III RN 40/00

Wyrok z dnia 5 stycznia 2001 r. III RN 40/00 Statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) nie może zawierać postanowień z nią sprzecz- nych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepi- sów. Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wasilewski (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2001 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. w P. z dnia 26 listopada 1998 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru zarządu gminy, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyro- ku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 1999 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi- nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 listopada 1998 r. [...] uchylił podjętą w dniu 30 października 1998 r. uchwałę [...] Rady Miejskiej w C. w sprawie wyboru zastępcy burmistrza Gminy C. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda W. stwierdził, że obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały statut Gminy Miejskiej w C. z dnia 15 listopada 1994 r. w ogóle nie przewidywał w składzie zarzą- du gminy stanowiska zastępcy burmistrza. Natomiast, zdaniem Wojewody, uchwała Rady Gminy w C. [...] z dnia 30 października 1998 r., zmieniająca statut Gminy C. między innymi poprzez wprowadzenie w skład zarządu gminy stanowiska zastępcy 2 burmistrza, nie mogła stanowić podstawy prawnej powołania zastępcy burmistrza przed jej wejściem w życie, co następuje w zasadzie dopiero z dniem jej prawidłowe- go ogłoszenia (art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym – jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Tymczasem, w danym wypadku uchwała w sprawie zmiany statutu Gminy C. nie obowiązywała jeszcze w dacie dokonywania wyboru zastępcy burmistrza, ponieważ w tej dacie nie została ona jeszcze ogłoszona w sposób obowiązujący w wypadku przepisów prawa miejscowego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody W. Gmina C. zarzuciła w szczególności, że: po pierwsze – narusza ono art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który przesą- dza o tym, że w skład zarządu gminy wchodzi także zastępca burmistrza, a w tej sy- tuacji brak stosownego postanowienia w statucie gminy nie może stanowić przesz- kody jego wyboru; oraz po drugie – naruszenie art. 61 ust. 4 KPA, bowiem Wojewo- da W. nie zawiadomił Gminy C. o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie i tym samym nie zapewnił jej udziału w tym postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 KPA. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 czerwca 1999 r. [...] oddalił skargę, stwierdzając że skoro § 23 ust. 1 statutu Gminy przewidywał, iż w skład zarządu Gminy wchodzi jedynie burmistrz – jako przewodniczący zarządu i 5 członków, natomiast nie przewidywał stanowiska zas- tępcy burmistrza, to tym samym był on sprzeczny z art. 26 ust. 2 ustawy o samorzą- dzie gminnym; w tej sytuacji Rada Gminy miała obowiązek naprzód dostosować przepisy tego statutu do wymagań ustawy i dopiero wówczas powinna uzupełnić skład zarządu; natomiast – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w tym kontekście wskazał także na wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r. (II S.A. 3174/95 – ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 64) – nie dokonawszy uprzednio zmiany statutu w tym zakresie Rada Gminy naruszyła „przepisy prawa w ogólności”. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w danym wypadku brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 61 § 4 i art. 10 § 1 KPA, bowiem skarżąca Gmina nie wykazała, aby miało ono istotny wpływ na wy- nik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 28 lutego 2000 r. [...] wniósł re- wizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 1999 r. [...], zarzucając „ra- 3 żące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) w związku z art. 169 ust. 3 Kons- tytucji RP przez błędną wykładnię”. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wskazano przy tym na brzmienie art. 169 Konstytucji RP w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 28 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie podniesiono, że statut Gminy C. obowiązujący w dacie podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę W. w trybie nad- zoru uchwały Rady Gminy w sprawie wyboru zastępcy burmistrza „nie przewidywał wprawdzie utworzenia w zarządzie stanowiska zastępcy burmistrza, jednakże w oce- nie Rzecznika brak takiego zapisu nie może być utożsamiany z wyłączeniem stoso- wania wprost powołanych przepisów ustawy”, tym bardziej że: „W ust. 4 powołanego wyżej art. 169 Konstytucji RP zawarto zapis, że ustrój wewnętrzny jednostek samo- rządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. (...) Nie może zatem budzić wątpliwości, że statut gminy jest zaliczany do przepisów gmin- nych mających charakter normy bezwzględnie obowiązującej, jednakże treść statutu odnosić się może jedynie do granic określonych w art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (...)”, wskazując także na to, że „artykuł 28 ust. 2 powołanej ustawy pozostawia radom gmin do statutowej regulacji ustalenie trybu wyłaniania kandydatów na wymienione w nim stanowiska”, przy czym „nie ustalenie tego trybu, nie może wyłączyć jednak konieczności dokonania wyboru zarządu w składzie zgod- nym z cytowanymi postanowieniami ustawy o samorządzie gminnym”. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest zasadna. Ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie stanowi, że w skład zarządu gminy, który jest jej organem wykonawczym, wchodzi od 3 do 7 osób (art. 28 ust. 1), a to „wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, ich zas- tępcy oraz pozostali członkowie” (art. 26 ust. 1), przesądzając równocześnie o tym, że: „Rada gminy wybiera zastępcę albo zastępców wójta lub burmistrza oraz pozos- tałych członków zarządu na wniosek wójta lub burmistrza zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym” (art. 28 ust. 3 tej ustawy w związku z art. 169 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, w tym także zarządu gminy, określa 4 rada gminy w drodze statutu (art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Statut gminy ma więc charakter aktu prawnego pochodnego i zarazem komplementarnego względem tej ustawy oraz jest uchwalany przez radę gminy na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawy (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). W konsekwencji, statut gminy nie tylko nie powinien pow- tarzać przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz także ani nie może zawierać postanowień sprzecznych z przepisami ustawy, ani też postanowienia statutu nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy. Dlatego, wy- rażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd prawny, wedle którego okolicz- ność, iż w § 23 ust. 1 statutu Gminy C. nie wymieniono zastępcy burmistrza, jako członka Zarządu Gminy, przesądza o sprzeczności postanowień tego statutu z ustawą, nie jest trafny. Słusznie natomiast wywiedziono w rewizji nadzwyczajnej, że statut Gminy C. „nie przewidywał wprawdzie utworzenia w zarządzie stanowiska zas- tępcy burmistrza, jednakże w ocenie Rzecznika brak takiego zapisu nie może być utożsamiany z wyłączeniem stosowania wprost powołanych przepisów ustawy” (tzn. art. 26 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), które w danym wy- padku przesądzały o obowiązku wyboru przynajmniej jednego zastępcy burmistrza Gminy C. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313 § 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji. ========================================