III RN 141/01

Wyrok z dnia 14 marca 2002 r. III RN 141/01 Przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej. Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Beata Gudowska (spra- wozdawca), Roman Kuczyński. Sąd Najwyższy , po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2002 r. sprawy ze skargi Zbigniewa Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.G. w przedmiocie zasiłku stałego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2000 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi- nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia 17 maja 1999 r., wydaną na podstawie art. 27 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), odmówił Zbi- gniewowi Ł. przyznania zasiłku stałego z tytułu opieki nad bratem Grzegorzem, wo- bec niespełnienia ustawowych warunków do uzyskania tego świadczenia. W ocenie organu administracyjnego, stan bezrobocia Zbigniewa Ł. i brak źródła utrzymania, na które powoływał się w celu otrzymania zasiłku, nie pozostaje w związku ze spra- wowaniem opieki nad bratem, więc nie może być podstawą żądanego świadczenia. Przede wszystkim jednak wnioskodawca jest ustanowiony opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego brata i jego podopieczny nie mieści się w kręgu osób okre- ślonych w art. 27 ust. 3 ustawy. Samorządowe Kolegium w Z.G. nie uwzględniło odwołania Zbigniewa Ł. i de- cyzją z dnia 15 lipca 1999 r. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy 2 Społecznej, przyjmując, że nie narusza ona prawa. Zdaniem organu odwoławczego, do skorzystania ze środków pomocy społecznej kwalifikuje Zbigniewa Ł. wyłącznie kryterium dochodu rodziny, jednak uzyskaniu przez niego żądanego świadczenia stoi na przeszkodzie nie to, że sprawuje opiekę nad pełnoletnim bratem, lecz to, że nie- podejmowanie przez niego pracy (czy też rezygnacja z niej) nie jest uwarunkowane koniecznością wychowywania dziecka wymagającego stałej opieki i pielęgnacji, a więc celem, jaki przewiduje art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Od decyzji Kolegium Samorządowego Zbigniew Ł. wniósł skargę do Naczel- nego Sądu Administracyjnego, w której - odwoławszy się do ogólnych zasad z art. 1 ustawy o pomocy społecznej - zakwestionował interpretację jej przepisów (art. 27). Podniósł, że jest - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Świebodzinie z dnia 5 listopada 1998 r. - prawnym opiekunem ubezwłasnowolnionego brata oraz że brat jest inwalidą od dzieciństwa, w związku z czym sprawowana nad nim opieka ma charakter szczególny. Wywiódł, że dla zastosowania przepisu art. 27 ust. 1 ustawy wystarczy wykazanie zamiaru i niemożności znalezienia płatnego zajęcia, pozwala- jącego kontynuować opiekę, a równocześnie "poprawić" utrzymanie rodziny, nie jest zaś konieczne stwierdzenie, że sprawowanie opieki stanowi przyczynę niepozosta- wania w zatrudnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, po rozpo- znaniu skargi wnioskodawcy, uznał, że art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż mimo posiadania iden- tycznych cech wspólnych krąg podmiotów uprawnionych do przewidzianego w nim świadczenia został zróżnicowany co do przysługujących im uprawnień. W szczegól- ności, zostali do tego kręgu włączeni tylko rodzice naturalni, przysposabiający i opie- kunowie w ramach rodziny zastępczej, ale już nie opiekunowie prawni, również sprawujący opiekę nad dziećmi wymagającymi szczególnej troski. Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozważany przepis za sprzeczny także z art. 67 ust. 2 Kon- stytucji, w związku z czym wyrokiem z dnia 9 listopada 2000 r. uchylił decyzję Samo- rządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierw- szej instancji, przyjąwszy, że wnioskodawca nabył prawo do spornych świadczeń, gdyż jego brat jest uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego, on sam w dacie wydania decyzji pozostawał bez pracy ze względu na konieczność sprawowania nad nim opieki wymagającej stałej pielęgnacji, a także spełnił pozostałe warunki wymagane w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej do przyznania zasiłku stałego. 3 Przytoczony wyrok zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając rażące naruszenie art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 8 i 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że nie może być wątpliwości co do tego, iż przepis art. 27 ustawy o pomocy społecznej nie daje podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku stałego, zwłaszcza że art. 27 ust. 3 stanowi o sprawowaniu opieki nad dziec- kiem, o którym mowa w ust. 1 i 2, przez co należy rozumieć dziecko własne, przy- sposobione, lub przebywające w rodzinie zastępczej. Jest to określenie wyczerpują- ce i jednoznacznie wskazujące, że do kręgu tych osób nie należy brat osoby wyma- gającej opieki. Jakkolwiek - zdaniem skarżącego - można się zgodzić ze stanowi- skiem Sądu orzekającego, że powyższe uregulowanie może prowadzić do nierówno- ści prawnej w zakresie uprawnień do uzyskania zasiłku stałego, to przy rozstrzyganiu tej sprawy Sąd nie miał podstaw do bezpośredniego stosowania Konstytucji, a tym samym nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji. W ocenie skarżącego, art. 8 ust. 2 Konstytucji zezwala wprawdzie na jej bezpośrednie stosowanie, lecz nie jest to możliwe wówczas, gdy - jak w niniejszym wypadku - Konstytucja stanowi ina- czej. W sprawach form i warunków udzielania zabezpieczenia społecznego osobom pozostającym bez pracy art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji odsyła do ustaw szczególnych, na których organy administracji publicznej oparły rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z tym powinnością Sądu orzekającego było, wobec powzięcia istotnych wąt- pliwości w sprawie co do zgodności art. 27 ustawy o pomocy społecznej z Konstytu- cją, przedstawić - na zasadzie art. 193 Konstytucji - Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne w tym przedmiocie, gdyż wyłącznie Trybunał ten - zgodnie z art. 188 pkt. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Kon- stytucyjnym - orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Nie czyniąc tego, Naczelny Sąd Administracyjny naruszył także art. 193 Konstytucji, jak też dopuścił się obrazy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Admini- stracyjnym, powołując go, zamiast art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, jako podstawę wyroku uchylającego zaskarżone decyzje z powodu naruszenia przepisu prawa materialnego. 4 Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Przepis art. 32 Konstytucji, zawierający deklarację równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne, jak też zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, nie stanowi podstawy roszczenia, które mogłoby być skutecznie dochodzone przed po- wołanym do tego organem. Podobnie jest w wypadku art. 67 Konstytucji, który za- pewnia każdemu prawo do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. Przepisy te za- wierają treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej roz- strzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzecze- nia zasądzającego (uzwględniającego) roszczenie, są więc raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalanych ustawach - wyraźnie zresztą zapowiedzianych w art. 67 ust. 2 Konstytucji - w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację kon- stytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapew- niając ich egzekucję. Przykładem jest art. 27 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje ściśle określone uprawnienie każdego obywatela do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania in- nych środków utrzymania. W tej sytuacji trzeba uznać za oczywiste, że - jak trafnie wywiódł skarżący - wskazane w zaskarżonym wyroku art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji nie mogły być źródłem uprawnień Zbigniewa Ł. oraz podstawą żądania ich realizacji. Nie mogły być takim źródłem również dlatego, że przewidziane w art. 8 ust. 2 Konstytucji bezpośrednie jej stosowanie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy sama Konstytucja nie stanowi inaczej. W rozpoznawanym wypadku oczywistą przeszkodą do bezpośredniego stosowania Konstytucji jest treść art. 67, odsyłają- cego do ustawzwykłych. Już powyższe stwierdzenie upoważnia do wniosku, że rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, co zwalnia Sąd Najwyższy od dalszych rozważań, a w szczególno- ści, czy i w jakim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był - w rozpo- znawanym sporze - przyjąć niezgodność art. 27 ustawy o pomocy społecznej z Kon- stytucją. Tylko na marginesie trzeba zatem zaznaczyć, że w dniu w dniu wydania 5 decyzji (17 maja 1999 r.) wymieniony przepis stanowił o przysługiwaniu prawa do zasiłku stałego z pomocy społecznej osobie nie pozostającej w zatrudnieniu i opie- kującej się dzieckiem (również pełnoletnim) wymagającym ze strony innej osoby stałej opieki, polegającej na opiece bezpośredniej i osobistej, połączonej z pielęgna- cją lub systematycznym współdziałaniem w postępowaniu edukacyjnym, leczniczym lub rehabilitacyjnym, jeżeli dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego i do- chód rodziny nie przekracza kwot określonych w art. 4 ustawy. Dziecko, o którym mowa w przepisach ust. 1 i 2, to dziecko własne, przysposobione lub przebywające w rodzinie zastępczej. Z brzmienia omawianego przepisu wynika w sposób oczywi- sty, że nie został w nim wymieniony członek rodziny lub opiekun dziecka inny niż jego rodzic naturalny, przysposabiający albo też sprawujący opiekę nad dzieckiem w ramach rodziny zastępczej. Na tej podstawie skarżący, a przedtem Sąd orzekający, trafnie zakwestionowali zastosowanie art. 27 ustawy o pomocy społecznej w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w której węzłem łączącym wnioskodawcę z osobą, nad którą sprawował opiekę, był stosunek braterstwa i opieki prawnej ustanowionej przez Sąd. Należy jeszcze dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny, ustalając spełnienie przez wnioskodawcę warunków do żądanego zasiłku, dokonał szczególnej wykładni omawianego przepisu, sprowadzającej się do wypełnienia jego hipotezy dodatkową, formułowaną ad hoc treścią. Posikując się przepisami Konstytucji i postulując nada- nie mu treści z nimi zgodnej, w rzeczy samej dokonał jego „uzupełnienia” przez włą- czenie do kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku, osób ustanowionych opieku- nami prawnymi osób niepełnosprawnych wymagających stałej pielęgnacji, czym na- dał temu przepisowi brzmienie pozostające bez żadnego powiązania z postanowie- niami nadanymi przez ustawodawcę. Przepis o treści wyinterpretowanej, a w rze- czywistości postulowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnaleźć można było tylko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze zm.). W § 2 pkt 2 tego rozporządzenia przewidziana była możliwość nabycia prawa do emerytury przez inną niż matka osobę, która przyjęła dziecko wymagające specjalnej opieki na wychowanie w ramach rodziny zastępczej albo została ustanowiona jego prawnym opiekunem. Przepis ten utracił jednak moc z dniem 1 stycznia 1998 r. i w chwili wydania decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej już nie obowiązywał, a ze względu na inny 6 charakter i tytuł tego świadczenia, sięganie do niego przy ustalaniu prawa do zasiłku z opieki społecznej byłoby bezprzedmiotowe. Przedstawione argumenty prowadzą do uznania zarzutów rewizji nadzwyczaj- nej co do naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 27 ustawy o pomocy społecznej za trafne. Oczywiście trafiony i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień jest również zarzut obrazy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (art. 39313 § 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r., Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). Zważywszy konieczność ponownego rozpoznania sprawy, Sąd Najwyższy uznał za wymagające zwrócenia uwagi, że inaczej niż przed dniem 1 stycznia 1999 r., a więc przed zmianami dokonanymi ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie nie- których ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) oraz ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecz- nych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), nie ma w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej mowy o wspomnianym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ukie- runkowaniu zaprzestania wykonywania zatrudnienia celem sprawowania opieki. Jako spełnienie warunku do zasiłku wystarczało wówczas „niepozostawanie w zatrudnie- niu i opiekowanie się dzieckiem”, a dopiero po kolejnej zmianie, dokonanej ustawą z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o reha- bilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 90, poz. 1001), niepozostawanie w zatrudnieniu zostało powiązane przyczynowo z koniecznością sprawowania opieki. ========================================