III RN 203/00

Wyrok z dnia 22 lutego 2001 r. III RN 203/00 Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2001 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego „E.” w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Od- woławczego w S. z dnia 5 sierpnia 1998 r. [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administra- cyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2000 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi- nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia 12 czerwca 1998 r., po ponownym rozpo- znaniu sprawy, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji bazy paliw płynnych (uprzednio użytkowanej przez jednostki Armii Radzieckiej) położonej we wschodniej części wyspy Uznam, na obrzeżu kom- pleksu portowego w południowej części miasta Ś. „na cele składowania paliw płyn- nych, z ograniczeniem wielkości składowania do obecnych możliwości, z jednocze- sną funkcją tych składów jako obsługą w paliwa płynne taboru pływającego w por- tach Ś. i S. – z wykluczeniem transportu drogą lądową.” Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 5 sierpnia 1998 r. utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem Stowarzyszenia Ekologicznego „E.” w M. powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na zgodność zamierzonej inwestycji z ustale- 2 niami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stosownie do prze- pisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązywało właściwy organ do pozytywnego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2000 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze Stowarzysze- nia nie są uzasadnione, bowiem zamierzona inwestycja, co do zasady, jest zgodna z planem miejscowym. Sprawa nie została jednak ostatecznie wyjaśniona, gdyż orga- ny obu instancji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 KPA nie wyjaśniły jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj paliw płynnych eksploa- tują. Poczynienie tych ustaleń ma, zdaniem Sądu, oparcie w przepisach art. 41 ust. 2 pkt 2 oraz art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagają określenia rodzaju inwestycji poprzez wymienienie charakterystyki zabudowy i zago- spodarowania terenu oraz jej funkcji, a ponadto charakterystycznych parametrów technicznych planowanej inwestycji, w związku z odpowiednim zapisem planu, który ma następujące brzmienie: „ogranicza się wielkość składowania paliw płynnych w oparciu o urządzenia po Jednostkach Armii Radzieckiej i Marynarki Wojennej do wielkości obecnych możliwości składowania paliw z funkcją tych składów jako obsłu- gi w portach Ś. i S.”. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok rewi- zją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe jest stanowi- sko Sądu, jakoby organy obu instancji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 KPA nie wyjaśniły jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj paliw płynnych eksploatują. Wadliwość tego stanowiska wynika po pierwsze – z oczywistej bezzasadności co do konieczności prowadzenia ustaleń o ilości jednostek pływających w portach, po drugie – jakikolwiek zapis miejscowego planu zago- spodarowania przestrzennego nie wprowadza ograniczeń związanych z „rodzajem” 3 paliw płynnych, które mają być składowane w stacji paliw. Z zestawienia postano- wień planu miejscowego z treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zago- spodarowania terenu wynika, że wielkości składowania paliw zostały jednoznacznie określone i nie zachodzi potrzeba poszukiwania innych danych, które miałyby do- prowadzić do ustalenia powołanej wielkości składowanych paliw. Poza tym uszła uwadze Sądu niezwykle istotna okoliczność, że zamierzona inwestycja łącznie z wielkością składowania paliw płynnych była przedmiotem wszystkich niezbędnych uzgodnień, w tym z Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Le- śnictwa, Głównym Inspektorem Sanitarnym oraz Urzędem Morskim w S. Skoro tak, to – zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego – zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie można postawić zarzutu niewyjaśnienia, jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj paliw płynnych eksploatują. Co więcej, w decyzji ustalającej warunki zagospodarowania terenu nie sposób inaczej określić wielkości składowania paliw płynnych niż to uczy- niły organy obydwu instancji. Sąd naruszył przepis art. 43 ustawy, bowiem stwierdzając zgodność, ”co do zasady” inwestycji z planem miejscowym był obowiązany uznać, że właściwy organ powinien ustalić warunki zabudowy. Tymczasem Sąd w oderwaniu od wyroku Na- czelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 26 listopada 1997 r. [...] dopatrzył się konieczności dokonania jeszcze dalszych ustaleń i to bez wskazania, jaki miałoby to mieć wpływ na treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i co ewentualnie organy miałyby określić w decyzji. Co jednak istotniejsze, Sąd nie dostrzegł, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospoda- rowania terenu nie podlegają badaniu warunki techniczne jakim powinna odpowiadać inwestycja, zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może rozstrzygać o pra- wach i obowiązkach inwestora. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. Trafny jest zarzut ra- żącego naruszenia przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospoda- rowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) sta- nowiącego, że w sprawie o ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania tere- nu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospo- 4 darowania przestrzennego. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia wa- runków zabudowy i zagospodarowania terenu są obowiązane badać zgodność za- mierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przes- trzennego, który ma charakter prawny aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym wymaga rozważenia zagadnienie zakresu i przedmiotu oceny zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospo- darowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicz- nej dokonywały oceny projektowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z ustalenia- mi miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. z dnia 9 grudnia 1994 r., a mianowicie z ustaleniami dotyczącymi jednostki strukturalnej „K” – „Stan projektowany obejmuje: ... adaptacje na cele składowe obecnych baz paliw płynnych, w tym na składowanie paliwa...” oraz ustaleniami ogólnymi planu (pod- punkt e) - „ogranicza się wielkość składowania paliw płynnych w oparciu o urządze- nia po JAR i Marynarki Wojennej do wielkości obecnych możliwości składowania pa- liw z funkcja tych składów jako obsługi w paliwa płynne taboru pływającego po por- tach Ś. i S. Zwiększenie obrotu możliwe poprzez połączenie rurociągowe z półwys- pem W. bazy paliw z urządzeniami załadunkowymi na teren lądowy.” Na podstawie tych ustaleń Prezydent miasta Ś. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania tere- nu dla inwestycji polegającej na: „adaptacji istniejącej bazy paliw płynnych ( uprzed- nio użytkowanej przez JAR) położonej we wschodniej części wyspy U. nad cieśniną Ś., na obrzeżu kompleksu portowego w południowej części miasta Ś. [...], na cele składowania paliw płynnych z ograniczeniem wielkości ich składowania, do obecnych możliwości, z jednoczesną funkcją tych składów jako obsługą w paliwa płynne taboru pływającego w portach Ś. i S. – z wykluczeniem transportu drogą lądową.” Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że „co do za- sady, (...) planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowa- nia przestrzennego.” Stwierdzenie to jest równoznaczne z oceną, że decyzja ustala- jąca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z przepisami prawa materialnego, jakimi są powołane wyżej ustalenia miejscowego planu zagospodaro- wania przestrzennego miasta Ś. Trafny jest zatem pogląd wnoszącego rewizję nad- zwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro Sąd podzielił sta- nowisko organów administracji publicznej obydwu instancji i przyjął, że zamierzona 5 inwestycja jest „co do zasady” zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to konsekwencją tego ustalenia jest uznanie, iż organy administracji publicznej orzekające w sprawie miały wynikający z art. 43 ustawy obowiązek ustale- nia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji niezrozumiałe i niekonsekwentne jest stanowisko Sądu, który domaga się od organów administracji publicznej wyjaśnienia, jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj paliwa płynnego eksploatują, podnosząc, iż brak ustaleń w tym zakresie uniemożli- wia kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z „zapisami” miejscowego planu zago- spodarowania przestrzennego. Należy bowiem stwierdzić, że Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś oceny zgodności zamierzonej inwestycji z tymi ustaleniami, co należy do kompetencji wła- ściwych organów administracji publicznej. Skoro zatem Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania prze- strzennego, to bez popadania w oczywistą sprzeczność nie mógł jednocześnie przyjąć, że brak powyższych ustaleń faktycznych uniemożliwia dokonanie takiej oceny. Za całkowicie chybiony i dowolny należy uznać pogląd Sądu, że skoro wnio- sek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów inwestycji (ogólną charakterystykę inwe- stycji), to charakterystyka taka powinna zawierać „ planowany obrót ilościowy bazy ze wskazaniem gatunków paliwa, które będą składowane i ilościowych proporcji po- szczególnych gatunków paliwa.” Pomijając w tym miejscu zasadniczą wątpliwość, czy Sąd dokonujący oceny legalności decyzji jest uprawniony do formułowania tego rodzaju wskazań odnoszących się w istocie do treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji, należy wskazać, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.decyzja o warunkach zabu- dowy i zagospodarowania terenu określa między innymi rodzaj inwestycji i warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Jak trafnie stwierdził wnoszący rewizję nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego samo zestawienie powołanych ustaleń miejs- cowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków zabudowy i zago- spodarowania określonych w decyzji wskazuje, że wielkości składowania paliw zo- stały jednoznacznie określone i nie ma potrzeby ustalania tej wielkości, a plan nie 6 wprowadza ograniczeń związanych z rodzajem paliw płynnych, które mają być skła- dowane w stacji paliw. Skoro zatem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zago- spodarowania terenu określała rodzaj inwestycji (baza paliw) i wymienione wyżej wa- runki wynikające z ustaleń planu miejscowego, to istniały wystarczające podstawy do sądowej oceny zgodności tej decyzji z planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dos- trzegł, że jak trafnie wskazano w rewizji nadzwyczajnej, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlegają badaniu warunki techniczne, jakim powinna odpowiadać inwestycja (np. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1997 r., II SA/Wr 1209/96). Z tego względu ustalenie „planowanego obrotu ilościo- wego bazy ze wskazaniem gatunków paliwa, które będą składowane i ilościowych proporcji poszczególnych gatunków paliwa” nie było konieczne dla ustalenia warun- ków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji bazy paliw. Ustalenia te mogą być natomiast doniosłe na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, w tym zwłasz- cza na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji. ========================================