III RN 52/98

Postanowienie z dnia 3 września 1998 r. III RN 52/98 Uchwała rady gminy (miasta) określająca zasady gospodarowania mie- niem gminy i kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych i użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów gminy co do sposobu za- rządu mieniem dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza Skoniecznego po rozpoznaniu w dniu 3 września 1998 r. na rozprawie sprawy ze skargi Andrzeja R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 27 kwietnia 1993 r. [...] w przedmiocie ustalania kryteriów sprzedaży lokali mieszkalnych i mieszkalno-użytko- wych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 października 1997 r. [...] p o s t a n o w i ł: u c h y l i ć zaskarżone postanowienie. U z a s a d n i e n i e Rada Miejska w S. podjęła w dniu 27 kwietnia 1993 r. uchwałę [...] w sprawie ustalenia kryteriów sprzedaży lokali mieszkalnych i mieszkalno-użytkowych na tere- 2 nie miasta S. w domach będących własnością Gminy Miejskiej S. Jako podstawę prawną uchwały Rada Miejska podała art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 21 ust. 9 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Powyższą uchwałę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej R. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zdaniem skarżącego brak w uchwale określenia lokalu użytkowego powoduje, że Zarząd Miasta w S. de- cyduje o sprzedaży tych lokali niezgodnie z prawem, bowiem oferuje lokale niesa- modzielne, a zwłaszcza części lokali mieszkalno-usługowych. Skarżący wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem tej uchwały. Postanowieniem z dnia 23 października 1997 r. [...] Naczelny Sąd Administra- cyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że ustawa o samorządzie terytorialnym nie zawiera przepisów zakazujących radzie gminy podejmowania uchwał, które regulowałyby zasady prowadzenia polityki gospodarczej realizowanej przez organy gminy. Wręcz przeciwnie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy przewiduje możliwość podejmowania takich uchwał, a gmina jako właściciel mienia komunalne- go może formułować zasady polityki dysponowania takim mieniem. Jako właściciel i dysponent mienia komunalnego gmina może stosownie do zasady swobody umów określać zasady sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych i użytko- wych, będących jej własnością. Uprawnienia te wynikają z pozycji właściciela mienia. Określając takie zasady w formie uchwały kierowanej do Zarządu Gminy, Rada Gminy czyni to nie pod postacią prawa gminnego, lecz aktu kierownictwa wew- nętrznego skierowanego do swoich organów, ujmując w pewne ramy zasady postę- powania w odniesieniu do przewidywanej większej liczby powtarzających transakcji. W uchwale może też określić pewne wzorce umów i warunki ich zawarcia z osobami trzecimi. Zdaniem NSA taki charakter uchwały nie daje podstaw do jej zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, pomimo iż uchwała dotyczy nieograniczonej liczby osób. Nie jest ona uchwałą gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie mieści się w katalogu spraw dotyczących właściwości NSA, przewidzianych w art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 3 ze zm.). Z tego względu NSA uznał skargę za niedopuszczalną i z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o NSA postanowił ją odrzucić. NSA zwrócił uwagę na to, że skarżący na rozprawie sprecyzował treść swej skargi w ten sposób, że określił, iż chodzi mu o unieważnienie umowy sprzedaży części lokalu mieszkalno-użytkowego, który nabył Zygmunt K. Sąd uznał, że tego rodzaju żądanie może być dochodzone przed sądem powszechnym, a nie przed NSA, który nie jest właściwy do rozpoznania tego rodzaju sprawy. Od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 października 1997 r., Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił temu posta- nowieniu rażące naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 2, 7 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Prezes NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejs- cowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyznaje każde- mu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, możliwość zaskarżenia uchwały organów gminy (zarządu i rady), podjętej w sprawach z zakresu administra- cji publicznej. Ustawodawca nie zamieścił w tej ustawie definicji pojęcia „sprawy z zakresu administracji publicznej”, pomimo iż wielokrotnie posługuje się tym pojęciem np. w art. 39, art. 101 § 1 i art. 102 wymienionej ustawy. Poglądy prawne wyrażone na ten temat w judykaturze są niejednolite ze względu na rozmaity charakter prawny tych uchwał, wymagających różnej oceny prawnej w zależności od ich konkretnej treści. W piśmiennictwie prawniczym na ogół przyjmuje się, że wykładnia systemowa tego pojęcia pozwala uznać, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy pow- szechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakre- su zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zdań publicznych odno- szących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie mieszczą się w tym pojęciu sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych sprawach w dro- 4 dze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata i wywołu- jące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej (por. A. Zieliński, Zbycie nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 2, s. 12 i następne; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, Komentarz Warszawa 1997 r. s. 450). Zasługuje także na uwagę wy- rażony przez M. Bogusza pogląd, że „podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.t. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu admi- nistracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem” (Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samo- rządzie terytorialnym, PiP z 1994 r. z. 12, s. 64 i następne). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego po wejściu w życie ustawy o samorządzie terytorialnym powstała potrzeba bliższego określenia znaczenia pojęcia ustawowego „spraw z zakresu administracji publicznej oraz konkretyzacji przedmiotowych spraw, które mieszczą się w tym pojęciu. W wy- roku z dnia 14 marca 1991 r., III ARN 3/91 Wspólnota 1992 r. z. 11 s. 16, Sąd Naj- wyższy stwierdził, że ustawa o samorządzie terytorialnym „powołuje gminę, jako wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 2) do wykonywania zadań publicznych, w czym mieści się działanie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym w myśl art. 6 ust. 1 . W wykonywaniu zadań publicznych gmina ma prawo do stanowienia przepisów gminnych powszechnie obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy), a dotyczących również zasad zarządu mieniem gminy, czyli inaczej mówiąc mieniem wspólnoty samorządowej”. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996 r., III ARN 45/96 (OSNAPiUS 1997 nr 8, poz. 125), Sąd Najwyższy stwierdził, że po- jęcie „sprawa z zakresu administracji publicznej” ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm praw- nych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (pub- licznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały. W postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998 nr 6, poz. 171) Sąd Najwyższy stwierdził, że gminy jako jednostki samorządu terytorialne- go powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie nor- 5 matywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu re- alizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu adminis- tracji publicznej. Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym skarga na uchwałę, podjętą przez organ gminy „w sprawie z zakresu administracji publicznej” stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demo- kratycznego państwa prawnego i zasady praworządności. Dlatego nasuwające się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Na pods- tawie tych wywodów Sąd Najwyższy sformułował tezę, że „na uchwałę rady gminy w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie teryto- rialnym”. Szerokie rozumienie pojęcia „spraw z zakresu administracji publicznej” przyjął także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r, W 10/94 (OTK 1994 cz. II, poz. 44 i 46). Ten kierunek wykładni pojęcia spraw z zakresu administra- cji publicznej aprobuje skład orzekający Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje także kierunek szero- kiego rozumienia spraw z zakresu administracji publicznej. W nie opublikowanym wyroku z dnia 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 302/93 NSA stwierdził, że w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym można wnieść skargę „na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż, oddanie w wie- czyste użytkowanie, dzierżawę lub najem lokalu albo nieruchomości, jeżeli dana czynność narusza uprawnienia skarżącego, chronione przepisami prawa z zakresu administracji publicznej”. W wyroku z dnia 7 listopada 1991 r., SA/Wr 824/91 (po- wołanym przez W. Abramowicza w publikacji „Samorząd terytorialny w orzecznictwie NSA”, Librata 1994, s. 75) NSA stwierdził, że „uchwała rady gminy ustalająca tryb przetargowy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym”. Skarga wniesiona przez Andrzeja R. w niniejszej sprawie dotyczy w istocie tego samego rodzaju uchwały organu gminy miejskiej, określającej kryteria sprzeda- ży lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych, która powinna być zaliczona do uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym celem tej uchwały było określenie zasad gospodarowania mieniem gminy w zakresie sprzeda- 6 ży lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych. Tego rodzaju uchwała rady gminy miejskiej określająca zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych - zdaniem Sądu Najwyższego - wywie- ra skutki w zakresie prawa cywilnego i administracyjnego. W części w jakiej uchwała odnosi się do czynności organów wewnętrznych gminy stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, a w zakresie w jakim wywołuje skutki zewnętrzne dotyczące najem- ców lokali i osób trzecich, zainteresowanych nabyciem takich lokali jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Uchwała taka może być zaskarżona do sądu admi- nistracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucając skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. pominął treść art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przepis ten zawiera definicję pojęcia „sprawy z zakresu administracji publicznej” stanowiąc, że „ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania, i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2, które nie mają charakteru cywilnoprawnego”. Mając to na uwadze należy w konkluzji stwierdzić, że uchwała rady gminy (miasta), określająca zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów gminy co do sposobu zarządu mieniem, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące mieszkańców gminy i jej organów, zmierzające do wykonywania zadań publicznych gminy w odniesieniu do członków społeczności lokalnej. Uchwała taka dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1 - 3 ustawy o NSA. Zaskarżona do NSA uchwała Rady Miasta S. mieści się w ramach powyższej definicji ustawowej. Odmienne w tej kwestii stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu NSA narusza w sposób rażący art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, jak również art. 20 ust. 3 ustawy o NSA i przepisy konstytucyjne wska- zane w zarzutach rewizji nadzwyczajnej. Na skutek tego strona skarżąca została pozbawiona możliwości realizacji przysługującego jej prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd. 7 Mając to wszystko na uwadze Sąd Najwyższy na zasadzie art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzń Pre- zydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układo- wym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) w związku z art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 393 13 KPC postanowił, jak w sentencji. ========================================