III RN 129/01

Postanowienie z dnia 9 lipca 2002 r. III RN 129/01 Decyzja w przedmiocie przyznania odszkodowania za szkodę spowodo- waną wydaniem nieważnej decyzji administracyjnej i stwierdzeniem jej nieważ- ności (art. 160 § 4 KPA w związku z art. 160 § 1 KPA) nie podlega kontroli Na- czelnego Sądu Administracyjnego i w związku z tym skarga wniesiona od niej podlega odrzuceniu. Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera (sprawozdawca), Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2002 r. sprawy ze skargi Franciszka S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie odszkodowania, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2001 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. U z a s ad n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 17 września 1999 r. stwierdziło przedawnienie roszczenia małżonków Marii i Franciszka S. o odszkodo- wanie za poniesioną szkodę, powołując jako podstawę prawną decyzji art. 160 § 6 KPA. Zainteresowani zgłosili roszczenie o odszkodowanie z tytułu wydania przez Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w S.S. w dniu 5 lipca 1985 r. z naruszeniem prawa decyzji o przydziale Kazimierzowi O. lokalu zamienne- go przy ul. W. w S.S., co stwierdziło na podstawie art. 158 § 2 KPA Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 1 grudnia 1995 r., utrzymaną w mocy przez decyzję z dnia 12 stycznia 1996 r. Nie stwierdzono wówczas nieważności de- cyzji z 5 lipca 1985 r. z uwagi na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. 2 W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej przedawnienie roszczenia o odszko- dowanie organ wskazał, że zgodnie z art. 160 § 6 KPA roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym ostateczna stała się decyzja stwierdzająca nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 KPA lub stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 KPA. Według Samo- rządowego Kolegium Odwoławczego, roszczenie małżonków S. o odszkodowanie za poniesioną szkodę powinno zostać wniesione przed upływem terminu przedawnienia w dniu 12 stycznia 1999 r., tymczasem wniosek o odszkodowanie został złożony do- piero w dniu 19 sierpnia 1999 r. Powyższa decyzja oznaczała w istocie odmowę przyznania Marii i Francisz- kowi S. odszkodowania z uwagi na przedawnienie roszczenia. Organ pouczył (błęd- nie) zainteresowanych o możliwości wniesienia od tej decyzji skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z tym pouczeniem Franciszek S. wniósł skargę. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 lutego 2001 r. [...] rozpoznał sprawę merytorycznie i oddalił skargę. Powo- łując się na treść art. 160 § 1 i § 6 KPA, Sąd stwierdził, że prawidłowo „organ odwo- ławczy” uznał, że przedawnienie roszczenia o odszkodowanie nastąpiło z dniem 12 stycznia 1999 r., podczas gdy wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony 19 sierpnia 1999 r. Skutkiem upływu terminu przedawnienia jest brak przesłanki ma- terialnoprawnej do przyznania odszkodowania, wobec czego organ administracyjny zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej, co nie stanowi przeszkody do do- chodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie przepisów prawa cywilnego. Zdaniem Sądu, skoro zaskarżona decyzja stwierdzająca przedawnienie roszczenia o odszkodowanie nie narusza prawa, to wniesiona skarga podlega oddaleniu na pod- stawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku wniósł Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 160 § 5 KPA, art. 19 pkt 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i na podstawie art. 57 ust. 2 tej ustawy w związku z art. 3938 § 2 w związku z art. 379 pkt 1 i art. 39316 KPC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na posiedzeniu niejawnym i od- rzucenie skargi. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że Naczelny Sąd Admini- stracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie rozpoznając merytorycznie skargę i 3 oddalając ją, przeoczył art. 160 § 5 KPA, przez co naruszył art. 19 pkt 1 ustawy o NSA. Przepis art. 160 § 5 KPA ustanawia właściwość sądu powszechnego do rozpo- znawania roszczeń o odszkodowanie opartych na przepisie art. 160 § 1 KPA po uprzednim wydaniu w tym przedmiocie decyzji administracyjnej w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Przepis ten stanowi, że strona niezadowolona z przyznanego jej przez organ administracji publicznej odszkodowania może w termi- nie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji wnieść powództwo cywilne do sądu pow- szechnego. Z przepisu tego wynika, że strona niezadowolona z decyzji organu admi- nistracji publicznej, odmawiającej odszkodowania lub przyznającej odszkodowanie w rozmiarze mniejszym niż żądane, może dochodzić odszkodowania tylko przed są- dem powszechnym (w postępowaniu cywilnym). Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok został wydany w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności wymienioną w art. 379 pkt 1 KPC w związku z art. 59 ustawy o NSA. Sąd rozpoznał bowiem mery- torycznie sprawę, dla której nie jest dopuszczalna droga postępowania sądowo- administracyjnego. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wy- rok rażąco narusza art. 160 § 5 KPA w związku z art. 19 pkt 1 ustawy o NSA. Regu- lacja zawarta w art. 160 KPA stanowi samodzielną i wyłączną podstawę odpowie- dzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji nieważnej i stwierdzeniem jej nieważności. Tryb dochodzenia odszkodowania z tego tytułu został uregulowany w art. 160 § 4 i 5 KPA. Zgodnie z art. 160 § 4 KPA, o odszkodowaniu przysługującym stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z narusze- niem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Z kolei według art. 160 § 5 KPA, strona niezado- wolona z przyznanego jej przez organ administracji publicznej odszkodowania, może wnieść - w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie - powództwo do sądu powszechnego. Regulacja ta oznacza, że o odszkodowaniu orzeka w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym organ administracyjny, który wydał decyzję stwierdzającą nieważność albo niezgodność z prawem decyzji 4 wadliwej. Decyzja ta ani nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnej, ani kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony co do przyznanego odszkodowania legitymuje ją do wniesie- nia powództwa do sądu powszechnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 1999 r., IV SA 997/97, LEX nr 47273, wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2000 r., V SA 1501/99, LEX nr 49423). W rezultacie oznacza to, że od decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania przysługującego od organu administracji państwowej, jak również od decyzji przyznającej odszkodowanie - zdaniem strony - zbyt niskie, nie służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz - zgodnie z art. 160 § 5 KPA - powództwo do sądu powszechnego (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 1985 r., II SA 1952/84, ONSA 1985 nr 1, poz. 20). Wykładnia przepisów art. 160 § 4 i 5 KPA - ugruntowana w orzecznictwie - prowadzi zatem do wniosku, że decyzja w przedmiocie odszkodowania wydana w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania lub przy- znająca je w rozmiarze mniejszym od żądanego przez stronę otwiera drogę do wnie- sienia powództwa o odszkodowanie do sądu powszechnego, a sprawę taką rozpo- znaje sąd w postępowaniu cywilnym. Wydanie decyzji w sprawie odszkodowania wyczerpuje drogę administracyjną i daje stronie możliwość wszczęcia dalszego po- stępowania cywilnego (przed sądem powszechnym) w sprawie o odszkodowanie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2000 r., III SAB 58/98, LEX nr 46230). Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania stanowi ko- nieczną przesłankę wszczęcia postępowania cywilnego, nie zaś etap zwykłego po- stępowania administracyjnego kończącego się wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku wniesienia skargi na ostateczną decyzję. Upływ przedawnienia roszczenia o odszkodowanie (art. 160 § 6 KPA) jest przesłanką materialnoprawną, która może powodować odmowę przyznania odszko- dowania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989 nr 1, poz. 8). Taki też w istocie charakter - odmawiający przyznania odszkodo- wania - miała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 17 września 1999 r., od której Franciszek S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego. Decyzja ta nie tylko przybrała wadliwą konstrukcję sentencji (która po- winna brzmieć „odmawia przyznania odszkodowania”, nie zaś „stwierdza przedaw- nienie roszczenia o odszkodowanie”), lecz również zawierała błędne pouczenie o 5 możliwości wniesienia od niej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro stosownie do art. 160 § 5 KPA strona niezadowolona z przyznanego jej przez organ administracji odszkodowania może, w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, wnieść powództwo do sądu powszechnego, to oznacza, że sprawa o takie odszkodowanie jest sprawą cywilną i należy do właściwości sądu powszechne- go, tyle tylko, że przed wniesieniem powództwa do sądu powszechnego konieczne jest wyczerpanie postępowania, o którym mowa w art. 160 § 4 KPA. Od decyzji w sprawie odszkodowania nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a (zgod- nie z art. 19 pkt 1 ustawy o NSA) Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów (por. uchwałę składu pięciu sę- dziów NSA w Warszawie z dnia 23 października 2000 r., OPK 10/00, ONSA 2001 nr 2, poz. 59). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Naczelny Sąd Admini- stracyjny powinien był - na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA - odrzucić skargę Franciszka S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ skarga ta była niedopuszczalna ze względu na treść art. 160 § 5 KPA w związku z art. 19 pkt 1 ustawy o NSA. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na pod- stawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodek- su postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania admini- stracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) w związku z art. 39316 KPC i art. 379 pkt 1 KPC. ========================================