następujących wielkościach:
- działki nr 5, 6, 7 (K, K1) - 1,13 ha,
- działki nr 51, 52 (A, A1) - 0,40 ha
- działka nr 55 (B, B1, C, C1, D, D1) - 1,71 ha.
Natomiast zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. przyznaje skarżącemu płatności w łącznej wysokości 1554,96 zł, a organ przyjmuje, że skarżący zawyżył we wniosku powierzchnię kwalifikowalną działek rolnych o 0,33 ha, co stanowi 5,04% różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Maksymalną kwalifikowalną powierzchnię spornych działek obliczono w tej decyzji następujących wielkościach:
- działki nr 5, 6, 7 (K, K1) - 1,13 ha,
- działki nr 51, 52 (A, A1) - 0,40 ha
- działka nr 55 (B, B1, C, C1, D, D1) - 1,83 ha.
Zatem różnica pomiędzy wynikami administracyjnej kontroli organu I instancji, opisanymi w decyzji z dnia [...].05.2016 r., a wynikami kontroli administracyjnej przeprowadzonej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł. wynosi łącznie 0,39 ha, co przekłada się na różnicę w wysokości przyznanej płatności w kwocie 308,88 zł.
W ocenie Sądu, stwierdzona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł. w wyniku kontroli administracyjnej powierzchnia spornych działek rolnych skarżącego nie może zostać uznana za wiarygodną, skoro organ - odwołując się do tej samej co Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. - ortofotomapy z marca 2015 r., ustala na jej podstawie inne wielkości tych działek, bez wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy. Organ II instancji opisał bardzo szczegółowo podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania i jego dokładność. Nie wyjaśnił jednak przekonywająco przyczyn obliczonej przez organy różnicy powierzchni gruntów, mającej miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy podkreślić, że organ ograniczył się w kwestii LPIS i reguł maksymalnego kwalifikowanego obszaru do teoretycznych rozważań na temat tych zagadnień prawnych. Nie wyjaśnił natomiast w sposób jasny i przekonywujący podstawowej okoliczności, a mianowicie, z jakich względów doszło do rozbieżności w obliczeniach organów, odnoszących się do powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowalnego gruntów rolnych strony, przeprowadzanych na podstawie tych samych danych - ortofotomapy z marca 2015 r. Z analizy akt sprawy oraz treści skargi i skarżonych decyzji, można stwierdzić brak jednoznacznych i wiarygodnych dowodów potwierdzających, które spośród różnych wyników pomiarów powierzchni PEG dokonywanych przez organy są prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne i zgodne z procedurą administracyjną, aby w sprawie kilkukrotnie, w oparciu o tę samą dokumentację, dokonywano odmiennych ustaleń, co do powierzchni działek rolnych kwalifikującej się do płatności i na podstawie tego dokonywano różnego wyliczenia wysokości przyznanych stronie płatności, bez wyjaśnienia powstałych rozbieżności.
Skoro obraz ortofotomapy z marca 2015 r., odnoszący się do działek rolnych skarżącego, przysparzał organom problemy w odczycie ich powierzchni, to w takim przypadku winny one rozważyć zasadność przeprowadzenia weryfikacji tej powierzchni w terenie. Zwłaszcza, że skarżący wielokrotnie zwracał się do organu I instancji z prośbą o przeprowadzenie pomiarów jego działek na miejscu oraz z pismami, informującymi o nieprawidłowych, w jego ocenie, pomiarach administracyjnych dokonywanych na podstawie ortofotomapy z marca 2015 r. W odwołaniu od decyzji z dnia [...].12.2016 r. skarżący zarzucił, m.in., że fotomapy nie pokazują tego, co faktycznie jest na gospodarstwie, ponieważ n.p. działki B, C i D w marcu 2015 r., czyli w czasie robienia fotomap, stanowiły jedną całość, a zatem nie można na podstawie takiej mapy ustalić odrębnych powierzchni tych działek. W ocenie strony, dawało to podstawy do ponownych pomiarów działek, a nie tylko do dokonywania ich administracyjnej korekty. Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma niewątpliwie możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.
Tymczasem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T., po kolejnym wniosku strony (nie załączonym do akt sprawy) wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie uwzględnienia żądania dowodowego strony, dotyczącego ponownego zmierzenia działek ewidencyjnych nr 51, 53, 55, 26, 27, 28 oraz 5, 6, 7, położonych w obrębie K., gmina Ż., powiat [...], woj. [...], na okoliczność ustalenia powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowalnego na podstawie aktualnych danych. Organ podniósł w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, iż maksymalny kwalifikowalny obszar dla wymienionych działek rolnych został ustalony w oparciu o aktualne ortofotomapy (zdjęcia z marca 2015 roku), natomiast o wyznaczonych powierzchniach strona została poinformowana pismem informującym o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze wyznaczonym na działce ewidencyjnej z dnia 09.03.2016 r. Ponadto organ zaznaczył, iż dla działek ewidencyjnych nr 5, 6 i 7 została przeprowadzona w dniu 26.07.2016 r. weryfikacja terenowa w obecności strony, a kopia protokołu z oględzin została przekazana skarżącemu w tym samym dniu.
Jak zaznaczono we wcześniejszej części uzasadnienia, niniejsze postępowanie dotyczy wniosku skarżącego złożonego w dniu 15.06.2015 r., a zatem fakt poinformowania go o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze dla spornych działek rolnych w marcu 2016 r., wydaje się mieć znaczenie dla wniosku składanego na rok 2016. Ponadto, skoro organ przeprowadził weryfikację terenową działek 5, 6 i 7, a w jej wyniku okazało się, że łączna powierzchnia tych działek rolnych, ustalona w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu, różni się od powierzchni obliczonej na podstawie ortofotomapy i przekazanej stronie w marcu 2016 r., to nie jest zrozumiałe dlaczego nie przeprowadzono w terenie weryfikacji pomiarów pozostałych spornych działek. Na podstawie protokołu pomiaru z dnia 26.07.2016 r. (k. 63 akt admin.) organy przyjęły łączną powierzchnię działek 5, 6 i 7 w wysokości 1.13 ha, zamiast ustalonej wcześniej na podstawie ortofotomapy powierzchni tych działek - 0,93 ha. Powyższe potwierdza jedynie, że w przypadku problemów z odczytem ortofotomapy i wniosków strony, co do konieczności przeprowadzenia weryfikacji danych wynikających z ortofotomapy w terenie, obowiązkiem organu winno być przeprowadzenie oględzin lub kontroli powierzchni deklarowanych działek rolnych na miejscu.
Jak zaznaczono na wstępie, spór między organami a skarżącym dotyczy prawidłowego obliczenia wielkości działek rolnych kwalifikujących się do płatności ONW na rok 2015. Oczywistym jest przy tym, że ani rolnik, ani nawet ewentualnie powołany przez niego geodeta nie są osobami właściwymi do przeprowadzania kontroli zadeklarowanej do płatności powierzchni tych działek. W sytuacji zatem gdy rolnik wielokrotnie domaga się przeprowadzenia przez organ terenowej kontroli powierzchni zadeklarowanych działek, dziwi działanie organu, który odmawia przeprowadzenia takiego dowodu, powołując się na aktualną ortofotomapę, na podstawie której obliczenia dokonywane przez organy są niespójne.
Należy podkreślić, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy, organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, także zaproponowanych przez stronę. Powołany wcześniej art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te niewątpliwie osłabiają pozycję procesową stron postępowania, jednak wprowadzone szczególne zasady, nie zwalniają zupełnie organu z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również przedstawiania dowodów z których wywodzone są określone skutki prawne. Zatem to na organie spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia powierzchni działek skarżącego uprawniających do płatności, skoro kwestionował dane zawarte we wniosku.
Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014-2020 modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko wnioskującego o płatność, jednak w związku z twierdzeniami i zarzutami strony, organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości tych twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego, zaś określone w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.
Zwrócenia uwagi wymaga również okoliczność, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł. w zaskarżonej decyzji odwołał się do treści art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, który stanowi iż "Nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: a. niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej;, b. niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; c. niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu łub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d. dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; e. niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b); f. zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b)."
Organ wskazał przy tym, iż niezgodność polegająca na zawyżeniu powierzchni deklarowanej do płatności nie jest wynikiem działania siły wyższej ani nie jest wynikiem oczywistych błędów, czy też błędu organu. Zdaniem organu, skarżący świadomie zadeklarował do płatności działki rolne o powierzchni częściowo przekraczającej maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności, a fakt ten stwierdzono dopiero w kontroli administracyjnej. Brak było zatem w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł. podstaw do odstąpienia od zastosowania w rozpoznawanej sprawie kary administracyjnej, gdyż strona nie wykazała, że nie jest winna popełnionych nieprawidłowości.
Zaznaczyć trzeba, że powyższa kwestia nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu I instancji. W toku postępowania skarżący podnosił natomiast wielokrotnie, iż w otrzymanym przez niego wydruku PEG na 2015 r., są podane powierzchnie spornych działek takie same, jak w jego wniosku i takie, jak wpisywał we wnioskach na poprzednie lata. W ocenie Sądu, przed odmową zastosowania wobec strony cytowanego wyżej przepisu art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 i przed przyjęciem stanowiska, że "skarżący świadomie zadeklarował do płatności działki rolne o powierzchni częściowo przekraczające maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności", organ winien jednak wyjaśnić, jakiej treści informacja dotycząca powierzchni PEG działek deklarowanych do płatności została stronie przekazana przez organ i czy faktycznie doszło do przekroczenia maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności. Powoływanie się w tym przypadku przez organ odwoławczy na wyniki kontroli administracyjnej, która jak wykazano wyżej, nie doprowadziła do poczynienia w sprawie wiarygodnych ustaleń w spornym zakresie, uznać należy za nieprzekonywujące.
W tym stanie rzeczy na podstawie przywoływanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie wskazywanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 205 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącego W.Ś. zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz przyznając pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z mocy art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).
Prowadząc ponownie postępowanie organ, z uwzględnieniem stanowiska Sądu zawartego w niniejszym uzasadnieniu, powinien ponownie rozważyć zasadność przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego, w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej do płatności spornych działek i w miarę potrzeby dokonać zaktualizowania danych znajdujących się na obrazie ortofotomapy lub wykorzystać inne, jakie uzna za stosowne, środki dowodowe dla wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Winien również przedstawić sposób i techniki obliczeń powierzchni spornych działek w oparciu o ortofotomapę i powody dokonanych pomniejszeń, jak również przyczyny występujących różnic w dotychczasowych obliczeniach organów.
dcz