III RN 45/03

Postanowienie z dnia 22 lipca 2003 r. III RN 45/03 Uchwała zarządu gminy (miasta) w przedmiocie wypowiedzenia zarządu nieruchomościami wspólnymi w budynkach należących do wspólnot mieszka- niowych ma charakter cywilnoprawny (art. 20 ust. 3 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a tym samym nie może być zaskarżona do Na- czelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 stycznia 2002 r.). Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2003 r. sprawy ze skargi Bronisława T., Bożeny Z., Wojciecha Z., Renaty Ł., Moniki K., Haliny K., Bartłomieja K., Krystyny G., Zbigniewa G. na uchwałę Zarządu Miasta W. z dnia 8 stycznia 2002 r. [...] w przedmiocie wypowiedzenia przez Gminę W. za- rządu nieruchomościami wspólnymi w budynkach należących do wspólnot mieszka- niowych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj- nego [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiej- scowego we Wrocławiu z dnia 21 października 2002 r. [...] o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną. U z a s a d n i e n i e Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postano- wieniem z dnia 21 października 2002 r. [...] odrzucił skargę Bożeny i Wojciecha Z., Renaty Ł., Moniki, Haliny i Bartłomieja K., Bronisława T. oraz Krystyny i Zbigniewa G. na uchwałę Zarządu Miasta W. z dnia 8 stycznia 2002 r. [...] w przedmiocie wypowie- dzenia przez Gminę W. zarządu nieruchomościami wspólnymi w budynkach należą- 2 cych do wspólnot mieszkaniowych. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „zdaniem Sądu szczegółowo opisana wyżej uchwała ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli, zmierzającego do wypo- wiedzenia umowy zarządu nieruchomością wspólną, dokonanego przez organ kole- gialny, zatem nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. (...) nie jest uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji pu- blicznej, a do takich uchwał ma zastosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gmin- nym”. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Za- miejscowego we Wrocławiu z dnia 21 października 2002 r. [...], zarzucając temu po- stanowieniu rażące naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samo- rządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), a w konsekwencji na podsta- wie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiej- scowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nad- zwyczajnej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł w szczególności, że - wbrew poglądowi prawnemu wyrażonemu przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - należy stwierdzić, iż przedmiotowa uchwała Zarządu Miasta W. „jest to uchwała z zakresu administracji publicznej, skoro została podjęta w trybie ustawy o samorządzie gminnym i także w ramach władztwa gminy. Adresatami tej uchwały są wszystkie wspólnoty mieszkaniowe na terenie Gminy W. oraz właściciele lokali wyodrębnionych, zainteresowani utworzeniem ta- kich wspólnot. W takich zatem okolicznościach uchwała ta podlega kognicji NSA bez względu na to, że została podjęta także w celu wywołania określonych skutków cy- wilnych. Uchwała taka może zatem być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1 - 3 ustawy o NSA. Naczelny Sąd Administracyjny odrzu- cając skargę na uchwałę Zarządu Miasta W. pominął treść art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten podaje de- 3 finicję pojęcia „sprawy z zakresu administracji publicznej”. Zaskarżona uchwała Za- rządu Miasta W. mieści się w omawianym określeniu”. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Art. 20 ust. 3 ustawy o NSA stanowi, że ilekroć w ustawie tej mowa jest „o de- cyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz o sprawach z zakre- su administracji publicznej”, należy przez to rozumieć wszystkie załatwiane przez organy administracji publicznej (art. 20 ust. 2 ustawy o NSA), a więc także organy samorządu terytorialnego „akty, czynności, działania i sprawy, które nie mają cha- rakteru cywilnoprawnego”, co oznacza, że te ostatnie nie podlegają kognicji Naczel- nego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego jest podjęta na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 stycznia 2002 r.) uchwała Zarządu Miasta W. [...] z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie wypowiedzenia przez Gminę W. zarządu nieru- chomościami wspólnymi w budynkach należących do wspólnot mieszkaniowych, mająca następujące brzmienie: „§ 1. Gmina W. wypowiada wspólnotom mieszkanio- wym zarządzanie nieruchomościami wspólnymi, których jest zarządcą w oparciu o zapisy w umowach sprzedaży i wyodrębnienia własności poszczególnych lokali. § 2. Zobowiązuje się Pana Andrzeja K., Dyrektora Centrum Gospodarowania Komunal- nym Zasobem Mieszkaniowym do zawiadomienia wspólnot mieszkaniowych o treści przedmiotowej uchwały w terminie do 28 lutego 2002 r. i zaproponowania wspólno- tom mieszkaniowym terminu podpisania aktu notarialnego, zmieniającego zarząd wspólnoty. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.” Potrzeba podjęcia po- wyższej uchwały została uzasadniona tym, że: po pierwsze - „do chwili wejścia w życie ustawy o własności lokali obowiązywał przepis art. 137 k.c., który stanowił, że umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokali powinna określać sposób zarządu nieruchomością wspólną. W związku z treścią art. 137 k.c. umowy ustanowienia od- rębnej własności lokalu zawarte do dnia 31.12. 1994 r. zawierały postanowienia, że zarząd nieruchomością wspólną będzie sprawowany przez dotychczasowego wła- ściciela tzn. właściwą jednostkę organizacyjną gminy lub państwową osobę prawną. Przepis ten został uchylony. Ustawa o własności lokali nie zawiera przepisów przej- 4 ściowych i nie odnosi się do sytuacji, w której wyodrębnienie lokalu nastąpiło przed wejściem jej w życie. Oznacza to, że postanowienia zawarte w umowie o ustano- wieniu odrębnej własności lokali wpisane do księgi wieczystej, zachowują ważność do czasu podjęcia stosownej uchwały z udziałem notariusza. W konsekwencji po- wyższego zarządcą wielu wspólnot mieszkaniowych jest Gmina W., co nie jest ade- kwatne do stanu faktycznego, skoro zarząd nimi sprawują prywatne spółki zarzą- dzające. Realizację tego uregulowania wprowadza przepis art. 18 ustawy o własno- ści lokali, który daje wspólnocie mieszkaniowej możliwość określenia sposobu zarzą- du nieruchomością wspólną, w szczególności powierzenie zarządu wyspecjalizowa- nej jednostce organizacyjnej, bądź wyboru zarządu spośród osób fizycznych.”; po drugie - „w myśl art. 184 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarządzanie nieruchomościami jest działalnością zarobkową wykonywana przez zarządców.”; po trzecie - „poza sferą użyteczności publicznej Gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: - istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, - występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji go- spodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. W związku z tym, że gmina może wykonywać tylko swoje zadania własne, do których nie należy zarządzanie nieruchomościami, a w/w przesłanki, brak jest podstaw do prowadzenia tej działalności. Stąd konieczność wy- powiedzenia przez Gminę W. zarządzania, gdyż dalsze jego sprawowanie jest nie- zgodne z obecnie obowiązującym stanem prawnym i uniemożliwia wspólnocie wybór Zarządu.” Otóż, zarówno treść zaskarżonej uchwały Zarządu Miasta W. [...] z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie wypowiedzenia przez Gminę W. zarządu nieruchomo- ściami wspólnymi w budynkach należących do wspólnot mieszkaniowych, jak i jej prawne uzasadnienie (zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własno- ści lokali - jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm. „1. Właściciele lokali mogą w umowie o ustanowienia odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. 2a. Zmiana ustalonego w trybie ust. 1 sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić 5 na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Uchwała ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej”; a z kolei zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. „1. Zarządzanie nieruchomościami jest działalnością zawodową wykonywaną przez zarządców na zasadach określonych w niniejszej ustawie. 2. Zarządcą nieruchomości jest osoba fizyczna posiadająca licencję zawo- dową nadaną w trybie przepisów rozdziału 4 niniejszego działu oraz, z zastrzeże- niem art. 232 ust. 3, osoba fizyczna prowadząca bez posiadania licencji zawodowej działalność zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami. 3. Przedsiębiorcy mogą prowadzić działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli zarzą- dzanie będzie wykonywane przez zarządców nieruchomości, o których mowa w ust. 2”) wskazują jednoznacznie na to, że: po pierwsze - w danym wypadku zarząd Gminy nie podejmował zaskarżonej uchwały w zakresie sprawowanej przezeń administracji publicznej (imperium), ale wyłącznie jako właściwy organ gminy będącej równocześnie osobą prawną prawa cywilnego (art. 11a pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 - w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 stycznia 2002 r.), w celu wypowiedzenia zawartej przez nią notarialnej „umowy cywilnoprawnej” i to tylko w zakresie, w jakim na jej podstawie Gmina W. zobowiązywała się do tego, że „zarząd domem wielo- mieszkaniowym sprawować będzie właściwa administracja domów mieszkalnych” (por. § 5 umowy cywilnoprawnej zawartej w formie notarialnej [...]); po drugie - zaskarżona uchwała zarządu Miasta W. [...] z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie wypowiedzenia przez Gminę W. zarządu nieruchomościami wspólnymi w budynkach należących do wspólnot mieszkaniowych miała charakter czynności, na mocy której organ kolegialny osoby prawnej (Gminy W.) ustalił treść oświadczenia woli, jakie w jego imieniu powinny następnie złożyć w obrocie cywilnoprawnym upo- ważnione osoby w celu wywołania zamierzonej zmiany dotychczasowych zobowią- zań umownych; wynika stąd, że zaskarżona uchwała Zarządu Miasta W. sama przez się nie wywołała jeszcze skutku prawnego, bowiem skutek taki mogą wywołać dopie- ro stosowne oświadczenia osób upoważnionych działających w imieniu Zarządu Gminy: albo w wyniku zawarcia w formie aktu notarialnego stosownej umowy przez wszystkich właścicieli lokali (art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali), albo w wyniku 6 podjęcia stosownej uchwały przez właścicieli lokali, która zostanie zaprotokołowana przez notariusza (art. 18 ust. 2a ustawy o własności lokali); po trzecie - w konsekwencji, powstałe w tym zakresie ewentualne spory nale- żą do kognicji sądów powszechnych (art. 1 w związku z art. 24 - 26 ustawy o wła- sności lokali oraz art. 177 Konstytucji RP). Oznacza to, że zaskarżona uchwała Zarządu Miasta W. [...] z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie wypowiedzenia przez Gminę W. zarządu nieruchomościami wspólnymi w budynkach należących do wspólnot mieszkaniowych nie dotyczy „spraw z zakresu administracji publicznej” w rozumieniu art. 20 ust. 3 ustawy o NSA (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00 - ONSA 2001 nr 2, poz. 52) i dlatego nie może być ona zaskar- żona do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co też trafnie orzekł ten Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 39312 k.p.c. w związku z art.10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania oraz orzekł jak w sentencji wyroku. ========================================