III RN 150/01

Wyrok z dnia 3 października 2002 r. III RN 150/01 Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę decyzji administracyj- nej pod względem zgodności z prawem i nie dokonuje ustaleń faktycznych jako podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego. Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Andrzej Kijowski, Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2002 r. sprawy ze skargi Tomasza G. i Lecha M. na decyzję Wojewody L. z dnia 14 lutego 2000 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyj- nego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2001 r. [...] o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną. U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 30 listopada 1999 r. [...] Prezydent miasta G.W. po wznowieniu postępowania, utrzymał w mocy ostateczną decyzję Prezydenta miasta G.W. z dnia 27 listopada 1998 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego na działce [...] położonej przy ul. T. w G.W. oraz stwierdził, że wymienio- na decyzja została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na niezapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu. Uzasadnienie decyzji zawiera ustalenie zgodności objętego postępowaniem projektu budowlanego z wymogami prawnymi, w tym określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W szczególności ustalono, że pro- jektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G.W. przewidującym dla obszaru, na którym położona jest działka nr 127/2, mieszkalnictwo w różnych formach, usługi, administrację, handel z ograniczeniem wysokości budynków (5 kondygnacji). Projekt jest zgodny także z de- 2 cyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami techniczno- budowlanymi, w szczególności dotyczącym zachowania i odpowiednich odległości projektowanego budynku od granic działek sąsiednich i zlokalizowanych na nich obiektów. Z uzasadnienia decyzji z dnia 30 listopada 1999 r. wynika zatem, że w wyniku wznowionego postępowania stwierdzono merytoryczną poprawność pozwolenia bu- dowlanego z dnia 27 listopada 1998 r. oraz że jego wydanie nastąpiło z naruszeniem art. 10 KPA, polegającym na uniemożliwieniu Annie i Lechowi M. oraz Tomaszowi G. wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym dotknięte było wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 ust. 4 KPA, która nie miała jednak wpływu na treść decyzji (art. 146 § 2 KPA). W odwołaniu od decyzji z dnia 30 listopada 1999 r. Tomasz G. i Lech M. wnie- śli o unieważnienie pozwolenia na budowę. Podnieśli, że kwestionowane przez nich pozwolenie zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospo- darowania terenu sprzecznej z prawem, bez należytego sprawdzenia przeznaczenia działki. Ponadto planowany budynek od strony elewacji wschodniej – ul. T. ma wyso- kość pięciu i pół kondygnacji, co w istocie narusza ogólny plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 14 lutego 2000 r. [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy zaskarżo- ną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że projektowany obiekt przewiduje realizację budynku czterokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym oraz parkingiem i usługami w suterenie, co odpowiada zapisom planu zagospodaro- wania przestrzennego, jak również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodaro- wania terenu. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie - po wznowieniu po- stępowania - nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę. Tomasz G. i Lech M. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 października 1998 r. oraz decyzji pozwalającej na budowę. Według skarżą- cych każde działanie naruszające prawo powinno być z mocy prawa nieważne. Skarżący nie zostali powiadomieni o wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę i nie uczestniczyli w tych postępowaniach. Skarżący uważają, że postawienie projektowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie jednokondygnacyjnych domów jednorodzinnych jest błędne, zwłaszcza że przeznaczenie działki [...] było pierwotnie inne. Projektowany 3 budynek - według skarżących - ma wysokość pięciu i pół kondygnacji, co pozostaje w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w wyniku realizacji inwestycji nastąpi obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie skargi jako bez- zasadnej. Powołał się w szczególności na ustalenia w sprawie stwierdzając, iż wyso- kość budynku jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2001 r. oddalił skargi, przyjmując, że poza rozpoznaniem pozostał wniosek skarżących o unieważ- nienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wobec prawomoc- ności tej decyzji i nie objęcia jej postępowaniem wznowionym. W związku z zakresem sprawy ograniczonym do kontroli zaskarżonej decyzji wydanej po wznowieniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Na- czelny Sąd Administracyjny uznał, że obowiązkiem organu administracji było roz- strzygnięcie o tym, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (art. 34 Prawa budowlanego w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu prze- strzennym). Z materiału sprawy wynika zaś, że organ orzekający nie dopuścił się uchybień podważających legalność podjętej decyzji. Ponadto w myśl art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodność projektu z przepisami jest badana w zakresie okre- ślonym w art. 5. Wobec tego wyraźnego i wyłącznego odesłania do art. 5 Prawa bu- dowlanego, projekt - zdaniem NSA - może podlegać badaniom tylko z punktu widze- nia wymagań określonych w tym przepisie, a organ orzekający nie jest zobowiązany do „wyjścia” poza te granice. Konsekwentnie należy też przyjąć, że ochrona uzasad- nionych interesów osób trzecich ma być badana i oceniona według wskazówek ust. 2 art. 5. Skarżący słusznie zarzucili, że zostali pozbawieni możliwości uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skutkiem tego zarzutu było wzno- wienie postępowania w sprawie, w którym już uczestniczyli i mieli pełną możliwość wykazania aktywności procesowej. Skarżący błędnie rozumieją jednak stwierdzenie organu, że decyzja z dnia 27 listopada 1998 r. o pozwoleniu na budowę została wy- dana z naruszeniem prawa i ich zdaniem powinna być nieważna. Za całkowicie chybiony uznał NSA zarzut jakoby nastąpiła niedopuszczalna zmiana przeznaczenia terenu pod inwestycje. Po rozpatrzeniu zaś zarzutu dotyczą- cego wysokości projektowanego budynku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem inwestycji jest podpiwniczony budynek czterokondygnacyjny z użyt- 4 kowym poddaszem o funkcji mieszkalnej z usługami i parkingiem na poziomie pod- ziemia. Jest to zgodne zarówno z warunkami zabudowy oraz zagospodarowania te- renu jak i zasadami obliczenia kondygnacji określonymi w § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa własności skarżących, to - według NSA - skarżący - po prostu - nie życzą sobie, by w ich są- siedztwie wybudowano sporny obiekt, ale z tego powodu to oni naruszają treść prawa własności określoną art. 140 KC, bo chcą w sposób niedopuszczalny ingero- wać w prawo własności innego podmiotu. Inwestor podobnie jak skarżący dysponuje tytułem prawnym do gruntu i ma prawo do jego zagospodarowania zgodnie z pla- nami zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ dla jednostki planistycznej ozna- czonej symbolem [...] obejmującej działki skarżących i inwestora, przewidziano mieszkalnictwo w różnych formach, usługi, administrację, handel i podobne funkcje wszyscy, którym służy tytuł prawny do działek, mają identyczne uprawnienia do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z planem zago- spodarowania przestrzennego. Nikt nie jest upoważniony do żądania, by beneficjen- tami planów zagospodarowania przestrzennego były wybiórczo podmioty, z pominię- ciem innych o takim samym tytule do korzystania z ustaleń planistycznych. Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie- Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie prawa przez obrazę art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 4 tej ustawy, w związku z art. 140 KC, w związku z art. 7 KPA, w związku z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wobec - jak to wyrażono w rewizji nadzwyczajnej - przejścia do porządku nad faktem, iż projekt budowlany powinien czynić zadość nie tylko ustaleniom planu miej- scowego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy zawartym w przepisach techniczno-budowlanych, a i także wymaganiom określonym w innych przepisach prawa, a w szczególności w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, to jest w przepisie stanowiącym swoiste uszczegółowienie normy generalnej zawartej w art. 7 KPA, a mianowicie, że rozstrzygnięcie organu władzy publicznej powinno czynić za- dość interesowi społecznemu, słusznemu interesowi obywateli, które w takiej sprawie jak przedmiotowa wyraża się w tym, że forma architektoniczna projektowanego obiektu budowlanego powinna być zharmonizowana z otoczeniem, uwzględniać wa- 5 lory krajobrazu i wpływać na podniesienie estetyki otoczenia. Ponadto Pierwszy Pre- zes Sądu Najwyższego zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w związku z ustaleniem, że przy ocenie granic ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich należy kierować się wyłącznie kryteriami zawartymi w tym ostatnim przepisie prawa a nie również kryteriami zawartymi w innych przepisach prawa, a w szczególności zawartymi w wyżej wymienionym art. 7 KPA, czy w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, ponadto naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, w związku z art. 22 ust. 2 tej ustawy, w związku z art. 328 § 2 KPC, w związku z art. 59 ustawy o NSA wobec braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku ustaleń, które by w sposób dostateczny przemawiały za oddaleniem skarg. Ze względu na wskazane podstawy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wy- roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że w zaskarżonym wyro- ku wyrażone zostało - aczkolwiek „nie wypowiedzianym wprost zdaniem” - stanowi- sko, że: w niniejszej sprawie, okolicznością bez znaczenia jest to, że podpiwniczony, czterokondygnacyjny wielomieszkaniowy budynek z użytkowym poddaszem ma być usytuowany na terenie, w którym pobudowane zostały wyłącznie niskie budynki jed- norodzinne. Tymczasem - według rewidującego - z takim stanowiskiem, uwzględ- niając treść art. 1 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a także treść art. 7 KPA, nie sposób się zgodzić. Oczywiste jest bowiem - stwierdza rewidujący - że budynek wie- lomieszkaniowy „ze względu na swoje rozmiary, jeżeli powstanie, będzie stanowił dominantę dla otaczającej zabudowy, swymi rozmiarami, charakterem będzie istotnie odbiegał od istniejących budynków mieszkalnych, usytuowanych w bliższym i dal- szym sąsiedztwie. Rodzi to uzasadnioną obawę, czy wręcz przekonanie, że zapro- jektowany ww. budynek wielomieszkaniowy nie będzie harmonizował z otaczającą go zabudową.” Pojęcie: ”harmonizowanie z otaczającą budową” , jakim posługuje się art. 4 ustawy - Prawo budowlane jest pojęciem ocennym. Pewną pomocą przy usta- laniu treści tego pojęcia mogą być sformułowania proponowane w projekcie ustawy nowelizującej Prawo budowlane. Projektowany przepis nie wydaje się pozostawiać najmniejszych wątpliwości, że w przypadku projektowania nowych budynków, dosto- sowanie ich formy do otaczającej zabudowy ma polegać między innymi na zacho- waniu linii zabudowy i odpowiedniej powierzchni działki (terenu). W stanie faktycznym sprawy - według rewidującego - zachodzi realne zagro- żenie naruszenia istniejącego ładu przestrzennego projektowaną zabudową, a więc 6 Naczelny Sąd Administracyjny powinien wprost się wypowiedzieć, czy zatwierdzony w ramach pozwolenia na budowę projekt budowlany czyni zadość wymaganiom określonym w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, a także w art. 7 in fine KPA, czy też nie. Występujący w sprawie właściciel nieruchomości, będący inwestorem domaga- jąc się zezwolenia na realizację tak dużego przedsięwzięcia budowlanego, istotnie odbiegającego swym charakterem od otaczającej zabudowy, nie powinien być po- strzegany jako realizujący swoje prawo podmiotowe do nieruchomości. Realizacja prawa do zabudowy nieruchomości, to jest prawa w granicach ustalonych ustalenia- mi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna przyjąć kształt odpowiadający oczekiwaniom ustawodawcy wyrażonym w art. 4 ustawy - Prawo bu- dowlane. Wzgląd na prymat ustawy, zwłaszcza w relacjach z prawem miejscowym, powinien przemawiać za odczytywaniem ustaleń planu miejscowego w sposób zgodny z treścią tego przepisu. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: W rewizji nadzwyczajnej wyrażono przypuszczenie, że zaskarżony wyrok wy- nika - wprawdzie z niewypowiedzianego wprost - stanowiska Naczelnego Sądu Ad- ministracyjnego jakoby pozbawione znaczenia prawnego jest to, że: „czterokondy- gnacyjny wielomieszkaniowy budynek z użytkowym poddaszem ma być usytuowany na terenie, w którym pobudowane zostały wyłącznie niskie budynki jednorodzinne”. Powyższa hipoteza rewizji nadzwyczajnej - jak wynika z jej uzasadnienia - stanowi oś postawionych w niej zarzutów. Rewidujący stwierdza, że: „Oczywiste jest, że w/w budynek wielomieszkaniowy ze względu na swoje rozmiary - jeżeli powstanie, będzie stanowił dominantę dla otaczającej zabudowy swymi rozmiarami, charakterem bę- dzie istotnie odbiegał od istniejących budynków mieszkalnych, usytuowanych w bliż- szym i dalszym sąsiedztwie”. Wreszcie w oparciu o takie założenia co do okoliczno- ści faktycznych rewidujący wyprowadza zasadniczą ocenę iż: „Rodzi to uzasadnioną obawę, czy wręcz przekonanie, że zaprojektowany w/w budynek wielomieszkaniowy nie będzie harmonizował z otaczającą go zabudową”, co byłoby naruszeniem wska- zanych podstaw rewizyjnych, a w szczególności pozostawałoby w sprzeczności z art. 4 Prawa budowlanego. Rozpatrując przedstawioną w uzasadnieniu podstaw rewizji nadzwyczajnej ar- gumentację Sąd Najwyższy uznał, że została ona zbudowana na budzących zastrze- 7 żenia przesłankach. Nie ma bowiem w zaskarżonym wyroku takiej oceny prawnej jaką się temu wyrokowi imputuje i to przede wszystkim dlatego, że rewidujący w swym dowodzeniu wadliwości wyroku przyjął za punkt wyjścia inny stan faktyczny, od tego który stanowił podstawę najpierw rozstrzygnięcia administracyjnego, a na- stępnie - wyroku NSA. Nawiązując do zakresu przytoczonych wyżej stwierdzeń rewi- zji nadzwyczajnej należy w szczególności zauważyć, że w wyroku (także w decyzji będącej przedmiotem postępowania sądowoadministarcyjnego) nie zostały ustalone okoliczności „głębokiej” dysharmonii projektowanego budynku z otaczającą zabu- dową w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Takich ustaleń nie ma i chociażby z tego względu nie mogą być przeciwstawione zastosowaniu wskazanych w rewizji nad- zwyczajnej przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, jeżeli w ustalonej pod- stawie faktycznej nie ma stwierdzenia dysharmonii z krajobrazem i otaczającą zabu- dową, to nie jest uzasadniony zarzut błędnej subsumcji art. 4 Prawa budowlanego, według którego obiekt budowlany należy projektować w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Dla zakwestionowania natomiast podstawy faktycznej wyroku NSA (a po- przednio organy administracji budowlanej) nie powinny ograniczać się do analizy planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i bezpo- średnio stanu faktycznego w zakresie stosunku pomiędzy projektowanym budynkiem mieszkalnym a budynkiem (określonym, jednym budynkiem) należącym do skarżących - konieczne byłoby wykazanie, że ustalony stan faktyczny sprawy jest wadliwy na skutek naruszenia przepisów postępowania (por. art. 3933 pkt 2 KPC). Brak wykazania w rewizji nadzwyczajnej naruszenia przepisów postępowania powo- duje, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego orzeczenia po pierwsze wiążą Sąd Najwyższy (por. art. 39311 2 KPC podlegający odpowiedniemu zastosowaniu), a po drugie tylko one mogą stanowić podstawę dla ocen w zakresie subsumcji przepisów prawa materialnego. W tym kontekście należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia wskazanych w rewizji nadzwyczajnej przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Admini- stracyjnym na tle art. 328 § 2 KPC. Wbrew temu zarzutowi, a stosownie do wskaza- nych przepisów zachodzi odpowiedniość pomiędzy rozstrzygnięciem wyroku (odda- lenie skargi) a jego podstawami, które zostały przedstawione ze wskazaniem pod- stawy faktycznej oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej. Ewentualne niedostatki uza- sadnienia wyroku, sporządzonego po rozstrzygnięciu sprawy, nie oznaczałyby, że 8 naruszone zostały przepisy, określające postępowanie (jego zakres i środki) służące wyjaśnieniu istotnych w sprawie faktów i okoliczności. Jednakże nie nasuwa zastrzeżeń zakres podstaw wyroku odpowiadający sprawie ukształtowanej według jej przesłanek przedmiotowych i podmiotowych. Na- leży zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny oceniał legalność decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 2 KPA) w sprawie o pozwolenie na budowę, rozpatrując skargę najbliższych tylko sąsiadów nieruchomości, której doty- czyło pozwolenie na budowę. W tym zakresie sprawa została rozpoznana z uwzględnieniem prawa skarżących do udziału w postępowaniu w granicach ich inte- resu. Nie jest też tak, jak to sugeruje zarzut rewizji nadzwyczajnej, że Sąd Admini- stracyjny (a poprzednio organy budowlane) nie rozpatrywały interesu skarżących w odniesieniu do wysokości zabudowy. Jednakże punktem odniesienia nie były bliżej nie określone a rozległe stosunki przestrzenne - jak to widzi rewizja nadzwyczajna - ale konkretny stan rzeczy między nieruchomościami stron. W tym zaś zakresie NSA dokonał nienasuwającej zastrzeżeń oceny prawnej także w odniesieniu do kontro- wersyjnej wysokości budynku projektowanego (objętego decyzją zezwalająca na bu- dowę) a w porównaniu z wysokością sąsiedniego budynku skarżących. Należy uznać, że bezzasadne są zarzuty rewizji nadzwyczajnej oparte na założeniu, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien stwierdzić zagrożenie istniejącego ładu przestrzennego. Twierdzenie to - jak to już wyżej zauważono - nie zostało oparte na wykazaniu naruszenia przepisów postępowania, a można jeszcze dodać, że rewidu- jący nie wskazał jakiegokolwiek „narzędzia”, którego powinien był użyć Naczelny Sąd Administracyjny ażeby dojść do oceny postulowanej przez rewidującego. Chybione są w tym kontekście w szczególności argumenty rewizji nadzwyczajnej dotyczące niewykorzystania art. 7 KPA na rzecz uwzględnienia interesu skarżących jako sąsiadów projektowanego budynku mieszkalnego. W pierwszym rzędzie z przepisu tego nie wynika procesowa nieodpowiedniość podstawy faktycznej, chociażby z tego powodu, że rewidujący nie wskazał „kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego”. Budzi także zastrzeżenia, jako nazbyt jednostronny pogląd rewidującego ażeby w art. 7 KPA znaleźć podstawę dla szczególnej ochrony interesu skarżących z pominięciem natomiast słusznego interesu strony zainteresowanej w uzyskaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zgodnego z planami za- gospodarowania przestrzennego i z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 9 Z powyższych przyczyn, stwierdzając, że rewizja nadzwyczajna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku (art. 39312 KPC). ========================================