III RN 200/00

Wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r. III RN 200/00 W sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie zwolnienia funkcjonariu- sza ze służby w Straży Granicznej sąd związany jest orzeczeniem wydanym w odrębnym i właściwym do tego postępowaniu dyscyplinarnym. Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Andrzej Kijowski, Herbert Szurgacz. Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Wal- czaka po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2002 r. sprawy ze skargi Krzysztofa B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 1999 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, na skutek rewizji nadzwy- czajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2000 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi- nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia 20 sierp- nia 1999 r. zwolnił ze służby Krzysztofa B. Podstawę tej decyzji stanowiło stwierdze- nie, że Krzysztofowi B. wymierzona została kara dyscyplinarna wydalenia ze służby, co w konsekwencji - stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) - pociąga za sobą obli- gatoryjne zwolnienie ze służby. Po rozpoznaniu odwołania Krzysztofa B. powyższą decyzję - decyzją z dnia 5 listopada 1999 r. - utrzymał w mocy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Uznał on tak samo jak organ pierwszej instancji, że prawomocne zakończenie sprawy dyscyplinarnej powoduje niedopuszczalność rozpoznawania zarzutów tej sprawy dotyczących, oraz że wobec wymierzenia kary wydalenia ze służby, musiało - 2 zgodnie z powołanym przepisem ustawy o Straży Granicznej - nastąpić zwolnienie ze służby. Na skutek skargi Krzysztofa B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny - jak to wynika z uzasadnienia jego wyroku przyjął, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo braku właściwości w sprawach dyscy- plinarnych (art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), jest upraw- niony do badania podstawy prawnej zwolnienia. W tym zakresie istotna jest ocena dotycząca postępowania dyscyplinarnego, w którym - zgodnie z procedurą określoną przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 154, poz. 1015) - jedy- nym organem orzekającym był Komendant Główny Straży Granicznej. To Komen- dant Główny Straży Granicznej wydał w dniu 28 maja 1999 r. orzeczenie o ukaraniu Krzysztofa B. karą dyscyplinarną wydalenia ze służby za naruszenie dyscypliny służ- bowej przez to, że jako dowódca patrolu rozpoznania granicznego w dniu 10 kwietnia 1999 r., będąc wyznaczonym do służby zgłosił się do jej pełnienia w stanie nietrzeź- wości co wypełnia znamiona czynu określonego w § 11 pkt 5 wymienionego wyżej rozporządzenia. Od tego orzeczenia o ukaraniu Krzysztof B. - zgodnie z § 38 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia (w brzmieniu wówczas obowiązującym) - nie mógł się odwołać, a mógł jedynie zwrócić się z wnioskiem do organu, który go ukarał, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu w tym trybie wniosku Krzysztofa B. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 19 sierpnia 1999 r. utrzymał w mocy poprzednio przez siebie wydane orzeczenie o ukaraniu. Przedstawiony wyżej tryb postępowania dyscyplinarnego w zakresie postępowania odwoławczego wynikał ze sprzecznej z Konstytucją regulacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wska- zał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99 (OTK 1999 nr 7, poz. 158), orzekający, że § 38 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw We- wnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicz- nej (Dz.U. Nr 154, poz. 1015) jest niezgodny z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustalający utratę mocy obowiązującej tego § 38 ust. 5 rozporządzenia na dzień 16 listopada 2000 r. 3 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt stwierdzenia przez Trybu- nał Konstytucyjny wspomnianej niezgodności § 38 ust. 5 rozporządzenia z Konstytu- cją, prowadzi do uznania, iż rozporządzenie to nie spełniało wymogów prawidłowej podstawy prawnej wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej. W tej sytuacji sąd nie jest uprawniony do uchylenia rozporządzenia, może jednak odmawiać jego sto- sowania. Odmowa stosowania aktów podustawowych niezgodnych z Konstytucją, czy ustawą stanowi bowiem samoistną kompetencję Sądu Administracyjnego nieza- leżną od kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Co do określenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 38 ust. 5 powołanego rozporzą- dzenia, to - według wyroku NSA - ma to znaczenie z punktu widzenia organu admi- nistracyjnego. Nie ogranicza natomiast Sądu Administracyjnego w zakresie incyden- talnej kontroli prawa. Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2000 r. Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną. Zarzu- cił rażące naruszenie art. 19 pkt 3 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczel- nym sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 78 zdanie 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że do zakresu działania Sądu w niniejszej sprawie należało zbadanie prawidłowości i zasadności zastosowa- nia przepisów art. 45 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, tj. tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, któremu wymierzono karę dyscyplinarną wy- dalenia ze służby, a nie przepisów o orzeczeniu kary dyscyplinarnej. Według Ministra Sprawiedliwości Sąd uznał swoją kompetencję do odmowy stosowania aktów podustawowych niezgodnych z Konstytucją czy ustawą niezależ- nie od kompetencji Trybunału Konstytucyjnego oraz wyszedł poza granice swej właś- ciwości zakreślone przepisami art. 16-21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyj- nym. Skoro przepis art. 19 pkt 3 tejże ustawy w sposób jednoznaczny wyłącza właś- ciwość Sądu w sprawach dyscyplinarnych, a z kolei przepisy ustawy o Straży Gra- nicznej nie zawierają unormowania, które dawałoby podstawę dla stwierdzenia właś- ciwości innego sądu, niż sąd administracyjny, to przyjąć należy, że zamknięcie drogi sądowej w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Służby Gra- 4 nicznej nastąpiło nie wskutek regulacji zawartej w omawianym przepisie § 38 ust. 5 rozporządzenia, lecz w efekcie unormowań ustawowych zawartych w art. 19 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, mocą których wyłączona jest właściwość NSA. Pominięcie przez Sąd przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyj- nym w celu rozważenia prawidłowości przepisów rozporządzenia wykonawczego, które było już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, doprowadziło także do naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 178 ust. 1 i art. 188 Kon- stytucji. Skoro zaś Sąd ograniczył swoje rozważania wyłącznie do kwestii odpowie- dzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza Straży Granicznej, a zupełnie pominął kwe- stię kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z art. 45 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej, przyjąć należy że nie rozpoznał istoty sprawy. Ponadto Minister Sprawiedliwości podkreślił, że zakwestionowany przez Sąd § 38 ust. 5 rozporządzenia obowiązywał w dacie wydania decyzji o wydaleniu ze służby. Usunięcie przez Trybunał Konstytucyjny wadliwości omawianego rozporzą- dzenia nie oznacza samo przez się otwarcia drogi sądowej dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Drogę sądową przed tym Sądem zamyka przepis art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Krzysztof B. był stroną dwóch spraw. Nie można mieć wątpliwości, że miały one różne, każda właściwe tylko sobie, podstawy faktyczne i prawne, a także formy postępowania zakończone odrębnymi rozstrzygnięciami. W pierwszej z nich, tj. dys- cyplinarnej, chodziło o ustalenie czy Krzysztof B., będący funkcjonariuszem Straży Granicznej naruszył dyscyplinę służbową i o wymierzenie mu za to kary dyscyplinar- nej (por. art. 135 i art. 136 ustawy o Straży Granicznej). Rozstrzygnięcie tej sprawy przez wymierzenie kary wydalenia ze służby, z mocy expressis verbis sformułowa- nego ustawowego postanowienia (por. art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o Straży Granicz- nej) musiało w konsekwencji spowodować zwolnienie tak ukaranego ze służby, co nastąpiło odpowiednim aktem administracyjnym odpowiedniego organu w dwuin- stancyjnym postępowaniu, podlegającym także weryfikacji sądowo-administracyjnej. Tylko w tej drugiej sprawie, choć tak bardzo zależnej od wyniku pierwszej z nich, mogła być wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawy dys- cyplinarne nie podlegały bowiem wówczas właściwości Naczelnego Sądu Admini- 5 stracyjnego (art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który to stan prawny uległ zmianie dopiero w następstwie nowelizacji obu ustaw. Najpierw ustawą z dnia 15 grudnia 1999 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 2, poz. 5) zmieniony został art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez dodanie zastrzeżenia dopuszczającego ustawowe wyłomy zakazanej właściwości sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych („chyba, że ustawa stanowi inaczej”). Następnie zaś w ustawie o Straży Granicznej - ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz.U. Nr 45, poz. 498 - art. 1 pkt 110) - dodany został art. 136 b, którym wprowadzono po pierwsze, zaskarżalność instancyjną orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej; podlega ono zaskarżeniu do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 136 b ust. 4) oraz po drugie - prawo ukaranego funkcjona- riusza do zaskarżenia orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne do Na- czelnego Sądu Administracyjnego (art. 136 b ust. 5). Odrębność sprawy dyscyplinarnej w stosunku do sprawy, która została pod- dana jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek skargi od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 listopada 1999 r. w przedmiocie zwolnienia Krzysztofa B. ze służby i ówczesna niewłaściwość sądu administracyjnego w spra- wach dyscyplinarnych, były z pewnością przeszkodą do tego, ażeby NSA mógł, przy zastosowaniu art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozszerzyć za- kres rozpoznawanej sprawy także o sprawę dyscyplinarną zakończoną ostatecznym rozstrzygnięciem. Na powyższym tle, przyjęty w zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku NSA zakres oceny prawnej nasuwa poważne zastrzeżenia. Przede wszystkim ude- rzający jest brak konsekwencji. O ile z jednej strony NSA powstrzymał się od jakie- gokolwiek wglądu w merytoryczne aspekty sprawy dyscyplinarnej (w szczególności co do zasadności ukarania), to z drugiej - na skutek zakwestionowania określonej zasady proceduralnej ówcześnie obowiązującej procedury dyscyplinarnej - przyjął taki stan rzeczy jak gdyby nie zaistniała podstawa z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegłszy - za wy- rokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99 - określoną niesprawiedliwość obowiązującej wówczas procedury dyscyplinarnej (w zakresie § 38 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini- stracji z dnia 10 grudnia 1997 r.), uznał, że wobec tego orzeczenie, które zostało wy- dane w źle (niekonstytucyjnie) skonstruowanym trybie odwoławczym, nie może wy- 6 woływać konsekwencji prawnych określonych w ustawie o Straży Granicznej. Stano- wisko powyższe jest nie do przyjęcia z przyczyn wskazanych w rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości. Należy podkreślić kilka najistotniejszych aspektów naru- szenia przez NSA zakresu rozpoznawanej sprawy. Przede wszystkim, w znaczeniu formalnym, NSA nie miał podstawy prawnej do przedstawionego „pominięcia” orze- czenia dyscyplinarnego, które zostało wydane przez właściwy organ na określonych podstawach prawa materialnego i z zastosowaniem obowiązującej procedury. W tych warunkach nie mogło wchodzić w rachubę ustalenie nieobowiązywania przedmioto- wego orzeczenia dyscyplinarnego według teorii bezwzględnej nieważności aktów administracyjnych. Nie zachodziły bowiem żadne okoliczności, które mogłyby być - nawet na gruncie tej kontrowersyjnej teorii - istotne. W tym kontekście trzeba też podkreślić, że obowiązywanie kwestionowanego przez NSA paragrafu 38 ust. 5 roz- porządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r. (w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia dyscyplinarnego) zostało potwierdzo- ne wymienionym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który stosownie do przyznanego mu w Konstytucji uprawnienia (por. art. 190 ust. 3 Konstytucji) określił utratę mocy obowiązującej tego przepisu na dzień 16 listopada 2000 r. Z powyższe- go orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynikała troska o uniknięcie luki w przepi- sach postępowania dyscyplinarnego uniemożliwiającej ustalanie ustawowo określo- nych konsekwencji prawnych między innymi za naruszenie przez funkcjonariusza dyscypliny służbowej (por. w szczególności art. 135 i 136 ustawy o Straży Granicz- nej). Z tymi celami orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zaskarżony wyrok NSA pozostaje w wyraźnej sprzeczności. Powołując się bowiem na wadliwość paragrafu 38 ust. 5 rozporządzenia z dnia 10 grudnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny oceną swego wyroku, w istocie wyłączył zastosowanie wobec funkcjonariusza Straży Granicznej konsekwencji prawnych, które ustawa wiąże z naruszeniem dyscypliny służbowej. Jest to skutek zaskarżonego wyroku, którego nie można zaakceptować, a wynika on - jak to wyżej przedstawiono - z wadliwych założeń co do zakresu rozpo- znawanej sprawy, przyjętych z naruszeniem przepisów wskazanych w podstawie rewizji nadzwyczajnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie prawnym poprzedzającym wymienione wyżej nowelizacje ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i ustawy o Straży Granicznej - orzeczenia dyscyplinarne nie podlegały w ogóle właś- ciwości sądowej. W tym zakresie, pozostającym poza podstawami rewizji nadzwy- 7 czajnej, wydaje się celowe odesłanie do stanowiska Sądu Najwyższego, w szczegól- ności wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 stycznia 2001 r., III ZP 28/00 (OSNAPiUS 2001 nr 7, poz. 210), że jeżeli na gruncie polskiego porządku brak jest wyraźnego przepisu ustawy zwykłej, który przewidywałby dopuszczalność drogi sądowej w sprawach dotyczących ochrony podstawowych wolności lub praw gwarantowanych Konstytucją RP, w sprawach tych gwarancja prawa do sądu przy- sługuje każdemu bezpośrednio na podstawie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Kon- stytucji RP w związku z art. 175 i art. 177 Konstytucji RP. Z wyżej przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwy- czajna miała usprawiedliwione podstawy i w konsekwencji zastosował art. 39313 § 1 KPC. ========================================