III RN 28/02

Wyrok z dnia 18 lipca 2002 r. III RN 28/02 Zwrot "bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia", użyty w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrud- nieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 31, poz. 384), oznacza bezpo- średni związek zasiłku chorobowego z tytułem ubezpieczenia rodzącym do niego prawo, a nie bezpośrednie w czasie następstwo zatrudnienia i pobierania zasiłku. Przewodniczący SSN Roman Kuczyński, Sędziowie SN: Beata Gudowska (sprawozdawca), Barbara Wagner. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2002 r. sprawy ze skargi Kamila R. na decyzję Wojewody Z. w przedmiocie zasiłku dla bezrobot- nych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczeci- nie z dnia 21 czerwca 2001 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi- nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 6 marca 2000 r. Starosta Powiatu G. odmówił przyznania Ka- milowi R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jego decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Z. z dnia 4 maja 2001 r. Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6 lit. a i b oraz art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.), organy te stwierdziły, że skarżący w dniu rejestracji nie spełniał warunków do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż suma okresów, o których 2 mowa w art. 23 ust. 1 i 2 tej ustawy, przypadających w ciągu 18 miesięcy poprze- dzających dzień zarejestrowania, była mniejsza niż 365 dni. W wymaganym stażu nie uwzględniono okresu pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego od dnia 15 grudnia 1998 r., po ustaniu zatrudnienia w cukrowni G. z dniem 12 grudnia 1998 r., gdyż okresy te nie następowały po sobie bezpośrednio. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Kamila R. na odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uznał bowiem, że decyzja jest zgodna z prawem, opiera się na przepisach art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o za- trudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wykładanych jak w wyjaśnieniach Krajowego Urzędu Pracy w porozumieniu z Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 marca 1997 r. w których „bezpośredniość” oznacza „bez dnia przerwy”. Mając to na względzie, Sąd pominął przytaczany przez skarżącego fakt przepracowania (z prze- rwami) 261 dni oraz pobierania zasiłku chorobowego przez 110 dni (łącznie 371 dni). Od tego wyroku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administra- cyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospo- litej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępo- wania administracyjnego, ustawy o kosztach sadowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). Wnosząc o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania zarzucił, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na skutek błędnej interpretacji użytego w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sformułowania „bezpo- średnio” jako „bez dnia przerwy” po ustaniu zatrudnienia. Podniósł również, że zwrot użyty w wymienionym przepisie był już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 13/99 (OSNAPiUS 2000 nr 10, poz. 376), w którym Sąd Najwyższy wskazał na konieczność uwzględniania okoliczności konkret- nej sprawy. Orzeczenie to dotyczyło sytuacji, w której przerwa między okresem za- trudnienia a zasiłkiem chorobowym wynosiła zaledwie jeden dzień, w przypadku zaś Kamila R. przerwa ta wynosiła 2 dni, jednak w okresie pomiędzy zatrudnieniem a zasiłkiem chorobowym nie miało miejsca żadne zdarzenie, które zmieniałoby istotnie jego sytuację z punktu widzenia podstaw do uzyskania zasiłku chorobowego. Na do- 3 datek, jednym z dwu dni pomiędzy zakończeniem okresu zatrudnienia, a dniem roz- poczęcia pobierania zasiłku chorobowego była niedziela. Na marginesie Prezes Na- czelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że z dniem 6 maja 2000 r. ustawą z dnia 31 marca 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 31, poz. 384) zmieniono przepis art. 23 ust. 2 pkt 3 przez usunięcie słowa „bezpośrednio”, wobec czego od tego czasu do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się okresy przypadające w każdym czasie po ustaniu zatrudnienia W rewizji nadzwyczajnej wskazano ponadto na błędną praktykę organów ad- ministracji, a w konsekwencji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokującego w tej sprawie, polegającą na stosowaniu wprost, tak jak norm prawa powszechnie obo- wiązującego, wyjaśnień opracowanych przez Krajowy Urząd Pracy w porozumieniu z Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej, mimo że wyjaśnienia takie nie stanowią - zgodnie z art. 87 Konstytucji RP - źródeł prawa. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bez- robociu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, po zmianie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 163 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. Nr 162, poz. 1118, a przed zmianą od dnia 6 maja 2000 r. ustawą z dnia 31 marca 2000 r. - Dz.U. Nr 31, poz. 384), do 365 dni stażu zatrudnienia w ostatnich 18 miesiącach przed zarejestrowa- niem zaliczeniu podlegały okresy pobierania renty inwalidzkiej, świadczenia rehabili- tacyjnego oraz okresy pobierania zasiłków chorobowego, macierzyńskiego lub opie- kuńczego przypadające bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia. Użyte przez ustawo- dawcę określenie opisujące jako „bezpośredni”styk ustania zatrudnienia i uzyskania prawa do zasiłku chorobowego Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował w spo- sób zbieżny z wyjaśnieniami Krajowego Urzędu Pracy, wydanymi w porozumieniu z Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej w dniu 14 marca 1997 r., tak że wystąpienie dwudniowej przerwy, dzielącej ustanie zatrudnienia i rozpoczęcie pobierania zasiłku chorobowego uznał za przeszkodę do przyjęcia, że rozpoczęcie okresu zasiłkowego nastąpiło bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, a tym samym za fakt wykluczający subsumcję niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy pod art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Trafnie w tej sytuacji w rewizji 4 nadzwyczajnej zakwestionowano ocenę decyzji z punktu widzenia art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż odnosiła się do aktu nieobjętego przez art. 87 Konstytucji, zgodnie z którym źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowa- ne umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego. Oprócz tego, w myśl art. 59 ust. 2 Konstytucji, związki zawodowe oraz pracodawcy mają między innymi prawo do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień, stanowiących źródła prawa pracy w rozumieniu art. 9 KP. Pojęcia “prawo” w rozumieniu art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie można rozciągać na wszelkiego rodzaju akty zawierające w swej treści reguły o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nawet wydawane przez upoważnione podmioty (organy). Uwzględniając treść prze- pisów Konstytucji należy dojść do wniosku, że w pojęciu tym nie mieszczą się in- strukcje, zarządzenia, wyjaśnienia, wytyczne czy pisma okólne o charakterze bran- żowym lub lokalnym, dotyczące praw i obowiązków obywateli, jeżeli ich wydawanie nie znajduje oparcia w ustawie, przy czym wymóg oparcia określonego aktu prawne- go na ustawie należy rozumieć jako konieczność co najmniej wymienienia określo- nego aktu przez ustawę (nazwania go przez ustawę) oraz wskazania podmiotu (or- ganu) upoważnionego przez nią do jego wydania (por. np. postanowienie Sądu Naj- wyższego z dnia 18 maja 1998 r., I PKN 138/98, OSNAPiUS 1999 nr 12, poz. 398). Wymagania tego nie spełniają wyjaśnienia Krajowego Urzędu Pracy z dnia 14 czerwca 1997 r. Gdyby nawet przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny - oceniając zgodność z prawem decyzji Wojewody Z. uwzględnił pomocniczość omawianych wyjaśnień przy wydawaniu decyzji indywidualnych, to rzeczą tego Sądu było krytyczne odnie- sienie się do ich treści i własna wykładnia stosowanego w sporze art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Tymczasem Sąd, posiłkując się omawianymi wyjaśnieniami, w których „bezpośredniość” oznacza „bez dnia przerwy” dokonał tylko językowej analizy tego określenia, zgodnej ze znaczeniem wyni- kającym z języka potocznego, w którym jest ono rozumiane jako „następujące bez jakiegokolwiek pośrednictwa, wprost, bardzo blisko, tuż, bez czegoś, co przegradza lub w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś, zaraz, natychmiast”; stąd „stykać się z kimś bezpośrednio, dowiedzieć się o czymś bezpośrednio od naocznego świadka, sąsiadować bezpośrednio z kimś, bez- 5 pośrednio po zakończeniu wojny”. Antonimem bezpośredniości w tym znaczeniu jest zjawisko niedotyczące czegoś wprost, a więc uboczne, dalsze lub przejściowe, jak np. „pośredni wpływ, pośredni podatek, wybory pośrednie, faza pośrednia, etap po- średni”, nie stykające się, oddzielone od siebie, nie dość bliskie lub w chwili nastę- pującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś. W takim ujęciu rzeczywiście możliwe jest twierdzenie, że okresy zatrudnienia i pobierania zasiłku nie mogą być przedzielone ani jednym dniem. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 13/99 (OSNAPiUS 2000 nr 10, poz. 376), na co zwrócił uwagę skarżący, ale także Naczelny Sąd Admi- nistracyjny w orzeczeniach o sygnaturze akt II SA/Kr 2253/97, II SA/Kr 2166/97, z dnia 13 maja 1998 r. oraz II SA/Kr 97/98, z dnia 24 września 1998 r., stwierdził, że przerwa między ustaniem zatrudnienia a uzyskaniem prawa do zasiłku chorobowego nie wyklucza możliwości wliczenia okresu jego pobierania do stażu, od którego za- leży nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podniósł, że obok przesłanek natury językowo-logicznej, racje natury funkcjonalno-celowościowej przemawiają za uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza gdy następnym dniem po ustaniu zatrudnienia była niedziela. Sąd Najwyższy w składzie orzekającym do- strzegł, że nie ma potrzeby odwoływania się do zasad słuszności czy sprawiedliwości w okolicznościach konkretnej sprawy, w sytuacji gdy - zakładając spójność systemu prawa - oczywiste jest odwołanie się w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrud- nieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do regulacji zawartej w obowiązującej od dnia 1 września 1999 r. ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. Nr 60, poz. 363 ze zm.). Chodzi w szczególności o art. 7 tej ustawy, w którym mowa jest o zasiłku chorobowym przysługującym osobie, „która stała się niezdolna do pracy po ustaniu tytułu ubezpieczenia chorobowego, jeżeli niezdolność do pracy trwała bez przerwy co najmniej 30 dni i powstała nie później niż w ciągu 14 dni od ustania tytułu ubez- pieczenia chorobowego lub nie później niż w ciągu 3 miesięcy od ustania tytułu ubezpieczenia chorobowego - w razie choroby zakaźnej, której okres wylęgania jest dłuższy niż 14 dni, lub innej choroby, której objawy chorobowe ujawniają się po okre- sie dłuższym niż 14 dni od początku choroby”. Należy zauważyć, że pracownik, czyli osoba pozostająca w stosunku pracy, otrzymuje za świadczoną pracę wynagrodze- nie przysługujące także wtedy, gdy pracy nie świadczy z powodu choroby lub od- osobnienia w związku z chorobą zakaźną (art. 92 § 1 pkt 1 KP), a utrata tego wyna- 6 grodzenia objęta jest ryzykiem ubezpieczenia społecznego, przesłanką zaś nabycia prawa do świadczeń z ubezpieczenia w razie choroby jest istnienie związku czaso- wego pomiędzy powstaniem niezdolności do pracy i pozostawaniem w stosunku pracy (art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych razie choroby i macierzyń- stwa). Gdy ta przesłanka zostaje spełniona, ustawa przewiduje wypłatę zasiłku przez cały okres niezdolności do pracy; prawo do zasiłku chorobowego trwa przez czas zwany okresem zasiłkowym. Zasiłek przewidziany w art. 7 powołanej ustawy jest natomiast świadczeniem o charakterze wyjątkowym, udzielanym po ustaniu okresu objętego składką na ubez- pieczenie, bez ekwiwalentu w tej składce, przysługującym z tytułu spełnienia się ry- zyka określonego ogólnie jako „niezdolność do pracy po ustaniu tytułu ubezpiecze- nia”. Przy jego przyznaniu chodzi o ochronę niemożności znalezienia i podjęcia no- wego zatrudnienia (por. uchwałę z dnia 10 grudnia 1984 r., III UZP 55/84, OSPiKA 1985 nr 7-8, poz. 154, uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 18 kwietnia 1996 r., II UZP 23/95, OSNAPiUS 1996 nr 24, poz. 376 oraz uchwałę z dnia 30 sierpnia 2001 r., III ZP 11/01, OSNAPiUS 2002 nr 1, poz. 18 oraz uchwałę z dnia 12 czerwca 2002 r., III UZP 4/02 dotychczas niepublikowaną). Skoro więc zasadniczą cechą tego za- siłku jest powstanie po ustaniu zatrudnienia, nie w bezpośrednim związku czasowym (bez dnia przerwy), lecz w związku bezpośrednim z tym tytułem ubezpieczenia, który ustał, to - jak trafnie podnosi się w rewizji nadzwyczajnej - występujący w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zwrot „bezpośrednio” po ustaniu zatrudnienia nie powinien być identyfikowany z wyrażeniem „następnego dnia” po ustaniu zatrudnienia, wyrażającym zbieg czasowy zatrudnienia i pobierania zasiłku. Przy przyjęciu wykładni identyfikującej „bezpośredniość” z „następnym dniem” przepis art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobo- ciu, stworzony dla tej właśnie sytuacji, byłby praktycznie martwy w odniesieniu do zasiłku chorobowego przyznanego w końcowych dniach przed upływem 14 dni lub 3 miesięcy od ustania tytułu ubezpieczenia chorobowego. Występujący zatem w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 31, poz. 384) zwrot „bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia” powinien być identyfikowany z bezpośrednim związkiem zasiłku z tytu- łem ubezpieczenia rodzącym do niego prawo, a nie z bezpośrednim następstwem w czasie zatrudnienia i pobierania zasiłku. 7 Z powyższych względów Sąd Najwyższy, przy uwzględnieniu art. 39313 § 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępo- wania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw orzekł jak w sentencji. ========================================