III SA/Łd 100/05

III SA/Łd 100/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Aleksandra Wrzesińska-Nowacka /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (spr.), Asesor Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o nr [...], 2. określa, że decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. uznał świadczenie pieniężne pobrane przez B. J. za okresy od 13 stycznia 1993r. do 31 grudnia 1994r. oraz od 1 stycznia 1995r. do 31 października 1995r. za świadczenie nienależnie pobrane i odstąpił od żądania zwrotu tego świadczenia z uwagi na przedawnienie roszczenia.
Decyzję oparto na następujących ustaleniach faktycznych:
W dniu 12 stycznia 1993r. strona została zarejestrowana jako osoba bezrobotna i wobec braku propozycji pracy lub przeszkolenia orzeczono o nabyciu przez nią prawa do zasiłku od dnia 13 stycznia 1993r. Zasiłek ten otrzymywała do dnia 31 października 1995 r., bowiem z dniem 1 listopada 1995r. została skreślona z ewidencji osób bezrobotnych w związku z podjęciem w tym dniu pracy w A w Ł.. 11 października 2004r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. poinformował Urząd Pracy w Ł., że w toku określania wysokości kapitału początkowego stwierdzono, iż B. J. w okresie od 2 grudnia 1992r. do 3 lutego 1993r. zatrudniona była w Zakładzie Ubezpieczeń B w P. – Oddział w Ł.. Na potwierdzenie tego faktu dołączono pismo z dnia 26 kwietnia 2004r. o przebiegu ubezpieczenia społecznego, potwierdzające opłacanie przez ówczesnego pracodawcę składek z tytułu zatrudnienia w tym okresie i podstawę wymiaru składek od wynagrodzenia wyższego od wówczas najniższego obowiązującego. W świetle uzyskanych informacji Prezydent Miasta Ł. uznał, że strona nie spełniała warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. z 1991 r., nr 106,poz. 457 z późn.zm.) już w dniu 2 grudnia 1992r., nie przysługiwał jej zatem zasiłek dla bezrobotnych. O fakcie zatrudnienia strona nie powiadomiła właściwego urzędu pracy, a zatem świadomie wprowadziła go w błąd i uzyskała nienależne świadczenie. Zgodnie bowiem z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2004r., Nr 99, poz. 1001) nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzania w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to oświadczenie. Ponieważ jednak od dnia wypłaty zasiłku minęło ponad 9 lat, a zgodnie z art. 76 ust. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy roszczenia Powiatowego Urzędu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem lat 3 od dnia wypłaty, organ odstąpił od żądania zwrotu świadczeń wypłacanych w okresie od 13 stycznia 1993r. do 31 października 1995r.
W odwołaniu z dnia 22 listopada 2004r. strona wyjaśniła, iż od dnia 2 grudnia 1992r., po uprzednim wyrejestrowaniu się z ewidencji osób bezrobotnych, rozpoczęła pracę w Zakładzie Ubezpieczeń B SA jako pracownik biurowy. Umowa została zawarta na okres od dnia 2 grudnia 1992r. do dnia 3 lutego 1993r., jednakże w dniu 11 stycznia 1993r. strona została zwolniona z uwagi na "brak możliwości wykorzystania przez zakład pracy". Na dowód powyższego strona posiada jedynie kserokopię świadectwa pracy z dnia 11 stycznia 1993r., nie jest w stanie uzyskać oryginału świadectwa pracy, gdyż oprócz kserokopii nie istniał żaden dokument potwierdzający, iż była zatrudniona w Zakładzie B. Dopiero w październiku 1996r. w odpowiedzi na pismo strony Zakład B wystosował dokument informujący, iż zgodnie z prośbą zostało stronie przesłane świadectwo pracy. Zaświadczenie o zatrudnieniu potwierdzające fakt zatrudnienia jej do końca terminu zakreślonego w umowie strona otrzymała zatem po upływie 3,5 roku. Wskazała także, iż z dniem 12 stycznia 1993r. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, zdolna do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, na potwierdzenie posiada wydruk świadczący o rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł.. Dodatkowy dowód stanowią comiesięczne wydruki wystawiane do dnia 31 października 1995r. świadczące, iż strona była osobą bezrobotną z prawem do zasiłku.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W świetle zebranych dowodów uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia pobrania nienależnego świadczenia. Strona w okresie pobierania zasiłku była jednocześnie zatrudniona w pełnym wymiarze czasu, w karcie rejestracji jako bezrobotna oświadczyła zaś, że była zatrudniona do dnia 11 stycznia 1993r. Nie poinformowała też urzędu, ani o tym, iż podejmowała próby uzyskania od byłego pracodawcy prawidłowego świadectwa pracy, ani o fakcie otrzymania świadectwa pracy ze wskazaną datą wygaśnięcia umowy o pracę - 3 lutego 1993r. Urząd pracy miał zatem podstawy do przyjęcia, iż w dniu rejestracji strona nie spełniła warunków umożliwiających jej nadanie statusu osoby bezrobotnej i przyznanie świadczenia. W odniesieniu do kwestii przedawnienia dochodzenia nienależnego świadczenia Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji. Wyjaśnił jednocześnie, iż przedawnienie roszczenia nie daje podstaw do odstąpienia od wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej potwierdzającej fakt pobrania nienależnego świadczenia, przedawnienie powoduje jedynie, że nie można już dochodzić zwrotu świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła, że organy bezzasadnie przyjęły, iż w okresie od dnia 12 stycznia 1993r. do dnia 3 lutego 1993r. strona była zatrudniona. Wskazała, iż w momencie rejestracji jej jako bezrobotnej w styczniu 1993 r. nikt nie kwestionował przedstawionego przez nią świadectwa pracy, potwierdzającego fakt wcześniejszego zwolnienia. Strona uzyskała drugie świadectwo pracy po osobistej interwencji, podczas której pozostawiła w siedzibie Zakładu Ubezpieczeń B wydane jej w styczniu świadectwo. Interwencję tę podjęła po zasięgnięciu porady u radcy prawnego ówczesnego Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Otrzymane w 1996 r. świadectwo pracy strona złożyła dopiero do ZUS-u w ramach starań o przyszłą emeryturę, składać tam bowiem należy oryginały dokumentów. Przedtem nie przywiązywała do tego dokumentu i jego treści wagi, bo nie wiedziała, iż dokument ten będzie jej jeszcze potrzebny.
Wojewoda [...] nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko. Wskazał dodatkowo, iż skarżąca posługiwała się dwoma różnymi świadectwami pracy, ponadto świadectwo datowane na dzień 11 stycznia 1993r. nie zostało podpisane przez pracodawcę ani też inną osobę działającą w jego imieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej legalności ( art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych –Dz.U. Nr 153,poz. 1269). Stwierdzając niezgodność tego działania z prawem sąd obowiązany jest zastosować środki przewidziane ustawą ( art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. Nr 153,poz. 1270).Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, iż narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106,poz. 457 z późn.zm., obowiązującej w dacie rejestracji skarżącej jako bezrobotnej ) bezrobotny to osoba zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, pozostająca bez pracy i nie ucząca się w szkole, z wyjątkiem szkół wieczorowych i zaocznych, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zamieszkania rejonowym urzędzie pracy i spełniająca warunki wymienione w tym przepisie pod lit. a-f ( przytoczenie treści przepisu w tej części jest zbędne, okoliczności te nie są bowiem sporne). Prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu ( art. 20 ust. 1 powołanej ustawy). Zarówno pod rządem powołanej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu ( art. 23 ust. 1), jak i pod rządem ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn.Dz.U. z 1996 r., Nr 5,poz. 34 , art. 28 ust. 1 ) oraz pod rządem powołanej wyżej i obowiązującej od 1 maja 2004 r. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny, który pobrał nienależne świadczenie, zobowiązany był do jego zwrotu ( art. 76 ust. 1). Świadczeniem nienależnym było zaś, zarówno w dacie pobierania zasiłku przez skarżącą, jak w i w dacie wydania decyzji m.in. świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych wypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą świadczenie ( art. 23 ust. 2 pkt. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, art. 28 ust. 2 pkt. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 76 ust.2 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ). Zauważyć przy tym należy, iż powołany przez organy administracji jako podstawa prawna decyzji art. 76 ust. 2 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wszedł w życie dopiero od 1 maja 2004 r. ( art. 152 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Nie można zatem było na jego podstawie dokonywać oceny, czy wypłacone skarżącej świadczenie było świadczeniem nienależnym. Kwestię tę należało oceniać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wypłaty ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 39/93, opubl. w OSNC z 1994 r., Nr 5,poz. 110). Okoliczność ta jest o tyle nieistotna dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, iż przepis ten miał identyczną treść zarówno w ustawie, powołanej jako podstawa rozstrzygnięcia, jak i w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu.
Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym przypadku winny były zatem, dla ustalenia, czy pobrane przez skarżącą świadczenie było świadczeniem nienależnym ustalić, czy była ona w dacie przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych zatrudniona w Zakładzie Ubezpieczeń B, czy przedstawione przez nią w styczniu 1993 r. świadectwo pracy było dokumentem sfałszowanym bądź też czy złożone wówczas przez skarżącą oświadczenie o pozostawaniu bez pracy było nieprawdziwe. Zbadać też należało, czy informując urząd pracy o zakończeniu stosunku pracy strona była świadoma, iż świadectwo to jest nieprawidłowe i że jest ona nadal (do dnia, do którego umowa została zawarta) osobą zatrudnioną. Podkreślić należy, iż dla uznania świadczenia za nienależne konieczne jest świadome wprowadzenie w błąd urzędu pracy. Wykładnia językowa tego przepisu, w części dotyczącej świadomego wprowadzenia urzędu pracy w błąd, prowadzi do wniosku, iż dla jego zastosowania niezbędne jest wykazanie, iż bezrobotny zdawał sobie sprawę z podania nieprawdziwych informacji, czynił to nieprzypadkowo, celowo, wiedząc, co czyni ( por. Słownik współczesnego języka polskiego, Wyd. Wilga 1996 r., s.1112, por. też pogląd o konieczności umyślnego działania pobierającego świadczenie, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1998 r., sygn. akt II SA141/98, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX Wydawnictwa Prawniczego LEX pod nr 41936).
Organy administracji w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, ograniczając się do przeprowadzenia dowodów jedynie z dokumentów w postaci oświadczenia skarżącej, świadectw pracy, pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i poprzednio wydanych decyzji. W ocenie organów obu instancji okoliczność, iż skarżąca złożyła oświadczenie o pozostawaniu bez pracy mimo, iż z wystawionego znacznie później świadectwa pracy wynika, iż była w czasie zarejestrowania jej w urzędzie pracy jako bezrobotnej zatrudniona w Zakładzie Ubezpieczeń B oraz niepowiadomienie urzędu zatrudnienia o podjętych staraniach o zmianę wydanego świadectwa świadczą o świadomym wprowadzeniu w błąd urzędu pracy.
Zauważyć jednak należy, iż na dzień zarejestrowania się w urzędzie pracy w styczniu 1993 r. skarżąca posiadała świadectwo pracy z dnia 11 stycznia 1993 r., wystawione przez Przedstawicielstwo Zakładu Ubezpieczeń B w Ł.. W treści tego dokumentu podano, iż zatrudniona ona była w ramach prac interwencyjnych i że była zatrudniona do 11 stycznia 1993 r. Wskazano także, iż stosunek pracy został rozwiązany –wygasł wobec braku możliwości wykorzystania przez zakład pracy, w porozumieniu z Biurem Pośrednictwa Pracy w sprawie zatrudnienia osób w ramach prac interwencyjnych. Otrzymanie świadectwa tej treści skarżąca potwierdziła na jego kopii. Kolejne świadectwo pracy zostało wystawione dopiero 10 lipca 1996 r. W dacie składania oświadczenia o pozostawaniu bez pracy skarżąca nie mogła zatem znać jego treści. Dopiero w tym dokumencie wskazano, iż stosunek pracy skarżącej w Zakładzie Ubezpieczeń B wygasł z dniem 3 lutego 1993 r., to jest z upływem czasu, na który umowa została zawarta. Zauważyć należy, iż świadectwo pracy winno być wydane pracownikowi niezwłocznie po rozwiązaniu lub wygaśnięciu stosunku pracy. Zakład pracy, który zobowiązany jest je wydać, winien podać w nim m.in. dane dotyczące okresu wykonywanej pracy. Pracownik może wystąpić w terminie 7 dni z wnioskiem do kierownika zakładu pracy o jego sprostowanie., a w razie odmowy – ma prawo wystąpić z takim żądaniem do sądu pracy ( art. 97 § 1, § 2 i § 2 1 kodeksu pracy w brzmieniu obowiązującym w dacie wystawiania świadectwa z 1993 r. i z 1996 r.). Świadectwo pracy nie jest jednak dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. i stanowi ono dowód wyłącznie tego, iż pracodawca podpisał oświadczenie stanowiące treść tego świadectwa ( por. też pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 maja 1996 r., sygn. akt I PRN 40/96,opubl. w Prokuratura i Prawo z 1996 r., Nr 10,s.58 i przez Sąd Apelacyjny w W. w wyroku z dnia 11 listopada 1997 r., sygn. III AUa 897/97,opubl. w Orzecznictwie Sądu Apelacyjnego w W. z 1998 r., Nr 1,poz. 4). Mimo przewidzianego w kodeksie pracy trybu, mającego zapewnić zgodność danych podanych w świadectwie ze stanem rzeczywistym, dowód przeciwko stwierdzeniom zawartym w świadectwie pracy jako dokumencie, w ramach konkretnego postępowania może być przeprowadzony w każdym czasie, nawet po upływie terminów wskazanych w art. 97 § 2 1 k.p. (por. powołany wyżej wyrok Sądu Najwyższego z 17 maja 1996 r.). Wyjaśnienia zatem wymagało, czy składając oświadczenie o pozostawaniu bez pracy skarżąca zdawała sobie sprawę z faktu, iż świadectwo pracy, wystawione w styczniu 1993 r. potwierdzało nieprawdę i czy jej działanie ( złożenie świadectwa o błędnej treści ) było działaniem celowym, zmierzającym do uzyskania nienależnego świadczenia. Ponadto zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż skarżąca faktycznie była zatrudniona w Zakładzie Ubezpieczeń B do 3 lutego 1993 r. ( świadczyła pracę). Wprawdzie z uwagi na upadłość pracodawcy organ odwoławczy nie mógł wyjaśnić przyczyn wystawienia dwóch świadectw pracy o różnej treści w różnym czasie, nie sprawdził jednakże, czy w styczniu 1993 r. skrócenia okresu zatrudnienia nie uzgodniono z urzędem pracy ( adnotację wskazującą na takie uzgodnienie zamieszczono w treści świadectwa), nie wysłuchał też skarżącej na tę okoliczność. Nie ustalono także, jakiej treści porady udzielił skarżącej radca prawny urzędu pracy, a w szczególności, czy nakazał jej powiadomienie urzędu pracy o wszelkich uzgodnieniach z byłym pracodawcą. Dopiero po wyjaśnieniu wskazanych wyżej okoliczności możliwe będzie dokonanie oceny, czy istotnie skarżąca świadomie wprowadziła urząd pracy w błąd, dokonując rejestracji jeszcze w okresie trwania zatrudnienia. Jak bowiem wskazano wyżej, zarówno art. 23 ust. 2 pkt. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, jak i art. 76 ust. 2 pkt. 2 dla uznania świadczenia za nienależne wymaga świadomego wprowadzenia w błąd urzędu przez bezrobotnego.
W tym stanie rzeczy, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy dokonaną ocenę dowodów uznać należy za dowolną i dokonaną z naruszeniem art. 80 k.p.a. ( por. też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex pod nr 54171).
Wskazane wyżej uchybienia ( naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a.) mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Uzasadniają one zatem uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę, iż Sąd nie jest związany wnioskami skargi ( art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i jest uprawniony do zastosowania wszelkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszelkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd uchylił również decyzję organu I instancji ( art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny przeprowadzić postępowanie dowodowe i ustalić wskazane wyżej okoliczności ( fakt świadczenia pracy, ewentualne uzgodnienie skrócenia skarżącej okresu pracy, treść udzielonej jej porady) i dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego ponownie dokonać jego oceny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a.
Wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnia art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.