III SA 439/00

121 POSTANOWIENIE z dnia 15 kwietnia 2002 r. Sygn. akt Ts 60/01 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Marian Grzybowski – sprawozdawca Krzysztof Kolasiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), zażalenia z 5 grudnia 2001 r. na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2001 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Lucjana Kozickiego, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia UZASADNIENIE: W skardze konstytucyjnej Lucjana Kozickiego zakwestionowano zgodność art. 12 i art. 13 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) z art. 2, art. 21, art. 23 i art. 78 Konstytucji RP. Zaskarżonym przepisom zarzucono, że likwidując podstawy prawne funkcjonowania Funduszu Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie zawierają w swojej treści unormowań przejściowych, pozwalających na merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej ze środków Funduszu. Zdaniem skarżącego narusza to jego prawa wywodzone z art. 23 Konstytucji, stoi także w sprzeczności z wymogami tzw. przyzwoitej legislacji. W ocenie skarżącego kwestionowana regulacja godzi także w jego prawo do merytorycznego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej w następstwie prawidłowo złożonego wniosku. Jako podstawę normatywną dla takiego prawa wskazano w skardze art. 78 Konstytucji. W oparciu o zaskarżone przepisy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z 8 listopada 1999 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu pomocy finansowej ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzję tę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy na podstawie decyzji z 13 stycznia 2000 r. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 12 grudnia 2000 r. (sygn. akt III SA 439/00). Postanowieniem z 27 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu tego postanowienia Trybunał podkreślił, iż w sprawie, zarówno w uzasadnieniu skargi, jak i w piśmie uzupełniającym braki formalne skargi, nie doszło do wskazania konstytucyjnych praw lub wolności przysługujących skarżącemu a naruszonych, zdaniem skarżącego, rozstrzygnięciami podjętymi na podstawie zakwestionowanych przepisów ustawy. W szczególności Trybunał Konstytucyjny podniósł, że podstawy dla tego rodzaju praw nie daje art. 23 Konstytucji, jako norma o charakterze przede wszystkim programowym, wyrażająca jedynie ogólną zasadę polityki państwa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, samoistnie rozpatrywane wymogi prawidłowej legislacji nie mogą być uznane za dopuszczalny konstytucyjny wzorzec dla kontroli kwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 78 Konstytucji, w zaskarżonym postanowieniu przyjęto, że przepis ten także nie stanowi adekwatnej podstawy dla oceny zakwestionowanych przepisów ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego wniósł w dniu 6 grudnia 2001 r. pełnomocnik skarżącego. Podniósł w nim, że Trybunał Konstytucyjny w sposób nieuprawniony w tej fazie postępowania dokonał merytorycznej oceny skargi konstytucyjnej. Ponadto, zakwestionował dopuszczalność różnicowania praw konstytucyjnych chronionych instytucją skargi konstytucyjnej. Zdaniem pełnomocnika w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji nie ma podstaw do odmowy rozpatrywania skarg, w których dochodzi do podniesienia zarzutu naruszenia praw o charakterze proceduralnym. W zażaleniu podjęto także polemikę odnośnie oceny przydatności art. 23 i art. 78 Konstytucji, jako konstytucyjnych wzorców dla kontroli przepisów zaskarżonej ustawy. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy ponownie podkreślić – akcentowaną już w zaskarżonym postanowieniu – specyfikę skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw, a jednocześnie formy inicjowania kontroli prawa przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, środek ten służy ochronie przed naruszeniami tych praw, wolności lub obowiązków, dla których wskazać można normatywną podstawę w przepisach rangi konstytucyjnej. Jak to już podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, takie zawężenie ochrony realizowanej poprzez skargę konstytucyjną nie oznacza zasadności odwoływania się w tej formie tylko i wyłącznie do praw i wolności unormowanych w Rozdziale II Konstytucji. Tym niemniej jednak, dla dopuszczalności wystąpienia ze skargą konieczne jest wskazanie takich praw lub wolności, które rzeczywiście znajdują podstawę prawną w przepisach konstytucyjnych. Należy ponadto podkreślić, że legitymowanym do inicjowania kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym jest podmiot, któremu w konkretnej sprawie tego rodzaju prawa lub wolności przysługiwały i doznały uszczerbku wskutek ostatecznego orzeczenia, wydanego na podstawie kwestionowanych w skardze przepisów. Uwzględniając powyższe zastrzeżenie stwierdzić należy, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty pełnomocnika skarżącego odnoszące się do ograniczenia przez Trybunał Konstytucyjny zakresu skargi konstytucyjnej wyłącznie do “materialnych praw podmiotowych”, przy jednoczesnym wyłączeniu ochrony dla praw o charakterze proceduralnym. Okolicznością przesądzającą o dopuszczalności uznania określonych przepisów konstytucyjnych za wzorzec dla kontroli prowadzonej w trybie skargi konstytucyjnej nie jest bowiem w żadnym wypadku umowne zakwalifikowanie praw w nich statuowanych do jednej z tych dwóch kategorii. Decydujące jest to, czy prawo wskazywane przez skarżącego znajduje rzeczywistą normatywną podstawę w przepisach konstytucyjnych oraz czy w konkretnej jednostkowej sprawie skarżącego był on podmiotem doznającym ograniczenia tego prawa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w zaskarżonym postanowieniu zasadnie przyjęto, że skarżący nie wskazał praw lub wolności, które wykazywałyby opisaną wyżej kwalifikację. Wbrew twierdzeniom zażalenia, ocena dokonana przez Trybunał Konstytucyjny nie wykroczyła przy tym poza ramy wstępnej kontroli prowadzonej na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Kontrola ta służyć ma zweryfikowaniu spełnienia przez skarżącego wymogów określonych w art. 46-48 tej ustawy i przesądzeniu dopuszczalności nadania skardze dalszego biegu. Jednym z nich jest określony w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym obowiązek wskazania w skardze, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Trzeba przy tym podkreślić, że prawa te wchodzić muszą w zakres przedmiotu ostatecznego orzeczenia wydanego na podstawie kwestionowanych w skardze przepisów (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w zaskarżonym postanowieniu zasadnie przyjęto, że wskazywane art. 23 i art. 78 Konstytucji nie mogą być uznane za wzorzec adekwatny dla kontroli zaskarżonych przepisów. W odniesieniu do art. 23 Konstytucji i wyrażonej w nim zasady, zgodnie z którą podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne, należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Przepis ten wyraża jedną z zasad polityki państwa. Ma charakter tzw. normy programowej, której adresatem są organy władzy publicznej, zobligowane do takiego ukierunkowania swojej aktywności w sferze polityki rolnej, które respektować będą w możliwie szerokim zakresie, funkcjonowanie rodzinnych gospodarstw, jako podstawy ustroju rolnego. Zgodnie z art. 23 ust. 2 Konstytucji, granicą wyznaczoną przez ustrojodawcę przy realizacji powyższej zasady jest konieczność respektowania praw wyrażonych w art. 21 i art. 22 Konstytucji. Odwołanie się do nich nie uzasadnia jednakże sytuowania na tej samej płaszczyźnie normatywnej zasady ustrojowej wyrażonej w art. 23 i podmiotowych praw, o których mowa w art. 21 i art. 22 Konstytucji. W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo także przyjęto nieadekwatność art. 78 Konstytucji i wyrażonego w nim prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, jako konstytucyjnego wzorca dla kontroli zakwestionowanych przepisów ustawy. Ocena regulacji ustawowej, na mocy której organy administracji publicznej odmówiły merytorycznego rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego, nie jest możliwa z punktu widzenia wskazanego wyżej przepisu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje w tym zakresie pogląd, zgodnie z którym treść art. 78 Konstytucji nie daje podstaw do wywodzenia nieograniczonego prawa strony do merytorycznego rozpoznania każdego, prawidłowo – pod względem proceduralnym – wniesionego wniosku. Stanowisko powyższe nie przesądza zasadności weryfikowania przepisów zaskarżonej ustawy z punktu widzenia innych, niż powołane w przedłożonej skardze konstytucyjnej, unormowań konstytucyjnych. Takich jednakże przepisów konstytucyjnych w skardze niniejszej nie powołano, zaś rozszerzenie zakresu kontroli z własnej inicjatywy Trybunału Konstytucyjnego nie jest możliwe z uwagi na obowiązywanie zasady skargowości, proklamowanej w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Na marginesie podnieść należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie jest władny w ramach postępowania służącego rozpoznaniu skargi konstytucyjnej oceniać przesłanek oraz konsekwencji zaniechania ustawodawcy, w tym wypadku w zakresie określenia następstwa prawnego oraz traktowania przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wniosków o udzielenie pomocy finansowej na wykupienie wierzytelności ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w okresie przejściowym po likwidacji tegoż Funduszu i zmianach w zakresie udzielania pomocy finansowej zadłużonym gospodarstwom rolnym oraz po przekazaniu zmienionego zakresu zadań utworzonej ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.). Ponieważ polskie ujęcie kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, Trybunał Konstytucyjny nie jest władny, w tym postępowaniu, w szczególności usunąć następstw tegoż zaniechania (por. postanowienia TK z: 8 czerwca 2000 r., Ts 182/99, OTK ZU nr 5/2000; Ts 80/99, OTK ZU nr 1/2000; Ts 122/99, OTK ZU nr 1/2000; Ts 126/99, OTK ZU nr 1/2000; Ts 148/99, OTK ZU nr 5/2000; Ts 100/00, OTK ZU nr 8/2000). Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należało nie uwzględnić zażalenia wniesionego na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania niniejszej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.